CC BY
109
ДЕМОГРАФИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
DOI: 10.26653/1561-7785-2018-21-1-02
ЦЕЛИ СТРАТЕГИИ МИГРАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ1
Рыбаковский О. Л.*,1, Таюнова О.А.2
Щнститут социально-экономических проблем народонаселения РАН (117218, г. Москва, Нахимовский проспект, 32)
2 Самарский государственный экономический университет (443090, г. Самара, ул. Советской Армии, 141)
*Е-шаН: [email protected]
Аннотация. В статье раскрываются проблемы в миграционной сфере России. Среди этих проблем первая — это отсутствие стратегии развития, несмотря на существование действующей концепции государственной миграционной политики. Так как долгосрочный план такого развития не разработан, то и конкретные цели и задачи политики разработаны недостаточно полно и последовательно. Прежде всего, не совсем верно сформулированы цели миграционной политики, которые должны согласовываться со стратегией. В них входят соблюдение национальной безопасности, стабилизация численности населения, содействие в модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности отраслей, хотя такие цели относятся совершенно к другим стратегиям — национальной безопасности, демографического и социально-экономического развития. В этой связи в статье предпринимается попытка уточнить цели миграционного развития страны. Таких целей, по мнению авторов, — две. Первой целью стратегии миграционного развития и миграционной политики РФ должно быть — содействие улучшению демографической динамики постоянного населения России, рационализации структуры размещения ее постоянного населения по территории с учетом геополитических, социально-экономических интересов страны. Вторая — содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе в разрезе регионов и отраслей. Подчеркивается, что спонтанное миграционное увеличение численности постоянного населения может идти во вред Российской Федерации. Поэтому достижение такой цели должно отвечать национальным интересам страны, а именно, — не нарушать существующего национального, конфессионального, культурного и прочего равновесия в обществе. Политика должна быть приоритетной к одним категориям мигрантов, селективной — к другим, запретительной — к третьим.
Ключевые слова. Стратегия миграционного развития, концепция миграционной политики, постоянная и временная миграция населения, национальные интересы России, стратегическое планирование.
© Рыбаковский О.Л., Таюнова О.А. [текст], 2018.
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ/РФФИ, проект № 15-02-00342.
По истечении двух десятилетий после развала СССР у российской власти начало формироваться представление о путях комплексного долгосрочного планирования своей деятельности в рыночных условиях. В 2014 г. был принят закон о стратегическом планировании2, где последнее было обозначено как деятельность по «целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию» социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ и ее субъектов. В этом законе все относится лишь к двум ключевым направлениям управленческой деятельности, тем не менее, его можно было бы считать универсальным и применимым ко всем соподчиненным к ключевым сферам государственного управления, невзирая на то, что этот документ получился сырым и местами лишенным логики.
На сегодняшний день остается неразработанным один из документов стратегического планирования РФ — «стратегия миграционного развития», несмотря на наличие соподчиненной ей и действующей с 2012 года концепции миграционной поли-тики.3 Имеется ряд работ по данной проблематике с выделением наиболее важных моментов, толкования понятий, терминологии, соподчинен-ности терминов «стратегия» и «концепция» [1; 2].
2Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». 3 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Президентом РФ 13 июня 2012 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/156 35
Отчасти вследствие этого все предшествующие и действующие концепции миграционной (как и демографической) политики составлены не совсем корректно и отчасти запутано. Направления, цели, принципы, условия, факторы, задачи, приоритеты, механизмы реализации — в них перемешаны, выстроены алогично и не в полной мере соответствуют объекту и предмету разработки. Данные методологические проблемы препятствуют эффективному решению практических задач. Второй приход депопуляции в России в 2017 г. (по данным Росстата минус 134 тыс. человек4) и возрастание на этом фоне компенсирующей роли миграционного прироста из-за рубежа [3] усиливают необходимость научно-обоснованной разработки документов стратегического планирования в сфере миграции населения.
