CC BY
376
Elena Aleksandrovna Frolova, Елена Александровна Фролова,
PhD in Economics, кандидат экономических наук,
associate professor of the department of management, доцент кафедры менеджмента,
Saratov socio-economic institute (branch) Саратовский социально-экономический институт (филиал)
of Plekhanov Russian University of Economics РЭУ им. Г.В. Плеханова
«ÉiS» eaksar@yandex.ru
Elena Gennadievna Scherban, Елена Геннадьевна Щербань,
PhD in Economics, кандидат экономических наук,
associate professor of the department of national economy доцент кафедры национальной экономики
and public and municipal administration, и государственного муниципального управления,
Saratov socio-economic institute (branch) Саратовский социально-экономический институт (филиал)
of Plekhanov Russian University of Economics РЭУ им. Г.В. Плеханова
<S¡» sherbanlena@yandex.ru
УДК 332.12
ЦИФРОВАЯ ЭКОНОМИКА: МУНИЦИПАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
В статье описывается концепция цифрового муниципалитета как элемента реализации задачи формирования цифровой экономики. Цифровые технологии в муниципальном управлении позволят вести оперативный и достоверный учет ресурсов; повысят надежность генерации и доставки коммунальных ресурсов потребителям путем применения цифровых технологий мониторинга, диагностики и управления; повысят эффективность управления транспортными потоками и использования муниципальной транспортной инфраструктуры; повысят эффективность транспортного и градостроительного планирования. Современные технологии позволяют создать среду высокотехнологичной цифровой платформы государственного управления, которая обеспечит минимизацию человеческого фактора и сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации.
Ключевые слова: информационные технологии, цифровой муниципалитет, умный город.
DIGITAL ECONOMY: MUNICIPAL ASPECT
The article describes the concept of digital municipality as an element of the overall goal to develop a digital economy. The authors argue that digital technologies in the municipal administration will help keep operational and reliable accounting of resources; increase the reliability of generation and distribution of utility resources to consumers through the use of digital technologies for monitoring, diagnostics and control; improve the efficiency of traffic management and use of municipal transport infrastructure; increase the efficiency of transport and urban planning. Modern technologies make it possible to create an environment of a high-tech digital public administration platform that will help minimize the human factor and its inherent corruption and errors, automate the collection of statistical, tax and other data, and ensure decision-making based on the analysis of the current data.
Keywords: information technology, digital municipality, smart city.
Одной из приоритетных задач развития российской экономики сегодня является построение цифровой экономики.
На заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам президент РФ В.В. Путин назвал формирование цифровой экономики вопросом национальной безопасности и независимости России. Глава государства подчеркнул, «что цифровая экономика - это не отдельная отрасль, а, по сути, уклад жизни, новая основа для развития системы государственного управления, бизнеса, социальной сферы, и сравнил задачу построения цифровой экономики по ее масштабам с задачей электрификации страны в двадцатом веке» [см. 1].
Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р была утверждена программа «Цифровая экономика Российской Федерации», в которой были определены пять базовых направлений ее развития на период до 2024 г.: нормативное регулирование, кадры и образование, формирование исследовательских компетенций и технических за-
делов, информационная инфраструктура и информационная безопасность. Программа ориентирована на Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг.
С учетом целей и задач развития цифровой экономики в Российской Федерации в программе предусмотрено формирование системы управления, которая включит представителей всех заинтересованных сторон в развитии цифровой экономики (органов государственной власти, бизнеса, гражданского общества и научно-образовательного сообщества).
Одним из институтов цифровой экономики является государственное и муниципальное управление. Перед экономикой стоит задача формирования института цифрового муниципалитета. Составляющими этого института являются: физическая инфраструктура (сети, центры обработки данных и другое); системы управления жизненным циклом данных; управление безопасностью и рисками; инфраструктура пространственных данных (геосенсоры, сеть геостанций) [1].
18 ♦-
Вестник СГСЭУ. 2019. № 1 (75) -♦
Организационно-управленческая деятельность любого муниципального руководителя во многом носит информационный характер, поскольку включает получение сведений для принятия управленческих решений и данных для мониторинга и контроля уже принятых решений. В результате развития хозяйственных связей сложность принятия управленческих решений в процессе управления муниципальным образованием неуклонно возрастает. Информационный поток при этом увеличивается пропорционально уровню социально-экономического развития муниципального развития. Поэтому от уровня организации сбора, обработки и передачи информации зависит эффективность системы управления муниципальным образованием.
