CC BY
27
Общество: политика, экономика, право. 2022. № 11. С. 32-41. Society: Politics, Economics, Law. 2022. No. 11. P. 32-41.
Научная статья УДК 327.8
https://doi.org/10.24158/pep.2022.11.4
Центр-региональные отношения в Великобритании на примере взаимодействия национальной и североирландской политических элит
Мария Феликсовна Уткина
Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России, Москва, Россия, utkina.m.f@my.mgimo.ru, https://orcid.org/0000-0001-7018-3752
Аннотация. В июле 2022 года политический кризис в Великобритании достиг своего пика, результатом чего стала отставка премьер-министра Б. Джонсона. Неэтичное поведение политиков, нарушение ими ограничений, введенных во время локдауна, энергетический кризис, неурегулированный вопрос о границах Республики Ирландии и Великобритании составили пласт основных проблем, обусловивших сложную ситуацию в стране. В статье анализируется процесс делегирования части полномочий центральной власти региональным партийно-политическим системам и их усиление на этом фоне на примере Северной Ирландии. Цель работы - выявить позиции всех стейкхолдеров кризисной ситуации; оценить эффективность консоци-ативных институтов, на базе которых политический центр делегирует свои полномочия региону; определить, каким образом консоциативная организация влияет на отношения между региональной и национальной элитой. Заключается, что значительное усиление позиций местных политических сил в Соединенном Королевстве обусловлено именно процессом деволюции, который позволял им легально и мирно противостоять решениям центра, не вызывающим поддержки в регионах.
Ключевые слова: Великобритания, Северная Ирландия, деволюция, политические элиты, консоциативная демократия, юнионизм, республиканизм
Для цитирования: Уткина М.Ф. Центр-региональные отношения в Великобритании на примере взаимодействия национальной элиты страны и политических партий Северной Ирландии // Общество: политика, экономика, право. 2022. № 11. С. 32-41. https://doi.org/10.24158/pep.2022.11.4.
Original article
Center-regional Relations in the UK on the Example of Interaction between the National and Northern Irish Political Elites
Maria F. Utkina
Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of Russian Federation, Moscow, Russia, utkina.m.f@my.mgimo.ru, https://orcid.org/0000-0001 -7018-3752
Abstract. In July 2022, the political crisis in the UK reached its peak, resulting in the resignation of Prime Minister B. Johnson. The unethical behavior of politicians, their violation of the restrictions imposed during the lockdown, the energy crisis, and the unresolved issue of the borders of the Republic of Ireland and the UK were the main problems that caused the difficult situation in the country. The article examines the process of delegating some powers of central authority to regional party-political systems and their strengthening against this background, using the example of Northern Ireland. The aim is to identify the positions of all stakeholders in the crisis situation; to assess the effectiveness of consociative institutions, on the basis of which the political center delegates its powers to the region; to determine how the consociative organization affects the relationship between the regional and national elite political class. The conclusion is that the significant strengthening of the position of local political forces in the UK is due to the process of devolution, which allowed them to legally and peacefully oppose the decisions of the center, not causing support in the regions.
Keywords: UK, Northern Ireland, devolution, elite political class, consociational democracy, unionism, republicanism
Forcitation: Utkina, M.F. (2022) Center-regional Relations in the UK on the Example of Interaction between the National and Northern Irish Political Elites. Society: Politics, Economics, Law. (11), 32-41. Available from: doi:10.24158/pep.2022.11.4 (In Russian).
Введение. В июле 2022 года в результате последствий правительственного кризиса премьер-министр Великобритании Борис Джонсон ушел в отставку. Одной из причин такого развития событий стала череда скандалов, связанная с неправомерным поведением заместителя главы
© Уткина М.Ф., 2022
правительства Криса Пинчера, а также нарушениями предписаний во время локдауна ключевыми фигурами британской политики, включая самого Джонсона. В знак протеста 5 июля 2022 года канцлер казначейства Риши Сунак и министр здравоохранения Саджид Джавид подали в отставку. Спустя два дня более шестидесяти членов парламента и министров также объявили об уходе с правительственных и партийных должностей.
Неэтичное поведение политиков и нарушение ими ограничений, введенных во время локдауна, являются не единственными причинами правительственного кризиса. Серьезные проблемы у правящей верхушки консерваторов начались после референдума о выходе Великобритании из Евросоюза (ЕС) в 2016 году. Последствия принятого по его итогам решения оказались тяжело поддающимися регулированию. Многие эксперты отмечают, что, по сути, бывшие премьеры-консерваторы - Дэвид Кэмерон, Тереза Мэй, Борис Джонсон - провалили ход переговоров, уступив Брюсселю по целому ряду важных пунктов, так и не добившись целей, обозначенных правящей элитой во время референдума о выходе.
Глубокий раскол произошел и внутри правящей партии тори, что во многом было связано с нерешенными внешнеполитическими вопросами, которые прямо влияли на отношения Вестминстера и регионов. В частности, среди членов британской правящей элиты так и не был достигнут консенсус относительно того, каким образом должен быть урегулирован вопрос о границах Республики Ирландии и Великобритании. Вступивший в силу в январе 2021 года Протокол по Северной Ирландии, действующий в рамках Соглашения о Брексит, согласно которому Северная Ирландия, покинувшая Евросоюз в составе Королевства, осталась членом таможенного союза ЕС, подвергся пересмотру консервативной партией. В июне 2022 года правительство представило законопроект о Североирландском протоколе, который в случае его принятия в одностороннем порядке отменит отдельные части предшествующего документа. Это вызвало негативную реакцию со стороны Брюсселя и правящей партии Северной Ирландии «Шинн Фейн». При этом Демократическая юнионистская партия (ДЮП) настаивала на пересмотре протокола 2021 года и отказывалась назначать замещающего министра, тем сам парализуя функционирование институтов исполнительной власти Северной Ирландии.