Суть методологического подхода и исходных принципов, которые задают координаты для формирования, отвечающей интересам России стратегии миграционного развития, состоит в следующем. В стратегии миграционного развития современной России должны быть две основных цели, соответствующие двум основным направлениям или видам миграции: постоянной5 и временной [4].
Первая, основная цель касается постоянной миграции, т.е. перемеще-
4 Все показатели без сносок в работе рассчитаны по официальной статистике России: База данных Росстата ([Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://cbsd.gks.ru/).
5 Постоянная миграция — это перемещение, сопровождающееся одновременной сменой постоянного места жительства и населенного пункта. Например, переселение в пределах города Москвы постоянной миграцией не считается.
ний, сопровождающихся одновременной сменой населенных пунктов и мест постоянного проживания. Она имеет две части, или включает две подцели.
Первая подцель — способствовать улучшению демографической динамики постоянного населения РФ (вносить в нее усиливающий или компенсирующий вклад). Это значит — помогать достижению одной из основных целей стратегии демографического развития, отраженной в Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года (создание условий для роста численности населения).
Вторая подцель — параллельно с достижением первой подцели содействовать рационализации структуры размещения постоянного населения по территории РФ с учетом ее национальных интересов. Движение ко второй подцели позволит укрепить национальную (прежде всего, геополитическую) и социально-экономическую безопасность Российской Федерации. Рост защищенности границ путем более плотного заселения приграничных территорий снизит угрозу любой, в том числе иммиграционно-экономической экспансии. Другим следствием такой рационализации структуры размещения должно стать выравнивание уровней социально-экономического развития и жизни населения всех частей Российской Федерации. Тем более что без создания развитой экономической и социальной инфраструктуры в местах предполагаемого заселения такая рационализация размещения постоянного населения в принципе невозможна.
Приближение ко второй подцели
миграционным путем6 произойдет только при одновременном использовании, как внутренней, прежде всего, межрегиональной миграции, так и иммиграции из-за рубежа. Например, попытки заселить почти весь Дальний Восток и Байкальский регион (территории приоритетного заселения — ТПЗ) иностранцами и, в первую очередь, иностранцами-соотечественниками, и сделать итоговое сальдо миграции этих территорий положительным, пока терпят неудачу. Получая в среднем за 20112016 гг. в виде миграционного прироста по 10 тыс. переселенцев из-за рубежа в год, эти 10 субъектов РФ в то же время теряли по 40 тыс. человек постоянного населения в обмене с другими регионами России. Причем более половины миграционной убыли шло в первые миграционные реципиенты страны (Московский и Петербургский регионы, Краснодарский край). В итоге ТПЗ имели эти 6 лет суммарное сальдо миграции — минус 30 тыс. человек в год.
При этом динамика вкладов территорий приоритетного заселения в совокупную межрегиональную миграционную убыль регионов и в международный миграционный прирост населения РФ в 2012-2016 гг. в сравнение с 2005-2010 гг. положительная: снижение первого вклада (убыли) до 15,9 с 18,3%, и рост второго до 4,6 с 2,8%, соответственно. Но положи-
6 Если вопрос решать не только миграционным путем, смотреть на проблему шире, демографически [6], то тут возможен еще и третий путь — опережающие льготы в сфере рождаемости, как это, например, было в 1981 г. в СССР [см. Постановление ЦК КПСС, СОВМИНА СССР от 22.01.1981 г. № 235 «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей»].
тельность динамики этих вкладов объясняется, прежде всего, «украинским синдромом» в 2014-2016 гг., а также изменениями порядка учета постоянной миграции Росстатом с 2011 года [5].
Вторая основная цель стратегии миграционного развития РФ — содействие пополнению недостающей рабочей силы экономики страны в разрезах ее отраслей и территорий. Это, прежде всего, касается международной трудовой миграции, которую можно эффективно регулировать миграционной политикой. Что же до внутренней трудовой миграции, то здесь ситуация аналогичная постоянной миграции: без внутренней трудовой миграции, лишь за счет международной трудовой миграции серьезных задач миграционной политики не решить.
