CC BY
39
ТЕОР1Я ТА 1СТОР1Я ДЕРЖАВИ I ПРАВА
До 100-рiччя початку УкраУнськоУ революцн 1917-1921 роюв та створення УкраУнськоУ ЦентральноУ Ради
Козаченко Анатолш 1ванович,
доктор юридичних наук, доцент, завдувач кафедри теорп та icmopii держави i права, Полтавський юридичний шститут Нац'юнального юридичного унверситету iменiЯрослава Мудрого, м. Полтава e-mail: kozachenko.a.i@mail.ru ORCID 0000-0002-4568-7964
doi: 10.21564/2414-990x.136.91625
УДК 340.15
ЦЕНТРАЛЬНА РАДА I ЗЕМСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ: БЕРЕЗЕНЬ-ЖОВТЕНЬ 1917 РОКУ
Висвтлено дгяльтсть Центральног Ради, що мала за мету залучити земське самоврядування до процесу розбудови украгнськог державность Це стало можливим пкля земських виборгв 1917 р., внаслгдок чого вгдбувся процес демократизаца i украгтзащ земства. На приклад1 Полтавського земства продемонстровано тдтримку земського самоврядування нацональног державотворчог полтики Центральног Ради. Але втрата довiри населення до земства у перюд Першог свто-вог вшни та низький рiвень його ефективностi змусили Центральну Раду розпочати докортну реформу мкцевого самоврядування.
Ключовi слова: Центральна Рада; Генеральний ceKpeTapiaT; земське самоврядування; зем-сью вибори; демократична реформа; укра'Мзащя.
Козаченко А. И., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, Полтавский юридический институт Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого, г. Полтава.
e-mail: kozachenko.a.i@mail.ru ; ORCID 0000-0002-4568-7964
Центральная Рада и земское самоуправление: март-октябрь 1917 года
Освещена деятельность Центральной Рады по привлечению земского самоуправления к процессу строительства украинской государственности. Это стало возможным после земских выборов 1917 г., в результате чего произошел процесс демократизации и украинизации земств. На примере Полтавского земства продемонстрировано поддержку земским самоуправлением политики национального строительства Центральной Рады. Но потеря доверия населения к земству
в период Первой мировой войны и низкий уровень его эффективности вынудили Центральную Раду начать коренную реформу местного самоуправления.
Ключевые слова: Центральная Рада; Генеральный секретариат; земское самоуправление; демократическая реформа; украинизация.
Постановка проблемы. Реформа мюцевого самоврядування, що е складо-вою частиною децентралiзацГí влади в УкраТш як одного iз засобiв шдвищення ефективност функцюнування публiчноí влади, тривалий час перебувае у полi зору вiтчизняноí науки. СтолГгнш ювiлей утворення ЦентральноТ Ради (далi -ЦР) спонукае до осмислення вторичного досвiду державного будiвництва перiоду визвольних змагань 1917-1921 рр., що супроводжувався процесом децентралiзацГí влади.
Актуальтсть теми. Дослвдження характеру взаемовщносин мiж Центральною Радою i земським самоврядуванням дае можливiсть краще зрозумiти традицп i нацiональнi особливосп вiдносин мiж вищими органами влади i мюце-вим самоврядуванням та врахувати набутий юторичний досвiд за сучасних умов.
Аналiз остантх дослiджень i публжацш. Проблема характеру взае-моввдносин мiж ЦР i земським самоврядуванням залишаеться недостатньо вивченою, адже так дослiдження в Украí'нi стали можливими лише у постра-дянський перюд. До цього питання зверталися В. Ф. Верстюк, I. Г. Верховцева, В. С. Гвоздик, В. М. брмолаев, С. О. Зогаль, О. Л. Копиленко, Т. О. Матвiенко, О. М. Мироненко, В. Я. Ревегук.
