Научная статья на тему 'Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации'

Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
2104
154
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Философия права
ВАК
Ключевые слова
ВЛАСТЬ / ФУНКЦИЯ / СУВЕРЕНИТЕТ / ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ / ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ / КОНСТИТУЦИЯ

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Гончаров В. В.

Статья изучает соотношение централизма и децентрализации России на фоне формирования и функционирования органов исполнительной власти. Автором рассмотрена вертикаль власти, на основе проведенного анализа выявлен ряд проблемных вопросов, внесены предложения по ее усовершенствованию.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации»

В.В. Гончаров

ЦЕНТРАЛИЗМ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ КАК ПРИНЦИП ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Ключевым принципом формирования и функционирования органов исполнительной власти в России является соотношение централизма (концентрации вопросов руководства исполнительной властью в руках Президента и Правительства РФ) и децентрализации (передачи решения различных вопросов от центральных государственных органов исполнительной власти в ведение региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления).

Как отметили участники «круглого стола», проведенного в Институте государства и права РАН 12 октября 2000 г., без решения вопроса централизации власти договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация - в договорную [1, с. 88]. История СССР - тому печальный пример. Как показал «парад суверенитетов», инициированный Президентом РФ Б. Ельциным, ослабление федеральной государственной власти неизбежно ведет к центробежным тенденциям и сепаратизму отдельных регионов страны, что чревато развалом государства. В современной научной литературе содержится масса публикаций по данному вопросу: от интересных суждений по поводу укрепления вертикали власти [2, с. 32-36; 3, с. 27-32; 4, с. 114-117] до критического анализа всяческих реформ по централизации государственной власти [5, с. 128-132; 6, с. 92-102].

Принцип централизации исполнительной власти как сосредоточения большей части государственных функций в ведении федеральных органов исполнительной власти вытекает из единства системы исполнительной власти, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных и региональных органов власти, их совместном ведении в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется в федеральных предметах ведения, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения.

В Российской Федерации суверенитет принадлежит Федерации, а ее субъекты признаются несуверенными государственными образованиями. Все основные функции государственной власти и порядок наделения полномочиями субъектов сосредоточены в руках Федерации и закреплены в конституции страны. По мнению некоторых ученых, исполнительной власти исторически (особенно в России) присуща централизация [7, с. 22]. Однако это не препятствует, с одной стороны, возможности делегирования федеральных полномочий субъектам и, прежде всего, на договорной основе (она предусмотрена, в частности, ст. 78 Конституции РФ), с другой стороны - имеется возможность осуществления прямого федерального правления в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 56 Конституции РФ не исключает этого).

Федеральный суверенитет предполагает возможность использования мер федерального принуждения (федерального вмешательства, прямого президентского правления, федеральной интервенции) [8, с. 494495], которое является, с одной стороны, средством централизации власти, так как предоставляет Федерации возможность расширить объем федеральных полномочий за счет полномочий субъекта в случае неспособности, невозможности осуществления государственной властью субъекта своих полномочий, а с другой стороны, выступает гарантией реализации принципа законности при преступном (антиконституционном) характере такого осуществления.

Меры федерального принуждения в отношении исполнительной власти регионов, предусмотренные действующим законодательством, условно можно классифицировать на следующие группы:

1) основные, в числе которых - отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); приостановление действия актов вышеназванного лица, а также действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции страны, федеральному закону, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; ввод войсковых подразделений для поддержания порядка в субъекте; перераспределение полномочий в законодательном порядке;

2) дополнительные - например, принятие федеральным судом решения, обязывающего органы государственной исполнительной власти субъекта выполнить распоряжения федеральных органов власти, либо разрешающего спор о компетенции в пользу Федерации; признание несоответствующим Конституции страны, федеральному законодательству акта исполнительной власти субъекта [9; 10, с. 114— 117].

Децентрализация рассматривается в учебной и научной литературе в нескольких аспектах: как принцип управления, как способ (метод) управленческого воздействия; как управленческий режим; как форма организации публичной власти; как процесс распределения и реализации полномочий; как элемент организационной структуры публичного управления [7, с. 23; 11]. Представляется, что применительно к исполнительной власти, принцип децентрализации означает закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Хотя субъекты Российской Федерации являются ее системообразующими элементами, региональные органы исполнительной власти не лишены определенной самостоятельности, несмотря на то, что встроены в единую строго иерархизированную систему исполнительной власти. Так, глава 1У-1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ, закрепляя полномочия региональных органов власти (включая и исполнительные), исходит из принципа свободного их осуществления регионами по предметам собственного ведения; федеральные полномочия могут быть делегированы центром, но с финансовым возмещением затрат по их осуществлению [12].

При децентрализации отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, предметы ведения и полномочия обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов. Как отмечает В.Е. Чиркин, «федеральная государственная власть, государственные органы федерации - представитель общества всей страны, а власть субъекта федерации - власть части народа этого общества. Естественно, что они соотносятся как целое и его часть» [13, с. 7].