Текущий кризис обнажил не только внутриполитические проблемы Соединенного Королевства, которые требуют незамедлительного решения, но и создал новые точки напряженности между элитами Великобритании и Северной Ирландии. Доверительные отношения тори и Демократической юнионистской партии потерпели крах, после того как Тереза Мэй не включила юнионистов в переговорный процесс по Североирландскому протоколу. Ситуация с подписанием этого документа, а также последующий законопроект о внесении изменений в него демонстрируют, каким образом региональные элиты Северной Ирландии влияют на политические решения центральной власти.
Вопросы эффективности процесса деволюции, дальнейшей ее реализации, политического будущего Северной Ирландии вновь стоят на повестке дня. С одной стороны, перераспределение отдельных властных полномочий между центром и регионами обеспечило появление инструментов решения конфликта между ними; с другой - деволюция породила новые неразрешимые противоречия. Как было сказано выше, региональные элиты, в частности, это касается Северной Ирландии, стали оказывать большее давление на центральную власть.
Политика деволюции как консенсус центральной и региональной элиты. После окончания войны за независимость в 1921 году остров Ирландия был разделен - юг стал независимой Республикой Ирландией, а север остался частью Соединенного Королевства. Граница между ними была проведена таким образом, чтобы зафиксировать пробританское лоялистское большинство на территории Северной Ирландии. С тех пор она остается центром конфликта двух идентичностей - протестантов-юнионистов, ассоциирующих себя с Соединенным Королевством, и католиков-националистов, стремящихся к воссоединению с Республикой Ирландией.
В течение следующих пятидесяти лет после подписания мирного соглашения в Северной Ирландии непрерывно сменялись правительства юнионистской партии. Протестантские и католические общины имели неформальную взаимную сегрегацию, а юнионистские правительства обвиняли в дискриминации ирландского националистического и католического меньшинства (Contemporary Irish Studies ..., 1983: 29-32). В конце 1960-х годов была создана Ассоциация борьбы за гражданские права, которая отстаивала равенство католического меньшинства с протестантским большинством, что привело к погрому лоялистами католических кварталов. На фоне активизации деятельности Ирландской республиканской армии (ИРА) и вспышек насилия в 1972 году в Северной Ирландии был введен режим прямого правления из Лондона. До этого момента юнионисты бесперебойно правили в местном парламенте, который был точной копией аналогичной структуры в Вестминстере (Напалкова, 2008: 140).
Однако прямое управление из Лондона не разрешило противоречий, а, наоборот, спровоцировало волну терактов ИРА и усугубление конфликта, который принято называть «Смутой». В результате него погибло более 3 500 человек и еще примерно 50 000 человек получили ранения (Breen-Smyth, 2013).
В 1990-е гг. лейбористское правительство Тони Блэра инициировало процесс деволюции -передачи части полномочий центральных органов власти региональным структурам в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе. В 1998 году Соглашение Страстной пятницы о политическом урегулировании конфликта в Северной Ирландии, одобренное правительствами Великобритании и Республики Ирландии и референдумами, проведенными по обе стороны границы, положило конец тридцати годам межконфессионального насилия. Кроме того, соглашение наилучшим образом «встроилось» в политику деволюции. В соответствии с ним были созданы автономные институты, проведены реформы, в рамках которых Вестминстер частично делегировал свои полномочия Ассамблее и Исполнительному комитету Северной Ирландии.
Мирное соглашение было составлено таким образом, чтобы предотвратить будущий конфликт, и предполагало создание децентрализованного правительства, призванного объединить противоборствующие стороны. В соответствии с Белфастским соглашением была создана 90-местная Ассамблея Северной Ирландии, обладающая законодательными полномочиями по многим вопросам, за исключением обороны, валютных операций, налогообложения, которые по-прежнему остались в ведении Вестминстера. После избрания члены Ассамблеи должны отнести себя к юнионистам, националистам или к неаффилированным членам. При голосовании по спорному законодательству или ключевым пунктам, таким как бюджет, для принятия решения требуется равенство голосов как юнионистов, так и националистов. Это, по сути, дает обеим сторонам право вето, что приводит к малоподвижному, вялому законодательному процессу.
Исполнительная власть состоит из десяти министров, к полномочиям которых отнесены вопросы образования, экономики, финансов, здравоохранения, инфраструктуры, предпринимательства, сельского хозяйства, дела сообществ и правосудие. Большинство министерских портфелей распределяются по формуле пропорционального представительства Д'Ондта. Министр юстиции является исключением: из-за деликатности этой роли назначенный кандидат должен заручиться поддержкой как националистов, так и юнионистов в ходе голосования в Ассамблее. Правительство возглавляют первый министр и замещающий министр: один юнионист и один националист, представляющие две крупнейшие партии Ассамблеи. Их роли полностью равнозначны. Если отсутствует компромисс между первыми министрами, то осуществление исполнительной власти, по сути, становится невозможным. Это является главным рычагом взаимного воздействия для обеих партий. Если первый министр уходит в отставку, замещающий министр автоматически отстраняется от должности (и наоборот). Правительство не может функционировать до тех пор, пока не будут назначены новые выборы, но даже после этого, если те же партии займут первое и второе место, тупиковая ситуация может сохраниться. Из-за частых политических бойкотов в Северной Ирландии не было функционирующего местного правительства в течение 35 % времени с момента начала деволюции.