Мета статтi - визначити характер взаемовщносин мiж ЦР i земським самоврядуванням у перюд з березня по жовтень 1917 р. та причини суперечли-вого ставлення ЦР до земського самоврядування.
Виклад основного матерiалу. Центральна Рада як громадсько-пол^ичне об'еднання виникла 3 березня 1917 р. внаслвдок ЛютневоТ революцп в РосГТ. У результат проведення Нацюнального конгресу 19 квггня 1917 р. вона набула ознак всеукраТнського представницького органу, котрий шляхом переговорiв iз Тимчасовим урядом повинен був домагатися вщ РосГТ визнання украТнськоТ автономп.
За умов ПершоТ свГговоТ вiйни навеснi 1917 р. набув подальшого розвитку процес одержавлення земств. Головною метою Тх дiяльностi стало виконання вшськових замовлень уряду, а не забезпечення розвитку мюцевих громад. Упро-довж трьох рокiв вшни стався занепад земського господарства, збшьшувалися суми несплачених земських податкiв, скорочувалися обсяги земських прибутюв i одночасно зростали видатки. Це спричинило фшансове банкрутство земств. Вони втратили довiру i пiдтримку населення. Тому одшею iз найважливiших реформ Тимчасового уряду РосГТ повинна була стати реформа земського самоврядування, що отримало всебiчну шдтримку ЦР.
М. С. Грушевський вважав, що шляхом розширення повноважень самоврядування УкраТна може здобути статус автономп у складi РосГТ. Тому ЦР покладала велик надп на земську реформу: «оргашзацш на нових пiдставах
оргашв мкькоТ i земськоТ самоуправи» [1, с. 84]. Реформа мала б забезпечити украТшзащю, демократизацiю i модернiзацiю земств, створення на Тх основi таких органiв мiсцевого самоврядування, на як у своТй репональнш пол^ тицi могла б спиратися ЦР. ОчГльники ЦР вважали, що в результат реформ i налагодження взаемодп мiж ЦР i земствами вони трансформуються у справжнi органи мкцевого самоврядування i утворять фундамент украТнськоТ державностi.
Про пiдтримку ЦР земства заявили задовго до виборiв, ще тодi, коли за своТм складом залишалися переважно дворянськими. Уже в кв^ш 1917 р. ввд-повiднi постанови ухвалили Лубенськi та Миргородсьы земськi збори [2, с. 29, 31]. У травш Полтавсью повiтовi земськi збори надiслали телеграму ЦР, у якш визнавали ТТ «единим правомочним органом украТнського народу» i заявляли Тй про свою шдтримку [3, с. 8]. 11 червня 1917 р. Лубенсью земсьы збори визнали ЦР «вищою громадською установою на УкраТш» [2, с. 29].
На заклик ЦР у травш-червш 1917 р. земства розпочали украТшзащю влас-них установ ^ зокрема, земських шкш. Так, Лубенське повГгове земство на курси украТнськоТ мови для вчшешв i телефошсток видiлило 15 тис. крб. [2, с. 18]. На вщмшу вщ iнших губернських земств, у Полтавському земству де абсолютна бiльшiсть вшьно володiла украТнською мовою, особливих проблем з проведен-ням украТнiзацiТ не виникало. Натомкть у Харкiвському повГговому земствi, яке у квiтнi 1917 р. шдтримало проведення украТнiзацГí шкш, з 300 земських учителiв украТнською мовою володГли лише 10 [4, с. 103].
Про шдтримку земствами пол^ики ЦР сввдчить представництво земських гласних у ТТ складГ Так, до складу ЦР було обрано таких земських дiячiв, як М. К. Кияницю, який входив до складу комки ЦР з розробки проекту консти-туци УкраТни, Я. М. Стенька - члена делегаци ЦР на переговорах з Тимчасовим урядом РосГТ, М. Д. Токаревського, П. I. Чижевського, В. М. Шемета, О. П. Янка [5, с. 372, 404-418].
