CC BY
205П. Н. Башлы, В. Ф. Вербов
цифровая трансформация таможенной службы
В статье представлены подходы к цифровой трансформации таможенной службы, основанной на результатах реализации «Комплексной программы развития ФТС России на период до 2020 года» и анализе задач «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года». В качестве основной задачи цифровой трансформации таможенной службы рассмотрена задача создания отраслевой цифровой платформы в сочетании с новыми подходами к управлению, в том числе процессное управление и AGILE-методология.
Ключевые слова: цифровая трансформация; таможенная служба; цифровая платформа; цифровой двойник;«интеллектуальный» пункт пропуска; процессное управление.
P. N. Bashly, V. F. Verbov
digital transformation of the customs service
Approaches to the digital transformation of the customs service based on the results of the implementation of the "Comprehensive programme of the Federal Customs Service development in Russia for the period till 2020" and the analysis of the goals of the "Development strategy of the customs service of the Russian Federation until 2030" are considered in the article. The digital transformation of the customs service is grounded on the task of creating an industry-wide digital platform combined with the new management approaches, including process management and AGILE methodology.
Keywords: digital transformation; customs service; digital platform; digital analogue; "smart" checkpoint; process management.
Трансформация информационно-технической инфраструктуры таможенных органов, реализованная в соответствии с планом и мероприятиями «Комплексной программы развития ФТС России на период до 2020 года» (Комплексная программа), сформировала новые условия для дальнейшего развития таможенной службы Российской Федерации (РФ) [1].
Результатами реализации Комплексной программы являются: создание сети электронных таможен, концентрация декларирования в ограниченном числе таможенных органов, внедрение новых сервисов по автоматической регистрации деклараций на товары и автоматическому выпуску товаров и др.
К основным производным достигнутых результатов относят повышение эффективности деятельности таможенной службы, содействие бизнесу при одновременном соблюдении интересов государства, а также минимизацию влияния субъективных факторов на принятие решений при таможенном администрировании.
Вместе с тем утвержденная «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» определяет новые цели и задачи фактической цифровой трансформации таможенной службы и перехода от электронной таможни к «интеллектуальной» таможне [2].
Первым шагом на пути полноценной трансформации таможенной службы должно стать создание ведомственной (отраслевой) цифровой платформы, которая и обеспечит цифровую трансформацию процессов таможенного администрирования.
Отраслевая цифровая платформа представляет собой информационную систему накопления, обмена и управления данными в структурированном виде, а также вызова бизнес-функций с подключенными к ней через технологические интерфейсы информационными системами участников платформы [3].
Данная платформа - частный случай прикладной цифровой платформы, созданной, как правило, регулятором отрасли экономики (вида деятельности) с целью упорядочивания взаимодействия между участниками рынка и органами, осуществляющими надзорную деятельность, в том числе для снижения издержек бизнеса при таком взаимодействии [4].
Для отраслевой цифровой платформы Федеральной таможенной службы (ФТС России) одинаково важно обеспечить как эффективное регулирование сферы внешнеэкономической деятельности (ВЭД) в соответствии с функциями ФТС России, так и прозрачность и объективность состояния регулируемой отрасли.
Существует мнение, что при построении отраслевых (государственных) цифровых платформ следует руководствоваться одним из главных принципов -принципом создания «бережливой» цифровой платформы [5]. Это позволит через оцифровку ключевых бизнес-процессов ФТС России не только оптимизировать внутренние процессы взаимодействия таможенных органов, но и трансформировать их взаимодействие со всеми группами потребителей услуг ведомственной цифровой платформы, например участниками ВЭД, федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ).
Основным критерием эффективности внедрения отраслевой платформы является большая прозрачность и подотчетность в деятельности как таможенных органов, так и участников ВЭД при существенном сокращении издержек взаимодействия, повышении степени открытости и качества услуг.
Вторым важным критерием эффективности ведомственной цифровой платформы ФТС России может быть ее вывод (при определенном уровне поддержки государства) на международный уровень и присоединение к ней участников из других стран, например на пространстве ЕАЭС.
Следовательно, одной из актуальных задач цифровой трансформации таможенной службы является создание полноценной отраслевой цифровой платформы ФТС России. Для этого необходимо на основе эталонной ведомственной модели данных и эталонного описания ведомственных бизнес-процессов определить правила и порядок обмена информацией с использованием платформы. Решению этой задачи должна предшествовать разработка ведомственной онтологической модели предметной области - регулируемой сферы ВЭД.
Вместе с тем для полноценной цифровой трансформации таможенной службы недостаточно изменений только информационно-технической инфраструктуры или создания многофункциональной отраслевой цифровой платформы с определенным набором цифровых сервисов (информационных продуктов).
Одним из драйверов цифровой трансформации в ФТС России должна стать смена парадигмы управления процессами, проектами и продуктами (услугами), поскольку цифровая трансформация требует принятия быстрых управленческих решений, позволяющих в короткий срок и эффективно реагировать на изменения в цифровой среде.
С решением этой задачи связан наметившийся в органах государственной власти интерес к гибким подходам к управлению, например AGILE1-методологии, которые помогают улучшить скорость и качество разработки продуктов и оказания услуг, позволяют своевременно реагировать на изменения стратегий или требований [6].