Конституция страны (статья 78) предусматривает возможность как централизации, так и децентрализации государственной власти путем передачи федеральными и региональными органами исполнительной власти по соглашению друг другу своих полномочий в отличие от законодательной и судебной ветвей власти, где передача полномочий договорным путем исключена законом. Но в то же время децентрализация исполнительной власти путем делегирования полномочий из Федерации в регионы в договорном порядке порождает массу проблем [14; 15, с. 5-13].

Во-первых, договорная практика распределения полномочий исполнительной власти между центром и регионами хотя в определенный период нарождающейся российской государственности и сыграла положительную роль, однако на настоящем этапе развития российской государственности к ней следует относиться с осторожностью. При ее реализации не должно нарушаться положение Конституции страны о равенстве субъектов. Глава Российского государства, говоря о необходимости учета региональной специфики в своем послании Федеральному собранию, подчеркнул, что недопустимо существование таких договоров, которые часто приводят к фактическому неравенству в отношениях между субъектами России, а в конечном счете - между гражданами. Президент видит решение этой проблемы в прохождении всех договоров о разграничении полномочий через обязательную процедуру утверждения федеральным законом [16]. Кроме того, налицо ситуация, что на сегодняшний момент расторгнуто большинство заключенных ранее договоров между Федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, реальное осуществление в стране децентрализации исполнительной власти привело к парадоксальной ситуации - в России не появилось ни сильных региональных правительств, ни мощных муниципальных образований. Более того, слабый центр перестал во многом осуществлять необходимые властные и координационные функции регионального развития, то есть децентрализация обратилась в утрату контроля и ответственности региональной исполнительной власти перед федеральной [17, с. 615].

Осуществление в России принципа централизма и децентрализации протекает очень непросто.

Во-первых, в настоящее время в стране еще не изжит необоснованный приоритет правового статуса республик по отношению к другим субъектам федерации, для его устранения необходимо исключить конституционные несоответствия и акценты в определении правового положения республик. Противники этого подхода считают, что российское федеративное государство должно цементироваться в единое целое не силой, а выгодой [18, с. 42], забывая отметить, что большинство республик являются дотационными регионами.

Следует укрепить вертикаль государственной власти как предпосылку усиления централизации путем отказа от национально-территориального устройства федерации, что позволит на практике реализовать

конституционно закрепленную модель единства системы исполнительной власти. В пользу данного тезиса выступает тот факт, что лишь в меньшей части республик России титульная национальность составляет большинство. Однако процесс выравнивания правового статуса республик необходимо осуществлять последовательно и осторожно, так как ускоренная централизация может вызвать сепаратизм; определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно проводиться, прежде всего, федеральными законами. В связи с этим существует опасность, что с воплощением в практику данной позиции произойдет приращение федеральных предметов ведения за счет совместных с субъектами России.

Во-вторых, в настоящее время процедура определения исключительной компетенции (предметов ведения) субъектов РФ (особенно в сфере исполнительной власти) представляет весьма запутанный процесс, тем более, что в случае обнаружения пробелов в федеральном законодательстве (по предметам совместного ведения) субъект вправе принимать соответствующие нормативно-правовые акты. Это право было неоднократно подтверждено Конституционным судом страны.

В связи с этим следует отметить, что положительный опыт решения данного вопроса имеется в германском законодательстве, согласно которому определена исключительная и конкурирующая законодательная компетенция. Причем в сфере исключительной компетенции федеральные земли обладают полномочиями лишь в случае, если на это они прямо уполномочены законом, а в сфере конкурирующей компетенции лишь тогда, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой области федерация имеет полномочия, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством федеральных земель, нарушает интересы страны или ее частей, нарушается правовое и экономическое единство государства [19, с. 180-181].

Необходимо ограничить объем предметов ведения субъектов по стратегическим вопросам, обеспечивающим государственную целостность и единство, внеся соответствующие изменения в Конституцию РФ, четко разграничив предметы ведения между ветвями государственной власти различных уровней. В то же время глава государства в своем Послании Федеральному собранию от 10.05.2006 г. затронул проблемы передачи полномочий в сфере исполнительной власти из центра в регионы, а из регионов в муниципальные образования с целью, во-первых, ориентированности федеральных бюджетных средств на конкретный результат - реализацию приоритетных национальных программ, а во-вторых, приближения уровня принятия непосредственных управленческих решений к населению [20]. Следовательно, процесс централизации исполнительной власти, повышение степени исполнительности федеральных актов в регионах, борьба с сепаратизмом должны сопровождаться построением гибкой, эффективной системы распределения центров принятия управленческих решений между различными уровнями исполнительной власти.