Першим Ушверсалом ЦР задекларувала автономш УкраТни i закликала органи мкцевого самоврядування «мати найтiснiшi оргашзацшш зносини з Центральною Радою» [6, с. 103]. Полтавське земство в^ало прийняття Уш-версалу. З щеТ нагоди 22 червня 1917 р. губернсью земсью збори шд вигуки «Слава!» прийняли вщозву до ЦР [7, с. 6]. Ухвалена земськими зборами резо-лющя зазначала, що земство виконуватиме постанови Тимчасового уряду за умови погодження Тх з ЦР. Збори шдтримали задекларовану ЦР автономш УкраТни i висловили надш на порозумiння мiж Тимчасовим урядом i ЦР з цього питання. Земство протестувало проти заяв окремих росшських пол^ич-них партш з приводу того, що ЦР шби мае намiр вщдшити УкраТну вiд РосГТ. Губернське земство асигнувало ЦР 200 тис. крб. i звернулося з проханням надати «докладш шструкци» щодо реалiзацГí Ушверсалу [7, с. 12-13, 18]. Вод-ночас вiд Тимчасового уряду Генеральний секретарiат отримав лише 300 тис. крб. [6, с. 373]. Шдтримку ЦР у зв'язку з прийняттям Ушверсалу висловили Полтавсью повiтовi земсьы збори i асигнували Тй 13 тис. крб. [3, с. 1-4]. Проте
Перший Ушверсал як полггико-правовий акт, що не мав юридичноТ сили, не врегульовував вщносини мiж ЦР та земствами.
Не дочекавшись шструкцш вiд ЦР, губернська земська управа 7 липня 1917 р. запровадила примусову оренду землi у великих землевласниюв, встано-вила фiксованi щни на землю за ïï оренду, заборонила суборенду земл^ шдви-щила мiнiмальну заробiтну плату найманим пращвникам [2, с. 37-38]. Такi дп земства е прикладом практичного пiдходу мiсцевого самоврядування до питання виршення соцiально-економiчних проблем регiону.
У червш 1917 р. представники вiд селян у пов^ових земських зборах порушували питання про необхiднiсть змiни назви земств. Лубенсью земськi збори прийняли постанову про перейменування ïx у повггову раду селянських депутатiв, а волосних земських зборiв - у волосну раду селянських депутаив [2, с. 33]. Тому 20 липня 1917 р. на засвданш Мало!" Ради ЦР було розглянуто питання про необхщшсть проведення реформи земського самоврядування та змши назви земства, до яко1 вороже ставилося селянство. Офщшно ЦР не ухва-лювала рiшення про змiну назви земств, але вперше повiтовi й волосш земськi збори назвала Народними радами.
Влiтку 1917 р. земства проводили активну громадсько-полггичну та про-свiтницьку дiяльнiсть, що мала за мету шдтримку державотворчоТ дiяльностi ЦР, поширення iдей украшсько1 державностi та проведення демократичних перетворень. Земство сприяло становленню громадсько-полiтичного об'ед-нання «Просвгга», фiнансувало видання газети «Просвгга», що мала виходити украшською мовою двiчi на тиждень. Миргородська повггова управа у доповiдi земським зборам вщ 10 липня 1917 р. наголошувала на тому, що така газета необхвдна для шформування населення про найважливiшi полiтичнi поди i, зокрема, про висування кандидаив до Всеросшських установчих зборiв [8, арк. 4-4зв]. 31 липня 1917 р. Миргородська повггова управа надала звгг земським зборам про дiяльнiсть бюро «Просвiти» та про проведення зЪду, пiд час якого було визначено таы напрямки просв^ницько1 дiяльностi: нацiональна свiдомiсть, державний лад та автономiя УкраТни, програми полггичних партiй, вибори до Всеросiйськиx установчих зборiв та iсторiя революцiйного руху в Росй' [9, арк. 21-22].