Следовательно, в Северной Ирландии функционирует система управления, основанная на консоциативных принципах, характерная для многих постконфликтных обществ. Протестантское большинство региона, ассоциирующее себя с британской нацией, называют юнионистами. В Ассамблее они представлены Демократической юнионистской партией (ДЮП) и Ольстерской юнионистской партией (ОЮП). ОЮП была лидером демократического движения до начала XXI века. При ее непосредственном участии реализовывался переговорный процесс по Ольстеру, который завершился заключением Белфастского соглашения в 1998 году. Демократические юнионисты после уверенной победы на региональных парламентских выборах 2003 года стали играть важную роль не только в региональной, но и в общенациональной политике.
Партии «Шинн Фейн» и Социал-демократическая лейбористская партия представляют националистический (республиканский) блок, за который традиционно голосуют представители католического ирландского меньшинства. Партия «Шинн Фейн» относится к более радикальному крылу националистов, однако именно она с 2003 года регулярно формирует коалиционное правительство.
В 2022 году «Шинн Фейн» впервые одержала победу на региональных выборах, лишив ДЮП доминирующего положения в Ассамблее.
Социал-демократическая лейбористская партия с 1998 г. постепенно теряет поддержку населения, но ее роль в политической жизни региона нельзя недооценивать, так как по многим вопросам повестка дня этой партии согласуется с аналогичными вопросами «Шинн Фейн», в результате чего католическое меньшинство получает дополнительную поддержку.
Таким образом, конфликт был урегулирован внедрением консоциативной модели управления, характеризующейся институциональным форматом противоборства. Стоит отметить, что это стало возможно исключительно благодаря деволюции, в рамках которой при сохранении унитарной формы государственного устройства появляются автономии с расширенными правами и собственными законодательными и исполнительными органами власти. Однако консоциативная модель, построенная на этноконфессиональном принципе, в настоящее время демонстрирует неустойчивость региональной политической системы (Грабевник, 2021: 498). Несмотря на все достоинства политико-институциональной системы, сформировавшейся в конце 1990-х годов, политический региональный кризис 2017-2020 гг., а также кризис на фоне принятия Североирландского протокола доказывают ее административную хрупкость. Консоциативная модель не может быть окончательным решением конфликта по той причине, что главной целью такой системы управления является создание благоприятной почвы и атмосферы доверия, в которой должны разрешаться фундаментальные вопросы, провоцирующие конфликт (Максимова, 2021: 148). Консоциативная модель стала препятствовать разрешению затяжного конфликта, в частности, из-за системы голосования, применяемой в Ассамблее. Согласно процедуре для принятия решения в Ассамблее Северной Ирландии требуется пороговая поддержка (60 %) юнионистов и националистов. Именно для этого и нужна самоидентификация парламентария как юниониста, националиста или «другого». Сегодня политическая система региона претерпевает некоторые изменения, в частности, появляются альтернативные партии, такие как Альянс или Партия зеленых, однако они априори имеют неравные права с партиями юнионистов или националистов1. Консоциативная система продолжает продуцировать групповую идентичность, транслируя необходимость идентифицировать себя либо с юнионистами, либо с националистами для принятия решений (Taylor, 2006: 218). Консоциативная система порождает проблемы как для самой Северной Ирландии, так и для центрального британского правительства. Институты, которые находятся в нерабочем состоянии, наносят ущерб жителям региона, а постоянное давление местных политических партий на центр с растущими требованиями в перспективе может привести к сецессии региона.
Вестминстер и региональная элита Северной Ирландии, несмотря на все кризисные ситуации, заинтересованы в сохранении политики деволюции по нескольким причинам. Во-первых, предоставление автономии региону исключило риск сецессии и объединения Северной Ирландии с Республикой Ирландией. Ко всему прочему наличие обозначенной модели управления позволяло решать все противоречия, не прибегая к насильственным методам борьбы. Говоря о консоциативной демократии, А. Лейпхарт подчеркивал, что она представляет собой «правление картеля элит, нацеленного на превращение демократии с фрагментированной политической культурой в стабильную демократию» (Lijphart, 1969: 216). Иными словами, консоциация нивелировала риски конфликта за счет постоянного диалога элит, пропорциональных назначений на государственные посты. Во-вторых, лидирующей политической силой в Ассамблее Северной Ирландии всегда были юнионисты, которые активно взаимодействовали с консервативной партией Великобритании и имели одинаковую позицию с центром в вопросе о статусе Северной Ирландии.
В 2022 году ситуация резко поменялась, когда на региональных выборах одержала победу партия «Шинн Фейн». Недостатки консоциативной модели с ее механизмами бойкота и права вето начали проявляться наглядно. ДЮП, находившаяся у власти много лет, незамедлительно отказалась назначать замещающего министра до тех пор, пока не будет изменен Протокол по Северной Ирландии, тем самым оказывая давление на консерваторов. В сущности, такая тактика означает бойкот, что парализовало работу исполнительной и законодательной ветвей власти в регионе. «Шинн Фейн» поддерживает протокол в том виде, в котором он подписан и существует на данном этапе. Консервативной партии придется искать новые подходы к взаимодействию как со своими давними соратниками - юнионистами, так и с новой правящей элитой Северной Ирландии в лице националистов. Соответственно, динамика межэлитных взаимодействий будет меняться.