Третьей крупной проблемой на сегодняшний день является нечеткость законодательного урегулирования возможности осуществления прямого федерального правления, а также федерального вмешательства центральных органов исполнительной власти в дела субъектов РФ как залога осуществления эффективной централизации государственной власти [21, с. 85-89]. Государственный суверенитет в силу своей принадлежности исключительно федерации, предполагает возможность и необходимость в случае осуществления в регионах исполнительной власти в ущерб общенациональным интересам и законности, а также попыток односторонней сецессии, федерального вмешательства [22]. Следует внести изменения и дополнения в действующее законодательство, определив процедуру и условия прямого президентского правления на территории субъектов и возможность осуществления Федеральным собранием и Правительством РФ регионального нормотворчества для тех регионов, где будет введено прямое федеральное правление и распущен региональный парламент.

Назрела необходимость внесения изменений в Конституцию РФ с целью закрепления конкретного перечня мер федерального принуждения, расширив в этом вопросе полномочия Президента и Правительства РФ под контролем Федерального собрания РФ. Следует усилить работу по приведению регионального законодательства (особенно многочисленных региональных подзаконных актов исполнительных органов власти) в соответствие с федеральным законодательством и конституцией страны.

Необходимо, конституционно закрепив статус Государственного совета России и полпредов Президента в федеральных округах, предоставить им полномочия по обращению в органы конституционного контроля субъектов страны и Конституционный суд РФ с запросами об устранении нарушений и противоречий федеральному законодательству и Конституции России по соответствующим предметам ведения.

Некоторыми политиками высказывается предположение, что в целях укрепления центральной исполнительной власти неизбежен рост влияния Государственного совета, который будет превращаться в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента, что потребует, в свою очередь, внесения серьезных изменений в российскую конституцию [23]. Однако усиление полномочий Государственного совета и полпредов в то же время привело бы, во-первых, к увеличению бюрократического аппарата, а во-вторых, как отмечает А.В. Безруков, контроль за семью федеральными округами порождает новое звено в цепи «центр - регионы» и отдаляет регионы от центра [3, с. 31].

Следует усилить роль Совета Федерации в укреплении исполнительной власти, предоставив верхней палате парламента право отклонять направляемые ей для рассмотрения в порядке статьи 23 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты договоров между Федерацией и ее субъектами.

Вследствие того, что исполнительные органы местного самоуправления (особенно в крупных муниципальных образованиях) реализуют огромное число функций, имеющих общегосударственное значение, необходимо закрепить в законодательстве о местном самоуправлении дополнительные гарантии (прежде всего - финансовые) по осуществлению данных полномочий, что позволит сбалансировать механизм функционирования исполнительной власти в стране и устранит всяческие сепаратистские тенденции в субъектах.

Следствием господства децентрализации в федеративных отношениях в нашей стране в течение последнего десятилетия стало нарастание центробежных тенденций в экономике, сопровождаемых приватизацией государственной собственности, утечкой капитала за рубеж, дроблением естественных монополий (например, РАО ЕЭС), которые являются экономическими стержнями, скрепляющими отдельные субъекты в единый государственный механизм. Представляется, что важнейшим условием осуществления процесса централизации государственной власти в России должна стать национализация ряда отраслей экономики, прежде всего - добывающего и топливно-энергетического комплексов. Мировая история знает тому массу примеров; подобные национализации регулярно проводились в послевоенный период правительствами Франции. Однако подготовленный Правительством России (правда, так и не принятый) проект федерального закона о национализации жестко ограничивает случаи, когда возможна национализация [24].

Лишь эффективное сочетание централизма и децентрализации позволит в разнообразии реализовать единство государственной власти и укрепить государственный механизм, что будет являться залогом процветания и богатства России и ее регионов.

Литература

1. Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. № 7.

2. Козлова Т. А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. № 7.

3. Безруков А.В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12.

4. Шестов Н.И. Идея единства страны и реформа российской политической системы // Полис. 2004. №

6.

5. Ионов И.А. Укрепление вертикали власти - в обход Конституции? // Журнал российского права. 2001. № 6.

6. Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность (реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации) // Полис. 2005. № 3.

7. Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории

«децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7.

8. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

9. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

10. Долгов В.М. Политические механизмы взаимодействия центра и регионов Российской Федерации // Полис. 2004. № 6.

11. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Матер. междунар. научн. конф. (Московский гос. ун-т им. М.В. Ломоносова) / Под ред. С.А.

Авакьяна. М.: ТК «Велби», 2006.

12. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

13. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.

14. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.

15. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4.

16. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 18.04.2002 // Российская газета. 2002. 19 апреля. № 71.

17. Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000.

18. Мухаметшин Ф. Принципы формирования федерации нового типа // Федерализм. 2000. № 2.

19. Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Под ред. В.В. Маклакова. М.: БЕК, 1997.

20. Российская газета. 2006. 11 мая. № 97.

21. Гончаров И.В. Особенности правового регулирования федерального вмешательства в дела субъектов федерации в условиях внутренних вооруженных конфликтов // Государство и право. 2004. № 11.

22. Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. № 10.

23. Жириновский В.В. // Российская газета. 2000. 5 сентября.

24. Листопадова С. Михаил Емельянов: закон о национализации - это закон о ненационализации // РТР-Вести.Яи. 2003. 21 января.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.