Проте незважаючи на пiдтримку земством процесу нащонального держа-вотворення у липш 1917 р. ЦР розпочала шдготовку до запровадження ново1 системи мкцевого самоврядування. Так, вiдозва Генерального секретарiату вiд 27 липня 1917 р. проголосила, що реформа земського самоврядування вщбудеться завдяки виборам: «замкть старого цензового земства заводиться справжне народоправство, i зараз скрiзь, по всш УкраТш, мають вiдбутися вибори гласних до волосних та пов^ових народних рад, котрi потiм оберуть з себе волосш та повiтовi народш управи, до яких вщ земства перейдуть усi дiла та майно» [5, с. 206].
Зпдно з законодавством Тимчасового уряду Росй' у вересш 1917 р. вщбулися демократичнi вибори гласних до губернських, пов^ових i волосних земств. ЦР
закликала населення УкраТни взяти активну участь у виборах оргашв мюцевого самоврядування - реформованих земств, а також доручила «урядовцям та шсти-тущям ужити всiх заходiв, аби допомогти тим установам, яким доручено керу-вати техшкою виборiв, провести цю справу якнайкраще» [6, с. 183-184]. Але ЦР не мала ш фшансових, нi адмiнiстративних можливостей впливати на земську виборчу кампашю. Тому, як цГлком слушно стверджуе С. О. Зогаль, ЦР фактично «проГгнорувала хiд проведення земських виборiв» [10, с. 264]. У результат вибо-рiв вiдбувся процес демократизацп та украïнiзацГí земств. 1з дворянського за сво'Тм складом земство бГльше нiж на 60 % перетворилося на селянське.
Новообраш земства повшстю пiдтримували полiтику ЦР. Так, 1 жовтня 1917 р. Полтавсью повiтовi земськi збори засудили виступ генерала Л. Г. Корнилова. У земськш резолюцп говорилося: «виступ генерала Коршлова i його прибiчникiв е наслщком полiтики Тимчасового уряду, який не веде рГшучо'Т боротьби проти заходiв контрреволюцiйних груп, якi намагаються повернути здобутки революцп i установити старий самодержавний лад» [11, с. 594]. 16 жовтня Полтавське повГтове земство заявило про свою шдтримку дiяльностi ЦР, що мала за мету створення украТнськоТ автономп у складi РосГТ. Як повщом-ляла газета «Полтавський день», у залi засщань гласнi вивГсили синьо-жовтий укра'Тнський прапор [12]. Однак процес дистанщювання ЦР вГд земств продов-жувався i шсля демократичних земських ви6орГв. 18 жовтня 1917 р. Генеральний секретарiат запропонував Секретарству внутрГшнГх справ «виробити законопроект про замшу старого земства народними радами й управами» [5, с. 353].
Висновок. Таким чином, у перюд з березня по жовтень 1917 р. ЦР деклару-вала свою шдтримку земств, визнавала Тх повноправними органами мюцевого самоврядування, намагалася залучити Тх до процесу розбудови украТнськоТ держави. Водночас ЦР порушувала питання про необхщшсть л^вадацп земств та запровадження принципово ново'Т системи мюцевого самоврядування. Таке суперечливе ставлення ЦР до земського самоврядування зумовлювалося двома основними факторами. З одного боку, земство активно шдтримувало нацюналь-ний державотворчий процес, що спонукало ЦР до сшвпращ з ним. Але у перюд Першо'Т свГтово'Т вшни ввдбувався занепад земського господарства, земства втратили довГру i шдтримку населення. А отже, з шшого боку - сшвпраця Гз земським самоврядуванням дискредитувала ЦР.
Список л^ератури:
1. Копиленко О. Л. «Сто дшв» Центрально! Ради / О. Л. Копиленко. - Ктв : Украша, 1992. - 204 с.