Необходимо также иметь в виду, что перераспределение трудовых ресурсов по территории страны — это сфера, прежде всего, социально-экономической, а не миграционной политики. И вся внутренняя миграция, движимая в настоящее время законами рынка в условиях конституционных свобод граждан, действует в направлениях, противоположных национальным интересам российского государства. Направления же внешней миграции идентичны за малым исключением направлениям внутренней миграции. Это касается и постоянной, и временной трудовой миграции.
Цели и задачи, в том числе приоритетные, обоих направлений миграционного развития соподчинены иным стратегиям развития РФ, так сказать, «более высокого порядка». Поддержание «устойчивой динамики
постоянного населения» подчинено стратегии демографического развития РФ (которая, в свою очередь, подчинена стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности страны). Рационализация структуры размещения постоянного населения по территории РФ хоть и достигается постоянной миграцией населения, как из-за рубежа, так и внутренним, межрегиональным и внутрирегиональным обменом населения, тем не менее, является напрямую (минуя стратегию демографического развития) одной из задач социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности. А цели и задачи в сфере трудовой миграции подчинены сугубо стратегии социально-экономического развития страны.
Для полноты картины необходимо обозначить еще одну основную задачу стратегии миграционного развития России. Она по очередности результатов даже не миграционная, а экономическая — это рост объемов образовательной миграции в РФ. Обучение иностранных учащихся — перспективный сектор экономики, оказание высококвалифицированных услуг. Находясь в российских вузах и других специализированных учреждениях, иностранцы не только получают знания по специальности, но и изучают русский язык, адаптируются и интегрируются в российскую среду. Таких временных мигрантов — молодых будущих высококвалифицированных специалистов гораздо легче и желательнее принимать в гражданство России. Это после 2012 г. и делается: им предоставлена возможность работать во время обуче-
ния, продолжать работу после учебы в России, в льготном порядке получать гражданство РФ и т.п. Государству необходимо всячески поощрять вузы и специальные технические учреждения в привлечении иностранцев для обучения в России, предоставлять им льготы, создавать инфраструктуру, выделять на это средства, строить университетские городки на манер западных. Делать все, чтобы студенты, в том числе иностранцы могли комфортно себя чувствовать в пределах таких «зон обучения», иметь все необходимое для учебы, досуга, занятий спортом, полноценного и недорогого питания и т.п.
В современных условиях любые задачи, связанные с постоянной и временной миграцией, пересекаются. Часто место пребывания трансформируется в место проживания. И любой временный мигрант либо путем получения какого-либо юридического статуса (разрешения на временное проживание и т.п.), либо находясь в месте пребывания более 9 месяцев (по новым правилам, введенным Рос-статом в 2011 г.), переходит в разряд постоянного населения и в ряде случаев позже становится гражданином России. Это касательно внешней миграции. И, напротив, часто смена места жительства мотивируется не абстрактным различием уровня жизни, а чаще всего главной его составляющей, — различием в оплате труда за идентичный труд и соотношением этой оплаты со стоимостью жизни.
Как же обстоит дело с данным вопросом в текущей законотворческой практике? К сожалению, в действующей Концепции государственной миграционной политики Россий-
ской Федерации на период до 2025 года представлены несколько иные цели миграционной политики. И дело тут не только в том, что в стратегии цели обозначаются для развития на длительный период, а в концепции -для политики и на конкретный обозримый период времени. Проблема в сути этих целей.
Так, первой целью в ней является «а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации». Но «обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность [ее] населения» — это цель стратегии национальной безопасности (см. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»).