Динамика межэлитных отношений. Традиционно консервативная партия имела тесные связи с юнионистами: в XX в. - с Ольстерской юнионистской партией, в XXI в. - с Демократической юнионистской партией. Тесные взаимоотношения можно объяснить общей позицией указанных политических сил в отношении региона, обусловленной «естественным для постимперского правительства опасением последующего развала государства» (Напалкова, 2008: 135). Кроме того, консерваторы не поддерживали политику деволюции, опасаясь сепаратистских настроений в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе.
Активное взаимодействие партийных элит можно проследить в ситуации «подвешенного парламента», в которой ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства депутатов в британском парламенте. В таком случае, чтобы обеспечить большинство, консерваторы
1 Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of Ireland. Dublin, 2007. 13 p.
или лейбористы идут на сделку с малыми партиями и формируют коалицию. В этот момент региональные партии, например, юнионисты, могут оказывать существенное влияние на внутренние политические процессы и внешнюю политику Великобритании и, соответственно, получать привилегии для своего региона.
В 1922-1970 гг. в Северной Ирландии был сформирован сплоченный блок из 10-12 юнионистов, поддерживающих тори. Однако их отношения с консерваторами нельзя назвать безоблачными. В феврале 1974 года ольстерские юнионисты отказались поддерживать консервативного премьер-министра Теда Хита в ситуации подвешенного парламента. Причиной стало Сан-нингдейлское соглашение 1973 года, предполагавшее разделение власти между юнионистами и националистами. Соглашение было решительно отвергнуто Ольстерской юнионистской партией, которая отозвала своих членов парламента в Вестминстере от блока консерваторов. Ситуацию усугубила забастовка Лоялистского рабочего совета Ольстера в 1974 г. Т. Хиту не удалось договориться и с либералами, после чего он ушел в отставку и позволил Гарольду Вильсону сформировать лейбористское правительство меньшинства.
Лейбористы чаще поддерживали контакты с умеренными националистами, центристами, с дружественной социал-демократической лейбористской партией Северной Ирландии. Они предпринимали многолетние попытки посадить за стол переговоров по урегулированию североирландского кризиса членов некогда маргинальной партии «Шинн Фейн». Эти контакты осуществлялись при участии видных деятелей лейбористской партии - Э. Бенна1, К. Ливингстона2 и др. Их связи с «Шинн Фейн» подвергались критике, а самих политиков обвиняли в республиканских взглядах. Однако в политической перспективе указанные связи помогли превратить «Шинн Фейн» в системную партию, собрать за столом переговоров представителей всех реально действующих в Ольстере политических сил (Напалкова, 2008: 137).
Лейбористская партия также неформально взаимодействовала с юнионистами. Наряду с известным пактом Либ-Лаб 1977-1978 гг. (либералы - лейбористы) одной из сделок, на которую пошел премьер-министр Джеймс Каллагэн, чтобы остаться на посту, было соглашение с Ольстерскими юнионистами в обмен на их предложение пересмотреть количество мест в парламенте Северной Ирландии. Неформальный лейбористско-юнионистский пакт был создан в марте 1977 года, когда правительство меньшинства потерпело поражение в результате вотума доверия тори3. Лорд Оуэн, бывший министр иностранных дел Соединенного Королевства, в своей автобиографии «Время заявить» рассказал, что премьер Дж. Каллаган пообещал Дж. Молино (лидеру ОЮП) пересмотреть количество ольстерских мест в Палате общин4. Формального соглашения не существовало, но достигнутых договоренностей было достаточно, чтобы три ольстерских юниониста воздержались во время голосования. Впоследствии число мест ОЮП в парламенте было увеличено с 12 до 17. Пакт просуществовал до прекращения полномочий президента-лейсбори-ста в 1979 г., а лорд Оуэн отметил, что «эти отношения были более стабильными и, по крайней мере, не менее важными»5.
Будучи крупнейшей партией Северной Ирландии, Ольстерская юнионистская партия снова смогла применить рычаги давления в 1990-х годах. Она поддержала Дж. Мейджора, взамен добившись от его правительства создания специального комитета по Северной Ирландии6.
Опыт 1970-х и 1990-х гг. показывает, что правительства меньшинства могут существовать в течение длительного времени. Однако в таких случаях рано или поздно им приходится договариваться с североирландскими парламентариями.
В условиях политического кризиса, связанного с обсуждением вопроса о выходе Великобритании из ЕС, в июне 2017 г. на внеочередных выборах консервативная партия получила наибольшее количество мест в Палате общин - 317, но этого было недостаточно для управления
1 McHugh M. Sinn Fein's Gerry Adams says Tony Benn was a 'true friend of the Irish people' [Электронный ресурс] // Belfast Telegraph. URL: https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/politics/sinn-feins-gerry-adams-says-tony-benn-was-a-true-friend-of-the-irish-people-30093460.html (дата обращения: 02.09.2022).
2 McGonagle S. Ken Livingstone has also faced controversy over views on Ireland [Электронный ресурс] // The Irish News. URL: https://www.irishnews.com/news/politicalnews/2016/04/29/news/ken-livingstone-has-also-faced-controversy-over-views-on-ireland-502106/ (дата обращения: 02.09.2022)/
3 Deal with Ulster Unionists was Callaghan's undoing [Электронный ресурс] // Finandal Times. URL: https://www.ft.com/content/c29980d8-502a-11e7-a1f2-db19572361bb (дата обращения: 2.09.2022)
4 Bevins A. Pact with Unionists Exposed: Agreement with Dublin to 'Wither' and Tory Party to Pull Out of Ulster [Электронный ресурс] // Independent. URL: https/www.independent.co.uk/news/pact-with-unionists-exposed-agreement-with-dublin-to-wither-and-tory-party-to-pull-out-of-ulster-1487585.html (дата обращения: 06.11.2022).