2. Ревегук В. Полтавщина в добу Украшсько1 революцп 1917-1920 рр. / В. Я. Ревегук. -Полтава : АСМ1, 2002. - 188 с.
3. Постановлення надзвичайних земських збор1в 11 березня та 23-25 травня 1917 р. Полтавське повГтове земство. - Полтава : Друк. Д. Пвдземського, 1917. - 28 с.
4. Гвоздик В. С. Земства Украши в умовах революцшних потрясшь 1917 року / В. С. Гвоздик // НауковГ пращ Гсторичного факультету ЗапорГзького нацюнального ушверситету. - 2010. -Вип. ХХ1Х. - С. 98-105.
5. Украшська Центральна Рада. Документи i матерiали : у 2 т. - Т. 2. (10 грудня 1917 р. -29 квггня 1918 р.) / ред. кол. В. А. Смолш, В. Ф. Верстюк та ш - Ктв : Наук. думка, 1996. -421 с.
6. Украшська Центральна Рада. Документи i матерiали : у 2 т. - Т. 1. (4 березня - 9 грудня 1917 р.) / ред. кол. В. А. Смолш, В. Ф. Верстюк та ш. - Ктв : Наук. думка, 1996. - 587 с.
7. Журнали позачергового Полтавського губертяльного земського зiбрання 22-23 червня 1917 р. - Полтава : Друк. I. Л. Фршберга, 1917. - 28 с.
8. Доклад № 3 Миргородсько1 повиово1 земсько'1 управи про видання земсько'1 газети «Просвгга» // Державний архiв Полтавсько1 област (далi - ДАПО ), ф. 610, оп. 1, спр. 3, арк. 4-4 зв.
9. Доклад № 16 Миргородсько1 повиово! земсько1 управи про д1яльтсть Бюро Просвии вщ 20.08.1917 р. // ДАПО, ф. 610, оп. 1, спр. 3, арк. 21-22 зв.
10. Зогаль С. Земсью вибори на Полтавщиш (серпень-вересень 1917 р.) / С. О. Зогаль // Полтавський краезнавчий музей. Маловiдомi сторшки кторп, музеезнавство, охорона пам'я-ток : зб. наук. статей / редкол. Ю. В. Волошин, В. Д. Годзенко та ш. - Вип. IV. - Кн. 1. - Полтава, 2008. - С. 251-265.
11. Полтавсью повггов1 земсью збори // Хуторянин. - 1917. - 1 окт. - № 29-30. - С. 590597.
12. Уездное земское собрание // Полтавский день. - 1917. - 17 окт.
References:
1. Kopylenko, O.L. (1992). «Sto dniv» Centralnoj Rady Kiev: «Ukraina» [in Ukrainian].
2. Reveguk, V. (2002). Poltavzhchina v dobu Ukrainskoj revolucij 1917-1920 rr. Poltava : ASMI [in Ukrainian].
3. Postanovlenja nadzvichajnih zemskih zboriv 11 bereznja ta 23-25 travnja 1917 r. (1917). Poltavske povitove zemstvo. Poltava: Druk [in Ukrainian].
4. Gvozdik, V.S. (2010). Zemstva Ukrainy v umovah revolucijnih potrysin 1917 roku. Naukovi praci istorichnogo fakultetu Zaporizkogo nacionalnogo universitetu. Issue ХХ1Х, 95-105 [in Ukrainian].
5. Smolij, V.A., Verstuk, V.F. (Eds). (1996). Ukrainska Centralna Rada. Dokumenty i materialy: Vol. 1-2, Vol. 2. Kiev: Nauk. dumka [in Ukrainian].
6. Smolij, V.A., Verstuk, V.F. (Eds). (1996). Ukrainska Centralna Rada. Dokumenty i materialy: Vol. 1-2, Vol. 1. Kiev: Nauk. dumka [in Ukrainian].