А «комфортность и благополучие населения Российской Федерации» — это:
• во-первых, отчасти следствие реализации прав и свобод, закрепленных во второй статье Конституции РФ: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»7. Ведь не может быть «комфортности и благополучия населения» без соблюдения и защиты его прав и свобод государством;
• во-вторых, это цель стратегии социально-экономического развития РФ или целевой ориентир Концепции социально-экономи-
7 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Статья 2.
ческой политики РФ, долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р). Более того, и обеспечение национальной безопасности, и сохранение «комфортности и благополучия» населения Российской Федерации в результате воздействия миграционных процессов, — это не цели, а обязательные условия, принципы проведения любой политики, в том числе миграционной, и допущения любых миграционных потоков в РФ, а также следующих за ними процессов адаптации и интеграции иммигрантов.
Обеспечение национальной безопасности, безусловно, деятельность более широкая, но она, прежде всего, включает контроль соблюдения национальных интересов страны в любом из реализуемых направлений политики. Поэтому фразу «в национальных интересах России» добавлять к каждой из целей стратегий и концепций любого направления деятельности, необязательно. Но раскрывать, уточнять, каким конкретно образом, в каких разрезах выполняется этот важнейший принцип проведения любой политики, безусловно, нужно.
Вторая цель в действующей Концепции государственной миграционной политики... — это «б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации»
Во-первых, это цель демографической, а не миграционной политики. Ведь любое изменение (увеличение, уменьшение, сохранение на одном
уровне) численности населения может происходить как естественным, так и миграционным путем. Поэтому целью миграционной политики может быть способствование, внесение своего вклада в увеличение численности постоянного населения. При этом, если естественным путем население сокращается, то миграция вносит свой компенсирующий (компенсационный) вклад в улучшение его динамики. Она либо сокращает естественные потери, либо, превышая их, создает положительную динамику численности постоянного населения. К примеру, в первый период депопуляции в России в 1993-2012 гг. миграция компенсировала по различным данным Росстата от 40 до 70% естественной убыли населения. Если же естественный прирост положительный, то миграция может увеличивать, дополнять этот прирост.
Во-вторых, «стабилизация» здесь — термин, заимствованный из первой демографической концепции 2001 года. Он подразумевал прекращение депопуляции, сокращения населения естественным путем. Вследствие этого, перед миграционной политикой такой цели быть не может — это опять-таки цель демографической политики.
В-третьих, спонтанное миграционное, механическое «увеличение численности постоянного населения» может идти и во вред Российской Федерации. Поэтому достижение такой цели должно отвечать национальным интересам страны, а именно, — не нарушать существующего национального, конфессионального, культурного и прочего равновесия в обществе. Политика должна быть приоритетной к одним категориям ми-
грантов, селективной — к другим, запретительной — к третьим. И это увеличение должно идти по отдельным территориям Российской Федерации с учетом ее геополитических, социально-экономических и иных интересов. А не сумбурно, как это происходит сейчас, т.е. преимущественно в мегаполисы и их ближайшее окружение — в ущерб всей остальной, в том числе обезлюженной, территории страны.
Третья цель, указанная в Концепции., — «в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей».
К первой части «содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе» — вопросов нет. Единственное добавление — опять-таки с учетом национальных интересов РФ — дифференцированно по регионам и отраслям. В этой сфере есть противоречия и проблемы, расхождения между декларациями и реалиями жизни. Главное противоречие — между необходимостью роста производительности труда для государства в целом и дешевизной рабочей силы иммиграционного происхождения, которую до сих пор выгоднее использовать предпринимателям и даже крупным корпорациям. В результате — демпинг на рынке труда иммигрантами и вытеснение местных жителей из отдельных секторов экономики [4].
Но вот вторая часть третьей цели Концепции «содействие <. > в модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособ-
ности ее отраслей» — это опять-таки не компетенция миграционной политики. Единственное, что эта политика может делать и делает после 2012 г., «дает зеленый свет» в получении разрешительной документации на пребывание и предоставляет льготы при получении российского гражданства иммигрантам — высококвалифицированным и востребованным квалифицированным специалистам, а также иммигрантам — слушателям и выпускникам высших и специальных учебных заведений РФ. Если это можно считать содействием, вкладом в инновационное развитие, модернизацию экономики, повышение конкурентоспособности ее отраслей, то вклад этот достаточно скромный, чтобы его выделять в цель миграционной политики государства.