Это особо остро ставит вопрос о внедрении информационных технологий в систему государственного и муниципального управления. Информационные технологии - это совокупность методов и средств для решения задач управления при помощи сбора, регистрации, передачи, накопления, поиска, обработки и защиты информации на базе применения программного обеспечения и средств вычислительной и телекоммуникационной техники.
Законодательная база, регламентирующая деятельность органов местного самоуправления, закрепляет все более строгие требования, предъявляемые к качеству работы муниципалитетов, в том числе в плане сроков выполнения требований законодательства при оказании государственных и муниципальных услуг.
Активно развиваются информационные системы федерального уровня, предназначенные в том числе для сокращения бюрократических барьеров и упрощения процессов получения гражданами государственных (муниципальных) услуг. При этом муниципалитеты зачастую оказываются в двойственном положении: с одной стороны, идея электронного правительства подводит органы местного самоуправления к эффективному информационному обмену, а с другой - отсутствие современных средств автоматизации на местах тормозит выполнение этих требований и в целом снижает эффективность работы местных администраций.
Не отрицая необходимости встраивания муниципальных электронных услуг в единое информационное пространство электронного правительства, обратим внимание на некоторые различия между государственными и муниципальными электронными услугами. Во-первых, очевидное отличие вытекает из состава вопросов местного значения (ст. 14-16 гл. 3 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), решение которых обязаны обеспечить органы местного самоуправления, а не государственные органы власти. Оказание электронных услуг по вопросам местного значения - прерогатива муниципалитета. Во-вторых, взаимодействие «муниципалитет - госу-
дарственные органы» можно трактовать как предоставление взаимных информационных услуг между уровнями управления. Следовательно, когда мы говорим о цифровом муниципалитете, то должны иметь в виду, что в его функции входит электронное взаимодействие органов местного самоуправления с региональными и федеральными структурами по предоставлению информационных услуг, что позволяет решать задачи межведомственного и межуровневого характера.
Если под услугой в общем смысле слова принято понимать результат юридически и фактически осуществимых действий производителем услуг по удовлетворению запросов потребителя услуг, то муниципальная услуга представляет собой услугу, закрепленную на основе правовых актов и оказываемую муниципальным органом власти (являющимся производителем соответствующей услуги) гражданам, бизнесу, государственным органам. В свою очередь, электронная муниципальная услуга - представление в электронной форме запроса на услугу от потребителя и последующее оказание и доставка услуги органом местного самоуправления в электронном виде.
Таким образом, к числу основных задач информатизации системы муниципального управления в настоящее время можно отнести:
1) создание правовых, экономических, технологических и социальных условий доступности актуальной и необходимой информации всем участникам хозяйственных процессов для принятия управленческих решений;
2) разработку и реализацию организационно-методических основ и программ последовательного, целенаправленного и эффективного внедрения информационных технологий в муниципальное управление;
3) создание аппаратных и телекоммуникационных систем, обеспечивающих формирование информационных ресурсов и доступ к ним.
Современные технологии позволят в ближайшем времени создать среду высокотехнологичной цифровой платформы государственного и муниципального управления, которая обеспечит минимизацию человеческого фактора и сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации.
Как отмечается в литературе, «цифровой муниципалитет - это предоставление муниципальных услуг в проактивном режиме (дистанционное взаимодействие с государством), в реальном времени и по экстерриториальному принципу; электронный документооборот; внедрение интегрированных цифровых платформ управления муниципальными топливно-энергетическими, водными и транспортными ресурсами; активное вовлечение жителей в управление развитием муниципалитета» [1].
В рамках цифрового муниципалитета оказание муниципальных услуг будет строиться на базе единой цифровой облачной платформы, имеющей
открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия и позволяющей в том числе независимым поставщикам расширять возможности взаимодействия граждан с местными властями посредством создания ими собственных приложений, работающих на базе этой платформы (с обязательной сертификацией по безопасности и соблюдению законодательных норм).