Традиционный подход - шаг за шагом от технического задания и детального проектирования к разработке и сдаче продукта - может не позволить быстро реагировать на изменения в цифровой среде, в результате чего продукт (услуга) не будет реализован в срок или вообще не будет создан.
Применение гибких подходов при цифровой трансформации таможенной службы оправданно и эффективно по нескольким причинам [6].
1. Проектируемые цифровые сервисы являются инновационными по своему результату, например автоматический выпуск товаров или оценка риска в режиме on-line. При этом далеко не всегда четко понятны детали конечного результата, а также методы, подходы и ресурсы, требуемые для его достижения. Поэтому частью проекта могут стать раннее прототипирование и тестирование гипотез, что предпочтительно делать с использованием гибких подходов.
2. Чем более масштабен цифровой сервис и чем сильнее его трансформационный эффект, тем больше появляется заинтересованных сторон и тем сложнее задача согласования их позиций. Гибкие подходы к управлению позволяют избежать сложностей, возникающих при традиционном подходе к управлению, связанных с длительностью принятия управленческих решений.
3. Цифровая среда меняется очень быстро, поэтому таким же темпом должно происходить проектирование, создание и развитие цифровых сервисов. Риски применения традиционных подходов к управлению цифровой трансформацией связаны с возможным моральным устареванием проектируемых сервисов или их неактуальностью к моменту создания и, как следствие, низкой эффективностью и возможной неудовлетворенностью пользователей.
Безусловно, препятствием для внедрения гибких подходов к управлению в органах государственной власти являются ограничения и нормы правового характера, поэтому здесь следует ожидать существенных изменений по мере реализации таких федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», как «Нормативное регулирование цифровой среды» и «Цифровое государственное управление».
Следующей важной задачей для дальнейшей успешной цифровой трансформации таможенных органов должно быть освоение и внедрение новых методов управления, основанных на сочетании традиционных и инновационных подходов к управлению, в том числе и процессного подхода.
Внедрение процессного подхода в управление таможенными органами может привести к изменению схемы взаимодействия между подразделениями (при этом возможно уменьшение числа уровней вертикальных связей посредством объединения ряда частных функциональных подзадач), т. е. образованию новых горизонтальных связей.
1 AGILE (Agile Software Development, от англ. agile - быстрый, проворный) - это набор принципов и подходов, направляющих ресурсы организации на быстрое создание продуктов, нужных клиентам.
- 21
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 4 • 2020
При таком подходе исполнитель процесса будет ориентирован не на выполнение функций, а на получение заданных результатов. Применение данного подхода в рамках цифровой трансформации станет предпосылкой для укрупнения таможенных органов и обеспечения их функционирования с использованием централизованных цифровых сервисов.
Процесс такого функционального укрупнения уже запущен, в частности, созданы региональные электронные таможни, в которых концентрируется декларационный массив; аналогичные укрупнения происходят и в таможенных органах фактического контроля.
Применение процессного подхода в управлении позволит выстроить эффективное взаимодействие между таможенными органами, минимизировать их избыточные вертикальные и горизонтальные связи.
Основными принципами внедрения процессно-ориентированного подхода в управление деятельностью таможенных органов в условиях цифровой трансформации должны стать:
- принцип выстраивания цепи процессов, например, таможенные процедуры определяются административными регламентами исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и выстраиваются в жесткой порядковой и временной последовательности;
- принцип горизонтального сжатия; для этого таможенные процедуры необходимо объединять в целостные блоки, устранять дублирование функций, тем самым повышая результативность деятельности таможенных органов;
- принцип вертикального сжатия сократит время таможенных операций и повысит эффективность таможенной службы за счет наделения сотрудников таможенных органов более широкими полномочиями в части принятия решений;
- принцип минимизации количества согласований исключает избыточные формы и время контроля;
- принцип уменьшения количества проверок и управленческих воздействий на сотрудников таможенных органов.
В 2019 г. ФТС России были разработаны бизнес-процессы организации взаимодействия электронных таможен, центров электронного декларирования, таможен и таможенных постов фактического контроля при совершении таможенных операций ввоза товаров на таможенную территорию и вывоза товаров с таможенной территории.
Учитывая новизну решаемых задач в части организации взаимодействия таможенных органов при совершении таможенных операций, а также значительное число участников указанных бизнес-процессов (таможенные органы разных уровней, участники ВЭД, ФОИВ), быстрое внедрение в практическую деятельность этих бизнес-процессов является крайне сложной задачей.
Решение этой задачи, очевидно, будет сопровождаться множеством корректировок бизнес-процессов, выявлением недостающих связей или, наоборот, избыточных связей, дублированием функций, неопределенностью в распределении полномочий и зон ответственности и т. д., что вполне ожидаемо с учетом сложности решаемой задачи.
Именно поэтому одним из направлений дальнейшей цифровой трансформации таможенной службы является внедрение в практику деятельности ФТС России систем управления бизнес-процессами (BPMS - Business Process
Management System), осуществляющих программную поддержку процессного управления.