***
Таким образом, по нашему мнению, современная миграционная политика России должна иметь две основные цели, соответствующие двум направлениям стратегии миграционного развития.
Первой целью стратегии миграционного развития и миграционной политики РФ должно быть содействие улучшению демографической динамики постоянного населения России, рационализации структуры размещения ее постоянного населения по территории с учетом геополитических, социально-экономических интересов страны.
Вторая цель — содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе дифференцированно регионально и по отраслям. Все прочие миграционные ориентиры, такие как возвращение в Россию соотече-
ственников, проживающих за рубежом; привлечение высококвалифицированных и востребованных квалифицированных специалистов, молодежи с помощью образовательной миграции с перспективой остаться; решение гуманитарных проблем;
снижение уровня эмиграции; адаптация и интеграция иммигрантов — стратегически важные, долгосрочные, но являются составляющими, элементами двух основных направлений и целей миграционного развития.
Литература
1. Воробьева О.Д., Рыбаковский Л.Л. Доминанта миграционной политики современной России // Социологические исследования. — 2017. — № 8 — C. 59-65.
2. Рыбаковский Л.Л., Хасаев Г.Р. Стратегия демографического развития России, понятие и содержание // Народонаселение. — 2015. — № 2 (68). — С. 52-63.
3. Локосов В.В., Рыбаковский Л.Л., Рыбаковский О.Л., Хасаев Г.Р. Результаты демографической политики и наступление депопуляции в России // Вестник Самарского государственного экономического университета. — 2017. — №11 — С. 40-48.
4. Рыбаковский Л.Л. Миграционная политика в контексте национальных интересов России // Уровень жизни населения регионов России. — 2011. — №11 — С. 35-43.
5. Миграционные процессы в России. — М.: Экон-информ. 2014.
6. Рыбаковский Л.Л., Савинков В.И., Кожевникова Н.И. Результативность демографической политики в регионах России: сравнительный анализ // Научное обозрение. Серия 2. Гуманитарные науки. — 2017. — № 6. — С. 35-42. DOI: 10.26653/2076-46852017-6-04.
Благодарности и финансирование: исследование выполнено при финансовой поддержке
РГНФ/РФФИ, проект № 15-02-00342.
Для цитирования:
Рыбаковский О.Л., Таюнова О.А. Цели стратегии миграционного развития России // Народонаселение. — 2018. — Т. 21. — № 1. — С. 22-30. DOI: 10.26653/1561 -7785-2018-21 -1 -02.
Сведения об авторах:
Рыбаковский Олег Леонидович, доктор экономических наук, заведующий отделом демографии
Института социально-экономических проблем народонаселения рАн, Москва, Россия.
Контактная информация: е- mail: [email protected]
Таюнова Ольга Александровна, кандидат экономических наук, доцент Самарского государственного экономического университета, Самара, Россия.