Цифровой муниципалитет позволяет решить задачу объединения нескольких видов учета, осуществляемого органами местного самоуправления, в единой информационной системе, вести систематизированный и в то же время пообъектный учет муниципальной собственности (учет земельных участков, недвижимого имущества и т. д.), вести реестр населения и юридических лиц, объединяя ведомственные информационные системы, а также формировать необходимые отчеты [5].
Пользователями цифрового муниципалитета являются руководители муниципальных образований и региональных органов власти. Они получают оперативный доступ к актуальным данным, готовые аналитические и статистические отчеты для оценки ситуации и для принятия решений. Сотрудники администраций муниципальных образований получают возможность удобного и быстрого поиска информации; оперативного формирования и выдачи справок населению; возможность актуализации сведений об объектах недвижимого имущества; возможность межведомственного взаимодействия в электронном виде. Граждане приобретают возможность оперативного получения необходимых справок и выписок из лицевых счетов; возможность отследить историю своего лицевого счета; возможность получить справку через портал государственных услуг или многофункциональные центры.
В рамках цифрового муниципалитета могут быть сформированы новые коммуникационные каналы для общения населения и местных властей, что во многом будет способствовать решению задачи формирования партисипативного муниципального управления. Повысить уровень «отзывчивости» органов местного самоуправления в отношении нужд и потребностей населения представляется возможным как посредством обеспечения активного присутствия в социальных сетях муниципальных институтов, так и в результате разработкипоследними своих собственных интерактивных приложений для граждан. В дополнение к распространению информации эти каналы создают для жителей возможность сообщить о проблемах, собрать данные или высказать мнение по различным аспектам муниципального развития.
Система цифрового муниципалитета может быть внедрена на различных уровнях структурной организации управления в регионе, как локально -отдельно в каждом муниципальном образовании, так и централизованно - в регионе в целом.
При локальном внедрении каждый муниципалитет работает со своей базой данных. С определенной периодичностью данные могут выгружаться в базу данных на более высоком уровне иерар-
хии, в том числе для формирования консолидированной отчетности по региону.
При централизованном развертывании на уровне региона разворачивается сервер с единой базой данных для всех муниципальных образований. Доступ последних к информационной системе осуществляется посредством интернета через браузер. Преимущества данного варианта внедрения информационных технологий: отсутствие специализированного программного обеспечения на компьютерах пользователей; уменьшение затрат на обслуживание информационной системы; возможность формирования консолидированной отчетности в онлайн-режиме.
Цифровые муниципалитеты позволят значительно улучшить качество оказываемых населению услуг, а в перспективе стать основным фактором и сформировать предпосылки формирования умных городов.
Цифровые технологии в муниципальном управлении позволят вести оперативный и достоверный учет ресурсов; повысят качество и надежность оказания коммунальных услуг населению путем применения цифровых технологий мониторинга, диагностики и управления; повысят эффективность управления транспортными потоками и использования муниципальной транспортной инфраструктуры; повысят эффективность транспортного и градостроительного планирования.
В настоящее время под умными понимаются такие города, в которых различные субъекты используют цифровые технологии и полученную с их помощью информацию с целью принятия оптимальных решений и достижения более высокого качества жизни населения [4]. Лучше информированные компании и люди способны принимать решения, которые обеспечивают более эффективное использование ресурсов муниципального образования.
Города во всем мире сталкиваются с трудностями функционирования и развития инфраструктуры, но умные технологии позволяют решить экономические проблемы инфраструктурного развития. Обладая огромным массивом данных по разным аспектам функционирования городского хозяйства, муниципалитеты имеют возможность максимального использования существующих систем инфраструктуры. Таким образом, для муниципалитетов альтернативой возведению новых инфраструктур -ных объектов становится расширение возможностей и увеличение сроков эксплуатации существующих активов. Умные системы также ускоряют «метаболизм» местных властей, позволяя наблюдать за событиями, за изменением потребностей населения в режиме реального времени, и обеспечивают более быстрое реагирование на них с наименьшими затратами. Все это приводит к более высокому качеству жизни в муниципальных образованиях.