5 Bevins A. Op. cit.
6 Catterall P. Northern Ireland has a Long History of Propping Up the Weak at Westminster [Электронный ресурс] // The Conversation. URL: https://theconversation.com/northern-ireland-has-a-long-history-of-propping-up-the-weak-at-westminster-79216 (дата обращения: 02.09.2022).
страной. ДЮП, занявшая по итогам избирательной компании 10 мест, заявила, что сможет создать коалицию с консерваторами. 26 июня 2017 года тори и Демократическая юнионистская партия Северной Ирландии заключили сделку.
Юнионисты не получили министерские портфели в новом кабинете Т. Мэй, но договорились голосовать вместе с тори по вопросам бюджета, финансов, оборонной политики и выхода Великобритании из состава ЕС (Охошин, 2019: 353). В обмен на поддержку парламентом ее правительства меньшинства Т. Мэй пообещала инвестировать в Северную Ирландию дополнительно около 1 млрд фунтов стерлингов на здравоохранение, образование и инфраструктуру, увеличение индексации пенсий в регионе и выплату в течение трех лет субсидий местным фермерам после выхода Соединенного Королевства из ЕС. Таким образом, в ситуации «подвешенного парламента» тори должны были считаться с мнением юнионистов, что сузило возможности политического маневра для партии.
В сентябре 2017 года ДЮП впервые с момента подписания соглашения отклонилась от линии консерваторов, чтобы поддержать предложения лейбористов по вопросам платы за обучение в университетах и оплаты труда сотрудников Национальной службы здравоохранения. Организатор парламентской фракции ДЮП Джеффри Дональдсон настаивал на том, что голосование «не угрожает сделке», и отметил, что партия «[оставляет за собой] право голосовать на основе нашего собственного манифеста»1.
Соглашение о выходе из ЕС, поддержанное правительством Терезы Мэй, и пересмотренное соглашение правительства Бориса Джонсона не были поддержаны юнионистами, которые проголосовали против законодательства в Палате общин.
Правительственный кризис в Северной Ирландии, вызванный подписанием в январе 2020 г. Североирландского протокола и попытками внести изменения в него в 2022 г., подробным образом раскрывает динамику взаимоотношений между региональной и национальной элитами страны.
Североирландский протокол: проблема урегулирования. Одной из ключевых после Брексита остается проблема границы Северной Ирландии. Великобритания, покидая ЕС, вышла из Таможенного союза, Единого европейского рынка, а также закрыла свои границы. Единственной сухопутной границей Великобритании с Евросоюзом является граница между Северной Ирландией и Республикой Ирландией. Однако ситуация осложняется тем, что согласно Белфастскому соглашению 1998 г. она должна оставаться прозрачной. Кроме того, 55,8 % населения Республики Ирландии проголосовали за то, чтобы остаться в Европейском союзе2.
Статус обозначенной границы имеет большое значение также по двум другим причинам. Во-первых, после подписания Североирландского протокола возник ряд логистических трудностей -были организованы проверки в портах, поэтому многие товары и грузы стали приходить в Северную Ирландию с опозданием, а некоторые и вовсе не допускаются в регион из-за отсутствия необходимой документации. Во-вторых, открытая граница между Республикой Ирландией и Северной Ирландией имеет важное символическое значение, так как отражает единство одного народа.
Североирландский протокол вступил в силу в январе 2021 года. Согласно ему Северная Ирландия формально находится вне единого рынка ЕС, но правила ЕС о свободном перемещении товаров и правила Таможенного союза ЕС на ее территории по-прежнему применяются; это гарантирует отсутствие таможенных проверок или контроля между Северной Ирландией и Республикой Ирландией. Товары из Северной Ирландии могут перемещаться без ограничений в Великобританию, но не наоборот. Таким образом, вместо сухопутной границы между Ирландией и Северной Ирландией протокол создал де-факто таможенную границу в Ирландском море, отделяющую Северную Ирландию от Великобритании.
В период обсуждения положений протокола и после его ратификации две основные партии Северной Ирландии активно вмешивались в процесс его реализации и успешно оказывали давление на ключевых акторов, что свидетельствует о беспрецедентном влиянии региональных партий, хоть и разобщенных, на процесс принятия решений национальной элитой страны. Такая ситуация является крайне редкой для европейских государств, в частности, унитарных по своей форме государственного правления.
В период обсуждения положений протокола лидеры двух партий Северной Ирландии -ДЮП и «Шинн Фейн» - А. Фостер и М. МакГиннес требовали от британского правительства непосредственного участия в переговорах с ЕС. Они также выступили за то, чтобы североирландский вопрос был вынесен на отдельное обсуждение в Брюсселе. Консервативное правительство
1 Mason R., McDonald H. Ireland Correspondent May Suffers Humiliation as DUP Backs Labour on NHS Pay and Tuition Fees [Электронный ресурс] // The Guardian. URL: https://www.theguardian.com/politics/2017/sep/13/dup-plans-to-vote-with-labour-on-nhs-pay-and-tuition-fees (дата обращения: 02.09.2022)
2 Results and Turnout at the EU Referendum [Электронный ресурс] // Electoral Commission. URL: https://www.electoralcommission.org.uk/who-we-are-and-what-we-do/elections-and-referendums/past-elections-and-referendums/eu-referendum/results-and-turnout-eu-referendum (дата обращения: 06.11.2022).