Система управления бизнес-процессами позволяет не только моделировать бизнес-процессы и автоматизировать их исполнение, но и включает инструменты контроля выполнения бизнес-процессов на всех этапах их реализации, при этом непосредственно в бизнес-процесс могут быть оперативно внесены изменения.
В этом контексте BPMS в рамках цифровой трансформации таможенной службы следует рассматривать не как инструмент управления реальным процессом, который, например, в сфере таможенного регулирования нормативно регламентирован на государственном и даже межгосударственном уровне (в рамках Евразийского экономического союза), а как инструмент прототипирования перспективных бизнес-процессов, анализа эффективности существующих бизнес-процессов, более того, как цифровую «песочницу» [7] для поиска оптимальных решений, достижения консенсуса и проверки гипотез без необходимости внесения изменений в реальный процесс и негативного (необратимого) влияния на него.
Цифровыми (регулятивными) «песочницами» называют экспериментальные правовые режимы. Это особые режимы, которые позволяют компаниям протестировать инновационные финансовые сервисы и продукты без риска нарушить существующее законодательство.
В перспективе, по мере внедрения инструментов BPMS для прототипирования бизнес-процессов таможенного администрирования в сочетании с гибкими методами управления, могут быть сформированы условия для создания цифровых двойников таможенных органов, например таможенного поста или пункта пропуска.
Такой цифровой двойник, являясь точной цифровой копией таможенного органа, охватывающей и учитывающей управленческие, кадровые, производственные ресурсы и компетенции таможенного органа, а также заданные бизнес-процессы, позволит практически без издержек моделировать реальные события, оценивать риски их наступления, формировать предложения по повышению эффективности работы физического объекта - таможенного органа.
Наиболее перспективный объект для создания первого цифрового двойника таможенного органа - пункт пропуска. Это обусловлено реализуемой ФТС России концепцией «интеллектуального» пункта пропуска. Как известно, рассматриваемая ФТС России модель «интеллектуального» пункта пропуска предусматривает осуществление всех контрольных процедур в автоматическом режиме, что, по замыслу, должно обеспечить безостановочное перемещение безрисковых товаров через таможенную границу [1]. Очевидно, что для решения такой задачи необходимо создание единой цифровой платформы, объединяющей базы данных всех контролирующих органов, а также информацию, получаемую в режиме on-line от соответствующего набора датчиков - различных технических средств таможенного контроля в пункте пропуска, в том числе: систем радиационного контроля, систем весогабаритных измерений, комплексов потокового (портального) рентгеноскопического сканирования, распознавания номерных знаков и других идентификаторов товаров и транспортных средств в автоматическом режиме.
Таким образом, запланированная «Стратегией развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» цифровая трансформация таможенной службы может быть достигнута при выполнении ряда условий. К ним, на наш взгляд, необходимо отнеести следующие.
вестник российской таможенной академии • № 4 • 2020
1. Создание полноценной отраслевой цифровой платформы, основанной на использовании сквозных цифровых технологий, в том числе: искусственный интеллект, большие данные, распределенный реестр, промышленный интернет, робототехника, сенсорика и др.
2. Необходимое комплексирование различных субтехнологий сквозных цифровых технологий, разрабатываемых в рамках национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации», при создании интеллектуальных систем таможенного администрирования.
3. Сопровождение цифровой трансформации таможенной службы формированием соответствующего кадрового потенциала, поскольку цифровая трансформация как процесс зависит не столько от технологий, сколько от кадров, ее реализующих.
4. Создание научных, информационных и технических заделов для решения перспективных задач, связанных с внедрением в практику таможенной службы цифровых технологий. При этом научные заделы - это модели, прототипы новых сервисов ведомственной цифровой платформы, основанных на применении систем с искусственным интеллектом, определение целей и задач таких сервисов, границ применимости, разработка методик оценки степени достоверности. Информационные заделы обеспечат формирование наборов данных, необходимых для обучения перспективных систем с искусственным интеллектом, определения структуры данных, форматов их хранения, «очистки», разметки и обогащения с учетом ограничений по обеспечению информационной безопасности. Технические заделы станут основой наращивания информационно-технической инфраструктуры (создания специализированной вычислительной платформы) для решения задач прототипирования (в том числе непрерывного обучения) новых сервисов и цифровых двойников.
Использованные источники
1. Мантусов В. Б., Башлы П. Н. О реализации Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года в условиях цифровой экономики // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. 2020. № 1 (38). С. 5-11.
2. Распоряжение Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
3. Подходы к определению и типизации цифровых платформ [Электронный ресурс]. URL: https://files.data-economy.ru/digital_platforms_project.pdf.
4. Цифровая экономика. Бизнес-процессы электронной таможни: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Таможенное дело», направлению подготовки «Экономика» / под ред. В. Б. Мантусова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020. 415 с.
5. Как цифровые платформы трансформируют госуправление [Электронный ресурс]. URL: http://www.tadviser.ru/index.php/.
6. Навигатор цифровой трансформации: AGILE-подход в государственном управлении: электронное издание / под ред. Е. Г. Потаповой. М.: РАНХиГС, 2019. 162 с.
7. Федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