В рамках реализации национальной программы «Цифровая экономика РФ» в ноябре 2018 г. был утвержден проект «Умный город». Проект «Умный город» базируется на пяти ключевых принципах: ориентация на человека, технологичность город-
20 ♦-
Вестник СГСЭУ. 2019. № 1 (75) -♦
ской инфраструктуры, повышение качества управления городскими ресурсами, комфортная и безопасная среда, акцент на экономической эффективности, в том числе сервисной составляющей городской среды.
Проект «Умный город» носит пилотный характер и реализуется в таких городах, как Уфа, Екатеринбург, Воронеж, Великий Новгород, Евпатория, Пермь, Новосибирск, Елабуга, Ижевск, Сарапул, Сосновый Бор, ЗАТО Новоуральск, Магас, Глазов, Тольятти, Котовск, Екатеринбург, Сатка и ЗАТО Саров. В рамках пилотных муниципальных образований будут протестированы комплексные технологические решения и точечные разработки. Например, мобильные приложения для управляющих компаний, синхронизированные с ГИС ЖКХ. Все решения в конечном итоге направлены на то, чтобы сделать комфортнее повседневную жизнь граждан.
В результате работы проекта «Умный город» органы муниципальной власти получают актуальную информацию для обеспечения безопасной городской среды, управления градостроительством, ЖКХ, здравоохранением, транспортными потоками и другими городскими активами. Система сигнализирует об авариях, моделирует последствия, оценивает ресурсы для ликвидации последствий, регистрирует и хранит информацию обо всех происшествиях в едином формате. Внедрение этой системы позволяет повысить безопасность муниципального образования и качество жизни населения, повысить инвестиционную привлекательность территории и эффективность использования инфраструктуры, снизить бюджетные затраты.
Транспортная составляющая проекта «Умный город» включает мобильные технологии оценки трафика городских дорог, организацию современных остановочных павильонов, оборудованных автоматически открывающимися дверями и кондиционерами, теплыми скамейками Wi-Fi, кофе-автоматами, USB-разъемами для зарядки мобильных телефонов.
Развитие информационного общества, информационных технологий и социальных сетей ведет к появлению новых форм политического участия. Все более востребованными становятся инструменты работы с новыми социальными и электоральными группами и формирование соответствующего этим группам контента.
Создание системы городских платформ и сервисов позволит стимулировать вовлечение граждан в процесс принятия решений, а системы оперативного мониторинга будут предоставлять оперативные сведения по интересующим жителей вопросам: состоянию окружающей среды, потреблению энергоресурсов, обращению с отходами.
Так, в качестве целей проекта «Умный город» рассматривается достижение к 2024 г. следующих целевых показателей:
- доля жителей городских округов Российской Федерации в возрасте старше 14 лет, имеющих возможность участвовать в принятии решений по вопросам городского развития с использованием цифровых технологий (в 2019 г. - 1% , в 2024 г. - 60%);
- число городов, управление городским хозяйством на территории которых осуществляется при помощи смарт-систем (реализована интеграция информационных и коммуникационных технологий для управления городскими ресурсами) (в 2019 г. - 0, в 2024 г. - 70);
- доля городов, на территории которых более 80% многоквартирных домов подключены к интеллектуальным системам учета коммунальных ресурсов (в 2019 г. - 0, в 2024 г. - 80%) и др.
Все это имеет преимущества для жителей города. Однако чиновники при этом теряют рычаги управления. Ведь решения принимаются не исходя из их представлений о целесообразности, а исходя из объективной ситуации, которая складывается, из обработки множества данных с камер, счетчиков и прочих технических устройств. Данные корректируются с учетом мнения жителей, которое имеет все большее значение в новых условиях, ведь умный город - это город для людей.
Цифровой муниципалитет должен стать частью цифровой экономики страны. Так, в Саратове цифровые технологии используются для автоматизации бюджетного процесса. Автоматизированная система «Бюджет» охватывает процессы планирования, исполнения и бухгалтерского учета. Практически все аспекты автоматизированы, в том числе подготовка отчетов, функционирует система контроля финансовых потоков. Также с 2011 г. используется система «Планирование», которая участвует в формировании главного документа - решения о бюджете. Программа автоматически формирует сводную бюджетную роспись [6].