Т. Мэй фактически не допускало, чтобы политические лидеры Северной Ирландии принимали активное участие в переговорах Лондона и Брюсселя. Т. Мэй изначально не планировала привлекать представителей региональных партий к обсуждению условий сделки с ЕС, чтобы избежать затягивания переговоров и обеспечить дополнительные выгоды для Великобритании.
После того как протокол был ратифицирован и его положения начали применяться на практике, возникли многочисленные бюрократические сложности, что вызвало недовольство местного населения и сделало невозможным формирование регионального правительства после выборов в мае 2022 года из-за демарша со стороны проигравшей Демократической юнионистской партии, которая впервые заняла второе место на выборах, получив лишь 25 мандатов.
На выборах в Ассамблею Северной Ирландии партии Альянс, социал-демократическая лейбористская партия, «Шинн Фейн», которые приняли протокол как смягчающий некоторые негативные последствия Брексита, получили 52 из 90 мест. Партии, выступающие против самого принципа отдельного устройства Северной Ирландии (ДЮП, ОЮП и два независимых юниониста), - 28 мест. ОЮП, получившая девять мест, хотя и не принявшая протокол в его нынешнем виде, согласилась бы с ним при условии внесения существенных изменений. Даже с учетом того, что ОЮП выступила против, это означает, что за сохранение текста протокола неизменным проголосовало 53 против 37 человек1, но это все равно демонстрирует, что ни Брексит, ни протокол не имеют межобщинной поддержки.
В мае 2022 года Демократическая юнионистская партия, занявшая второе место на парламентских выборах в Северной Ирландии, начала оказывать давление на Вестминстер и депутатов в Ассамблее, заблокировав назначение спикера в Стормонте после региональных выборов, чтобы выдвинуть свои требования об изменениях в торговых соглашениях региона после Брексита. ДЮП требует решительных действий в отношении Североирландского протокола, прежде чем рассматривать вопрос о возвращении в местные органы власти. Это в свою очередь тормозит работу Ассамблеи, в том числе и по утверждению трехлетнего бюджета.
Однако большинство избранных законодателей поддерживают протокол, хоть и с поправками. Лиз Трасс, находясь в статусе премьер-министра, заявляла, что в протокол должны быть внесены поправки, и обещала представить законопроект, дающий правительству полномочия разрывать обязательства по некоторым статьям в одностороннем порядке, если Брюссель не согласится на фундаментальные изменения. В частности, речь идет о том, чтобы проверки на границе между Великобританией и Северной Ирландией были заменены так называемым «зеленым коридором» для товаров, предназначенных для жителей Северной Ирландии.
Лидер ДЮП сэр Джеффри Дональдсон заявил, что партия может поддержать избрание спикера лишь после того, как Вестминстером будет представлен проект поправок в протокол. На ежегодной конференции партии, прошедшей 8 октября 2022 года в Белфасте, политик сообщил, что он не возобновит работу в Стормонте, если Даунинг-стрит не выполнит требования партии по Североирландскому протоколу. Объясняя причину отказа ДЮП от участия в коалиционном правительстве, он сказал, что барьер (установленный протоколом между Великобританией и Северной Ирландией) «просто неустойчив и несовместим с принципами деволюции»2.
Свою позицию по этому поводу выразил и Вашингтон. Пресс-секретарь Белого Дома Карин Жан-Пьер заявила: «Как мы уже говорили, формальной связи между торговыми переговорами между США и Великобританией и Протоколом по Северной Ирландии нет, но попытки отменить его не создадут благоприятных условий, и именно в этом направлении мы ведем диалог»3. Напряженность проявилась в резких различиях между официальными отчетами о телефонном разговоре между Трасс и Байденом. В версии Даунинг-стрит отмечается, что политики «договорились о важности защиты Белфастского соглашения (Страстной пятницы)»4. В сообщении Бе-
1 Pogatchnik S. Belfast Results Show Unionists Can't Win Vote on Brexit Protocol [Электронный ресурс] // Politico. URL: https://www.politico.eu/article/belfast-results-show-unionists-cant-win-vote-on-brexit-protocol/ (дата обращения: 15.09.2022)
2 Reporter S. DUP Conference: «We Will Return to Stormont if there is Action on Protocol»,'Says Jeffrey Donaldson [Электронный ресурс] // News Letter. URL: https://www.newsletter.co.uk/news/politics/dup-conference-we-will-return-to-stormont-if-there-is-action-on-protocol-says-jeffrey-donaldson-3872512 (дата обращения: 08.10.2022).
3 Brady J.S. Press Briefing by Press Secretary Karine Jean-Pierre, National Monkeypox Response Coordinator Bob Fenton and Deputy Coordinator Dr. Demetre Daskalakis [Электронный ресурс] // White House. URL: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/09/07/press-briefing-by-press-secretary-karine-jean-pierre-national-monkeypox-response-coordinator-bob-fenton-and-deputy-coordinator-dr-demetre-daskalakis/ (дата обращения: 26.09.2022).
4Prime Minister Liz Truss's call with President Joe Biden [Электронный ресурс] // Gov.uk. URL: https://www.gov.uk/government/news/prime-minister-liz-trusss-call-with-president-joe-biden-6-september-2022 (дата обращения: 26.09.2022).