Контактная информация: е- mail: [email protected]
DOI: 10.26653/1561-7785-2018-21-1-02
OBJECTIVES OF THE RUSSIAN MIGRATION DEVELOPMENT
Oleg L. Rybakovsky *,1 2, Olga A. Tayunova 2
1 Institute of Socio-Economic Studies of Population, Russian Academy of Sciences (32 Nakhimovsky prospect, Moscow, Russian Federation, 117218)
2 Samara State Economic University (141 Soviet Army str., Samara, Russian Federation, 443090)
*E-mail: [email protected]
Abstract. The article deals with the problems in the migration sphere of Russia. The first of these problems is lack of migration development strategy, despite the existence of the Concept of the State migration policy. Since a long-term plan of the migration development has not been developed, the specific objectives and tasks of the migration policy are elaborated not quite
consistently and comprehensively. First of all, the goals of migration policy, which should be consistent with the strategy, are formulated not quite correctly. They include: ensuring the national security, stabilization of the population size, promotion of modernization, innovative development and enhancing the competitiveness of brunches, although these goals apply to other strategies — national security, demographic and socio-economic development. In view of this, the article attempts to clarify the goals of the migration development in the country. According to the authors, there are two such goals. The first goal of the migration development strategy and the migration policy of the Russian Federation should be enhancing improvement of the demographic dynamics of the permanent population of Russia, streamlining the population settlement across the territory taking into account the geopolitical, socio-economic interests of the country. The second one — to contribute to meeting the RF economy demand for labor force by regions and sectors. The authors stress that a spontaneous migration increase of the resident population could be also detrimental to the Russian Federation. Therefore, the achievement of this objective should meet the national interests of the country, and namely, not to disrupt the existing national, religious, cultural and other balances in the society. The policy should give priority to one category of migrants, be selective to the other and prohibitive to the third category.
Keywords: migration development strategy, concept of migration policy, permanent and temporary migration, national interests of Russia, strategic planning.
References
1. Vorobyova A. D., Rybakovsky L. L. Dominanta migratsionnoy politiki sovremennoy Rossii [Dominant of the migration policy in modern Russia]. Sotsiologicheskiye issledovaniya [So-ciologicalStudies]. 2017. No. 8. P. 59-65. (in Russ.)
2. Rybakovsky L.L., Khasayev G.R. Strategiya demograficheskogo razvitiya Rossii, ponyatiye i soderzhaniye [Strategy of the demographic policy of Russia, the notion and contents]. Narodonaseleniye [Population]. 2015. № 2. P. 52-63. (in Russ.)
3. Lokosov V.V., Rybakovsky L.l., Rybakovsky O.L., Khasayev G.R. Rezul'taty demograficheskoy politiki i nastupleniye depopulyatsii v Rossii [The results of demographic policy and the onset of depopulation in Russia]. Vestnik Samarskogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta [Bulletin of the Samara State Economic University]. 2017. No. 11. P. 40-48. (in Russ.)
4. Rybakovskiy L.L. Migratsionnaya politika v kontekste natsional'nykh interesov Rossii [Migration policy in the context of Russia's national interests]. Uroven' zhizni naseleniya re-gionov Rossii [Living Standards of the Population of Russian Regions]. 2011. No.12. P. 35-43. (in Russ.)
5. Migratsionnyye protsessy v Rossii [Migration Processes in Russia]. Moscow. Econ-Inform. 2014. (in Russ.)
6. Rybakovsky L.L., Savinkov V.I., Kozhevnikova N.I. Effectiveness of the Demographic Policy in Russia: Comparative Analysis. Nauchnoe obozrenie. Seriya 2. Gumanitarnye nauki [Scientific Review. Series 2. Human Sciences]. 2017. No. 6. Р. 35-42. DOI: 10.26653/2076-46852017-6-04. (in Russ.)
Acknowledgments and funding: The study was carried out with the financial support of the Russian Foundation for the Humanities/Russian Foundation for Basic Research, project № 15-02-00342
For citation:
Rybakovsky O.l., Tayunova O.A. Objectives of the Russian migration development. Narodonaselenie [Population]. 2018. Vol. 21. No. 1. P. 22-30. DOI: 10.26653/1561-7785-2018-21-1-02 (in Russ.)
Information about the author(s):
Rybakovsky Oleg Leonidovich, Dr. Sc. (Econ.), Head of Department, Institute of Socio-Economic Studies of Population, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia. Contact information: e- mail: [email protected]
Tayunova Olga Alexandrovna, Cand. Sc. (Econ.), Associated Professor, Samara State Economic University, Samara, Russia.
Contact information: e-mail: [email protected]