С помощью Единого портала государственных и муниципальных услуг и официального сайта муниципального образования «Город Саратов» оказываются услуги в сфере ЖКХ, культуры, здравоохранения, образования. Можно отследить и заказать документы о переводе жилого помещения в нежилое или нежилого помещения в жилое, заказать документы (выписки из домовой книги, карточки учета собственника жилого помещения, справок и иных документов, документы о предоставлении компенсации расходов, связанных с установкой в муниципальных жилых помещениях приборов учета используемых воды и электрической энергии); в сфере здравоохранения - оформить запись на прием к врачу, получить направления гражданам на прохождение медико-социальной экспертизы; в сфере образования - подать заявление о постановке на учет и зачислении детей в образовательные учреждения города Саратова, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования (детские сады), получить информацию о зачислении в образовательное учреждение.
Кроме того, были созданы многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). МФЦ - это государственное учреждение, осуществляющее взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями,
участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, информированию граждан и организаций, приему и выдаче документов, обработке персональных данных, связанных с предоставлением указанных услуг.
Благодаря реализации принципа одного окна, МФЦ предоставляет услуги федерального, регионального, муниципального уровня на бесплатной основе в одном месте, при этом гражданин освобождается от необходимости получать справки в других госучреждениях, ходить по инстанциям или платить посредникам. От получателя требуется только подать заявление и получить результат в установленный срок. Всю остальную работу, в том числе межведомственное согласование, проводят сотрудники МФЦ и соответствующие государственные и муниципальные органы власти.
Дальнейший шаг в развитии региональной информационной системы - переход к большим данным. Сегодня для принятия таких ключевых решений по развитию региона и города, как строительство автодорожной инфраструктуры, необходимо проводить серьезные и дорогостоящие исследования транспортных потоков. Тем не менее в новой цифровой реальности необходимыми данными в режиме онлайн обладают, например, сотовые компании, службы, отслеживающие нарушения правил дорожного движения. И создание систем поддержки принятия решений на основе этих данных - задача, которую необходимо решать в ближайшее время.
Еще одно перспективное направление, требующее дальнейшей проработки - использование технологий блокчейн в государственном и муниципальном управлении [5]. Так, основатель открытой блокчейн-платформы Waves анонсировал до конца 2018 г. запустить госчейн - блокчейн для взаимодействия государственных органов и предоставления отдельных государственных сервисов.
В условиях цифровой экономики данные становятся формой капитала. Формирование, накапли-
вание и использование такого рода капитала требуют тесного сотрудничества государства, местной власти и бизнеса, государства и гражданского общества, населения и органов муниципальной власти, бизнеса и гражданского общества. Экономические преимущества получают те государства и хозяйствующие субъекты, которые имеют не только доступ к данным, но также эффективные технологии их обработки. Качественный рост экономики возможен при наличии технологий, позволяющих максимально точно оценивать текущее состояние рынков и отраслей, а также осуществлять эффективное прогнозирование их развития и быстро реагировать на изменения в конъюнктуре национальных и мировых рынков.
1. Зубарев В. Цифровой муниципалитет // Эксперт. 2017. 24 июля. № 30-33 (1039).
2. Наумов С.Ю., Масленникова Е.В. Совершенствование системы профессионального образования государственных и муниципальных служащих // Власть. 2002. № 6.
3. Особенности развития финансовой системы в период рыночной трансформации национальной экономики: монография. Н. Новгород: НОО «Профессиональная наука», 2018.
4. Фролова Е.А., Щербань Е.Г. От экономической стабильности к экономическому росту: поиск модели перспективного развития российской экономики // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2017. № 3 (67). С. 105-109.
5. Фролова Е.А. Цифровая экономика и стратегия предприятий // Перспективы развития отечественных предприятий в условиях формирования цифровой экономики: мат. Междунар. (очно-заочной) науч.-практ. конф. «Бенцманские чтения - 2017». Саратов, 2018. С. 129-133.
6. Щербань Е.Г. Совершенствование управления ресурсами муниципального образования // Структурные изменения в экономике России в условиях торгово-экономических санкций и политики импортозамещения: сб. науч. тр. по итогам Всерос. науч.-практ. конф. Саратов, 2017. С. 132-135.
7. Smart cities: Digital solutions for a more livable future. McKinsey Global Institute Report. June 2018. URL: Mckinsey. тот^дата обращения: 20.11.2018).