лого дома говорится, что они «обсудили их общую приверженность защите достижений Соглашения Страстной пятницы и важность достижения соглашения с Европейским союзом по протоколу по Северной Ирландии»1.
Британские дипломаты рассматривают возможность первого государственного визита в Северную Ирландию президента США Джо Байдена в связи с 25-й годовщиной Соглашения Страстной пятницы в 2023 году. Король Карл III примет американского лидера во время возможной европейской поездки на празднование мирного соглашения 1998 года, которое помогло положить конец 30-летнему насилию в Северной Ирландии. Дж. Байден гордится своими ирландскими корнями и подчеркивает роль США в заключении Соглашения.
Законопроект о Североирландском протоколе. 13 июня 2022 года правительство Великобритании представило законопроект о Североирландском протоколе (направлен на одностороннюю отмену частей протокола), указав в качестве причины недовольство ДЮП. В ответ 52 из 90 членов Ассамблеи Северной Ирландии подписали письмо с резкими высказываниями, в котором сообщили премьер-министру, что предложенный законопроект противоречит желанию большинства населения Северной Ирландии. Демократическая юнионистская партия (25 членов в Ассамблее), напротив, приветствовала документ.
Ситуация осложняется тем фактом, что по закону правительство Великобритании обязано назначить новые выборы в Северной Ирландии, если соглашение между «белфастскими» партиями не будет достигнуто до 2023 года. Это решение вряд ли будет поддержано населением Северной Ирландии, поскольку будет означать неуважение к выбору граждан, сделанному в пользу «Шинн Фейн» в мае 2022 года. Более того, по мнению экспертов, «Шинн Фейн» наберет еще больше голосов, чем в мае, перетянув на себя сторонников социал-демократической лейбористской партии Северной Ирландии, что не приведет к выходу из политического тупика2.
Заключение. Выход Великобритании из Евросоюза состоялся, но не решил ключевых проблем страны. Более того, предложенный Б. Джонсоном «жесткий» вариант Брексита, обозначенный в проекте закона от 13 июня 2022 года и предлагающий в одностороннем порядке пересматривать положения Североирландского протокола, нарушает договоренности с Брюсселем и принципы международного права, тем самым провоцируя торговую войну с ЕС. Выступая в парламенте 7 сентября 2022 г., Трасс заявила: «Я предпочитаю решение путем переговоров, но оно должно обеспечивать все то, что мы изложили в законопроекте о протоколе по Северной Ирландии, и мы не можем допустить, чтобы эта ситуация "дрейфовала"»3.
Нежелание национальной элиты включать региональные политические партии, прямым образом влияющие на функционирование исполнительной ветви власти в регионе, в переговорный процесс по протоколу может фактически подтолкнуть Северную Ирландию к вопросу об отделении от Королевства. Планы нового премьер-министра Лиз Трасс пересмотреть некоторые положения протокола вызывают критику со стороны правящей партии националистов, которая выражает мнение большинства населения. Это может придать стимул центробежным тенденциям в регионе и оживить политический проект по объединению Северной Ирландии с Республикой Ирландией. Партия Альянса, новая политическая сила, не приписывающая себя ни к одному из полюсов консоциативной системы, также выступает против изменений.
Консервативная партия, отказавшись включать юнионистов в переговорный процесс, потеряла своих сторонников в регионе, тем самым пошатнув и свои позиции. Тактика бойкота, которой придерживаются юнионисты, парализует политическую систему Северной Ирландии, так как для ее функционирования необходимо реализовать принцип «согласия» (consent).
Таким образом, ситуация, разворачивающаяся вокруг подписания протокола и попыток внести поправки в его текст, провоцирует новые трения между региональной и центральной властью Великобритании. В Северной Ирландии создана такая система управления, при которой мнение населения транслируется через региональную элиту. Нежелание Северной Ирландии выходить из ЕС, теряя тесные экономические и культурные связи с Ирландией, вылилось в победу националистической партии «Шинн Фейн» на региональных выборах. В феврале 2022 г.
1 Readout of President Joe Biden's Call with Prime Minister Liz Truss of the United Kingdom [Электронный ресурс] // White House. URL: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/06/readout-of-president-joe-bidens-call-with-prime-minister-liz-truss-of-the-united-kingdom/ (дата обращения: 26.09.2022).
2 O'Caroll L. Northern Ireland Power Sharing Slips to 2023 as Few Relish a Winter Election [Электронный ресурс] // The Guardian. URL: https://www.theguardian.com/uk-news/2022/sep/22/northern-ireland-power-sharing-stormont-elections-protocol (дата обращения: 08.10.2022).
3 UK's New PM Truss Wants Negotiated Solution on N.Ireland Protocol [Электронный ресурс] // Reuters. URL: https://www.reuters.com/world/uk/uks-new-pm-truss-wants-negotiated-solution-northern-ireland-protocol-2022-09-07/ (дата обращения: 08.10.2022).
Университет Квинс в Белфасте провел соцопрос, который показал, что мнения избирателей по поводу протокола по Северной Ирландии по-прежнему глубоко разделены, лишь небольшая часть респондентов сохраняет нейтралитет по этому вопросу1. Половина (50 %) опрошенных рассматривает указанный документ как подходящее средство для управления воздействием Брек-сита на Северную Ирландию и в целом как «благоприятным для Северной Ирландии»; 40 % респондентов придерживаются противоположного мнения. 6 из 10 респондентов по-прежнему не приветствуют Брексит. Следовательно, внесение изменений в протокол будет противоречить мнению жителей Северной Ирландии: с одной стороны, фактически нарушаются принципы деволюции, согласно которым регион должен сам осуществлять исполнительную и законодательную власть; с другой - вопрос затрагивает и внешнюю политику Великобритании, за имплемен-тацию которой отвечает исключительно Даунинг-стрит.