7. Zhurnali pozachergovogo Poltavskogo gubernskogo zemskogo zibranja 22-23 chervnja 1917 r. (1917). Poltava: Druk. I.L. Frishberga [in Ukrainian].
8. Doklad № 3 Mirgorodskoj povitovoj zemskoj upravi pro vidanja zemskoj gazeti «Prosvita». Derzhavnij arhiv Poltavskoj oblasti ^аН - DAPO), f. 610, ор. 1, spr. 3, аЛ. 4-4 zv. [in Ukrainian].
9. Doklad № 16 Mirgorodskoj povitovoj zemskoj upravi pro dijalnist Buro Prosviti vid 20.08.1917 r. - DAPO), f. 610, оp. 1, spr. 3, аЛ. 21-22 zv. [in Ukrainian].
10. Zogal, S. (2008). Zemski vibori na Poltavszczini (serpen-veresen 1917 r.). Poltavskij krajznavchij musej. Malovidomi storinki istorij, muzeeznavstva, ohorona pamjatok : zb. Nauk. Statej. Volochin, U.V., Godzenko, V.D. (Eds). Issue IV. Kn. 1. Poltava [in Ukrainian].
11. Poltavski povitovi zemski zbori (1917). Hutorjanin. 29-30, 590-597 [in Ukrainian].
12. Uezdnoe zemskoe sobranie (1917). Poltavskij den. 17 о^. [in Ukrainian].
Kozachenko A. I., Doctor of Law, Associate Professor, Head of State and Law Theory and History Department, Poltava Law Institute of Yaroslav the Wise National Law University, Poltava.
e-mail: kozachenko.a.i@mail.ru ; ORCID 0000-0002-4568-7964
Central Council and zemstvo self-government: march-october 1917
As a social and political association, the Central Council emerged on March 3, 1917 as a result of the February Revolution in Russia. At that time, under the conditions of the First World War, there was a decline in zemstvo economy, increase in an amount of unpaid zemstvo taxes, decrease in a volume of zemstvo income and concurrently increase in spendings. As a consequence, there was a financial failure of zemstvos. Taking this into consideration, they lost public trust and support. Therefore, one of the most important reforms of the Provisional
Government of Russia was to be a reform of zemstvo self-government that received a full support of the Central Council. According to the leaders of the Central Council, the reform would provide ukrainization, democratization and modernization of zemstvos, establishing such local authorities on their basis which the Central Council would rest upon in its regional policy. As a result of the reforms and establishing cooperation between the Central Council and zemstvos, they had to be transformed into genuine local authorities and form the foundation of the Ukrainian statehood.
In the spring of 1917, zemstvos expressed their support for the Central Council. They started ukrainization of their own institutions, conducted active social, political and educational activities which were aimed at supporting nation creative activities of the Central Council, spreading the ideas of the Ukrainian statehood and carrying out democratic reforms. Zemstvos promoted in the making of the social and political association «Prosvita» (Enlightenment). However, in July 1917, the Central Council started preparations for introduction of a new system of local self-government.
According to legislation of the Provisional Government of Russia, in September 1917, democratic elections for councilors of provincial, county and township zemstvos were held. As a consequence of the elections, the process of democratization and ukrainization of zemstvos took place. Not nobles but peasants constituted more than 60% of zemstvo composition. The newly elected zemstvos fully supported the policy of the Central Council. However, the distancing process between the Central Council and zemstvos continued to develop after the democratic elections to zemstvos. This contradictory attitude of the Central Council to zemstvo self-government was due to two main factors. On the one hand, zemstvos actively supported the national state creative process that prompted the Central Council to cooperate with them. However, during the First World War, there was a decline in zemstvo economy, zemstvos lost public trust and support. So, on the other hand, cooperation with zemstvo self-government discredited the Central Council.
Keywords: Central Council; General Secretariat; zemstvo self-government; zemstvo elections; democratic reform; ukrainization.
Hadiuwna do pedKomzii 31.01.2017 p.
