CC BY
162
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
ИННА ВИКТОРОВНА ФЕДОРОВА,
преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: karnavalinna@mail.ru
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Научный руководитель: доктор юридических наук Зырянов С.М.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются цели и задачи взаимодействия полиции с институтами гражданского общества по действующему законодательству, формулируются цели и задачи данного взаимодействия для разработки новой концепции совершенствования взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации и общественными объединениями.
Ключевые слова: полиция, взаимодействие, гражданское общество, концепция совершенствования взаимодействия.
Annotation. Analyzed aims and objectives of cooperation between police forces and institutions of civil society under the current legislation, defined aims and objectives of such cooperation for the purposes of new concept of improvement of cooperation between police forces and mass media and social institutions.
Keywords: police, cooperation, civil society, concept of improvement of cooperation.
Взаимодействие полиции с институтами гражданского общества, которое рассматривается сейчас как необходимое условие эффективного функционирования правоохранительной системы, должно основываться на единстве целей и задач, совпадении интересов.
Цели и задачи полиции прямо не определены в законодательстве, прежде всего, в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции), но могут быть выведены из основных положений. Если подходить к определению целей органов государственной власти с позиций, предложенных специалистами, то цель МВД России в целом и цель полиции более конкретно выражается в реализации правоохранительной функции государства1. О системообразующем характере правоохранительной функции государства пишут А.М. Артемьев2, А.В. Ельцов3 и другие ученые4. Утверждается, что эта функция занимает особое место в системе функций государства и характеризуется как внутренняя, постоянная, основная, социальная, обеспечивающая национальную безопасность5.
Задачи полиции можно определить в соответствии со ст. 1 Закона о полиции: защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан; противодействовать преступности; охранять общественный порядок; охранять собственность; обеспечивать общественную без-
опасность; оказывать содействие государственным органам, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций.
Заявленные в Законе о полиции задачи и функции в полной мере согласуются с интересами граждан, общественных объединений, всего общества. Конечно, в любом обществе всегда присутствуют социальные группы, интересы которых не совпадают и даже противоречат интересам остального общества. Вместе с тем, здоровые силы общества, все нормальные граждане заинтересованы в поддержании правопорядка, сохранении должного уровня общественной безопасности, безопасности дорожного движения. Более того,
1 Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 59; Зырянов С.М. Административный надзор: Моногр. М., 2010. С. 103.
2 Артемьев А.М. Государственная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 85.
3 Ельцов А.В. Природа и сущность государства как основания выделения системообразующих функций государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 3—6.
4 Палазян А.С., Малахов В.П. Функциональная характеристика права: Вопросы методологии: Моногр. М., 2009. С. 217; Боженок С.Я. О критериях классификации функций государства // Российский следователь. 2009. № 11.
5 Артемьев А.М. Указ. соч. С. 72; Гулягин А.Ю. Место правоохранительной функции в системе иных функций государства // Юридический мир. 2011. № 7. С. 72.
все заинтересованы в том, чтобы существовал государственный орган, который бы обеспечивал реализацию этих интересов.
Это видно из декларируемых целей и задач, планов и результатов работы общественных организаций, которые мы рассматриваем как объекты взаимодействия с полицией. Так, Добровольный Поисковый Отряд «Лиза Алерт» ставит своей основной задачей оперативное реагирование и гражданское содействие в поиске пропавших детей6. Как заявлено на сайте содружества «Поиск пропавших детей», Содружество — это добровольное объединение граждан, независимое от политических и религиозных взглядов. Приоритетная цель Содружества — искать пропавших детей. При этом Содружество не берет на себя функции МВД, МЧС и других государственных органов, а сотрудничает с ними, оказывает посильную помощь и содействие в поиске пропавших детей7. Фонд «Город без наркотиков» называет своей основной задачей добиться прекращения наркоторговли в Екатеринбурге и Свердловской области и создать, таким образом, прецедент для всей России. Фонд считает необходимым сотрудничество с правительственными организациями и силовыми ведомствами, координацию деятельности различных ведомств, организаций и населения8. Кроме того, Фонд осуществляет взаимодействие со средствами массовой информации и общественными организациями, организует и оказывает специализированную немедицинскую реабилитационную, психологическую и юридическую помощь людям, страдающим зависимостью к психоактивным веществам, осуществляет профилактическую работу с детьми и молодежью, проводит лекции и выступает в средствах массовой информации9.