Список источников:
Грабевник М.В. Региональная партийная система в Северной Ирландии: размывание биполярности? // Вестник Удмуртского университета. Социология. Политология. Международные отношения. 2021. Т. 5, № 4. С. 489-502. https://doi.org/10.35634/2587-9030-2021 -5-4-489-502.
Максимова П.В. Преодолевая кризис идентичностей: лимиты консоциативной системы и стагнация урегулирования Североирландского конфликта // Полития: Анализ. Хроника. Прогноз (Журнал политической философии и социологии политики). 2021. № 2 (101). С. 144-162. https://doi.org/10.30570/2078-5089-2021-101-2-144-162.
Напалкова И.Е. Североирландская политика Энтони Блэра: стратегические подходы и опыт урегулирования этноконфессионального конфликта // Magistra Vitae. 2008. № 35 (136). С. 134-144.
Охошин О.В. Региональная политика британского правительства на фоне брекзита // Вестник Удмуртского университета. Социология. Политология. Международные отношения. 2019. Т. 3, № 3. С. 352-359. https://doi. org/10.35634/2587-9030-2019-3-3-352-359.
Breen-Smyth M. Injured and Disabled Casualties of the Northern Ireland Conflict: Issues in Immediate and Long-Term Treatment, Care and Support // Medicine, Conflict and Survival. 2013. Vol. 29, iss. 3. Р. 244-266. https://doi.org/10.1080/13623699.2013.815436.
Contemporary Irish Studies / eds.: T. Gallagher, J. O'Connell. Manchester, 1983. 144 р.
Lijphart A. Consociational Democracy // World Politics. 1969. Vol. 21, iss. 2. Р. 207-225. https://doi.org/10.2307/2009820.
Taylor R. The Belfast Agreement and the Politics of Consociationalism: A Critique // The Political Quarterly. 2006. Vol. 77, iss. 2. Р. 218-226. https://doi.org/10.1111/j.1467-923x.2006.00764.x.
References:
Breen-Smyth, M. (2013) Injured and Disabled Casualties of the Northern Ireland Conflict: Issues in Immediate and Long-Term Treatment, Care and Support. Medicine, Conflict and Survival. 29 (3), 244-266. Available from: doi:10.1080/13623699.2013.815436.
Gallagher, T. & O'Connell, J. (eds.) (1983) Contemporary Irish Studies. Manchester. 144 р.
Grabevnik, M. V. (2021) Regional Party System of Northern Ireland: Erosion of Bipolarity. Vestnik Udmurtskogo universiteta. Sotsiologiya. Politologiya. Mezhdunarodnye otnosheniya. 5 (4), 489-502. Available from: doi:10.35634/2587-9030-2021-5-4-489-502 (in Russian).
Lijphart, A. (1969). Consociational Democracy. World Politics. 21 (2), 207-225. Available from: doi.10.2307/2009820.
Maksimova, P. V. (2021) Overcoming Identity Crisis: Limits of Consociationalism and Stagnation in Northern Ireland Conflict Regulation. The Journal of Political Theory, Political Philosophy and Sociology of Politics Politeia. (2 (101)), 144-162. Available from: doi:10.30570/2078-5089-2021 -101-2-144-162 (in Russian).
Napalkova, I. E. (2008) Severoirlandskaya politika Entoni Blera: strategicheskie podkhody i opyt uregulirovaniya etnokonfessional'nogo konflikta [Anthony Blair's Northern Ireland Policy: Strategic Approaches and Experiences in Resolving Ethno-Religious Conflict]. Magistra Vitae. (35 (136)), 134-144 (in Russian).
Okhoshin, O. V. (2019) The Regional Policy of the British Government on the Background of Brexit. Vestnik Udmurtskogo universiteta. Sotsiologiya. Politologiya. Mezhdunarodnye otnosheniya. 3 (3), 352-359. Available from: doi:10.35634/2587-9030-2019-3-3-352-359 (in Russian).
Taylor, R. (2006) The Belfast Agreement and the Politics of Consociationalism: A Critique. The Political Quarterly. 77 (2), 218-226. Available from: doi:10.1111/j.1467-923x.2006.00764.x.
Информация об авторе М.Ф. Уткина - преподаватель кафедры сравнительной политологии, заместитель декана факультета управления и политики по магистратуре и международному сотрудничеству Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел России, Москва, Россия.
https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=1046163
1 Phinnemore D., Hayward K., Claire L. What Do Voters in Northern Ireland Think about the Protocol on Ireland / Northern Ireland? [Электронный ресурс] // Queen's University Belfast. URL: https://www.qub.ac.uk/sites/post-brexit-gov-ernance-ni/ProjectPublications/OpinionPolling/TestingTheTemperature4/ (дата обращения: 07.11.2022).
Information about the author M.F. Utkina - Lecturer at the Comparative Political Science Department, Deputy Dean, School of Management and Politics for Master's and International Cooperation, Moscow State Institute (University) of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia. https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=1046163
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 13.10.2022; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 03.11.2022; Принята к публикации / Accepted for publication 15.11.2022.