Общероссийское общественное движение «Движение автомобилистов России» создано в целях общественной поддержки и защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, деятельность которых связана с владением, пользованием, распоряжением, эксплуатацией или управлением автотранспортными средствами, а также иных участников дорожного движения. Задачи Движения: подготовка предложений, проектов нормативных правовых актов по вопросам защиты прав автомобилистов; взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, политическими партиями и другими общественными объединениями; разработка и внедрение рекомендаций по защите прав ав-
томобилистов и иных участников дорожного движения; изучение, обобщение и распространение отечественного и зарубежного опыта регулирования общественных отношений с участием автомобилистов; оказание участникам дорожного движения правовой, методической, информационной, экспертно-консуль-тационной и другой помощи в реализации и защите их прав и законных интересов10.
Молодежная Ассоциация по содействию правоохранительным органам СФО — ДМД «Северный волк» создана в 2005 г. с целью восстановить в регионах России институт добровольных дружин. Ассоциация осуществляет содействие органам внутренних дел (патрулирование, работа с трудными подростками, охрана мероприятий и др.), социальную работу (поддержка монастырей, храмов, музеев, помощь ветеранам и одиноким пожилым людям), образование активистов движения. На сайте Ассоциации представлены сведения о проведенных мероприятиях: военно-патриотические «Русские сборы» (27—29 июля 2013 г.); спортивно-патриотическое мероприятие «Русская пробежка» на 9 мая; срыв концерта украинской гей-группы Kazaky 8 марта 2013 г.; соревнования по военно-прикладным видам спорта среди молодежи (23 февраля 2013 г.); совместный с полицией рейд по контролю за продажей алкогольных напитков и пива в ларьках (10 февраля 2013 г.). В деятельности Ассоциации настораживает националистический уклон, а также самоуправство.
Народные дружины Москвы, Санкт-Петербурга и других городов также создаются и действуют в целях содействия правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка.
О.С. Городнина подчеркивает, что характер и направленность взаимоотношений между государством и обществом определяются целями и задачами участников взаимодействия, степенью их социально-политической активности, уровнем культуры, актуальностью решаемых ими проблем11. Как видно из приведенных примеров, цели и задачи полиции и общественных объединений правоохранительной направленности в
6 URL://http://www.lizaalert.org/
7 URL://http://www.poiskdetei.ru/news/index1.php?category=5
8 URL://http://www.ria.ru/spravka/20110301/340595280.html
9 URL://http://www.nobf.ru/about/target/
10 URL://http://www.prav-net.ru/dvizhenie-avtomobilistov-rossii/
11 Городнина О.С. Взаимодействие гражданского общества и государства в современной России: опыт, ведущие тенденции, перспективы: Дис. ... канд. полит наук. Орел, 2007. С. 13.
определенной части совпадают, что позволяет выделить основные направления деятельности, по которым необходимо взаимодействовать:
♦ охрана общественного порядка;
♦ обеспечение безопасности дорожного движения;
♦ борьба с наркоманией;
♦ поиск потерявшихся детей и взрослых.
Все это — наиболее острые социальные проблемы, целенаправленно, но недостаточно успешно, решаемые органами внутренних дел и другими государственными органами.
Возможности гражданского общества не исчерпываются названными направлениями. Другие, вероятно не менее важные и также связанные с общими целями и задачами полиции направления, по которым возможно и даже необходимо взаимодействие между институтами государственной власти и институтами гражданского общества: ресоциализация освободившихся из мест лишения свободы, помощь безработным в профессиональной ориентации, обучении, воспитание подрастающего поколения, в том числе, физическое воспитание и др.
Нельзя отрицать, что невозможность возвращения к нормальной жизни человека, отбывшего наказание в виде лишения свободы и вернувшегося домой, безработица, невнимание к воспитанию детей и подростков в конечном итоге становятся криминогенными факторами, способствующими росту преступности. В то же время, это не значит, что всеми подобными вопросами должна заниматься полиция. В системе государственной власти существуют специально уполномоченные органы с сферах труда, образования, здравоохранения, экономического развития и т.д. Активно сотрудничают с общественными организациями органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Отдельно необходимо назвать борьбу с коррупцией и повышение качества и эффективности деятельности самой полиции. Это взаимосвязанные направления деятельности, они, безусловно, связаны и с вышеназванными, поскольку невозможна борьба с наркоманией в условиях, когда коррумпированные сотрудники полиции «крышуют» или даже сами участвуют в наркобизнесе. По этим направлениям сейчас распространяются и развиваются новые формы взаимодействия — общественное обсуждение, антикоррупционная экспертиза и оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов,
участие представителей общественных организаций в работе общественных советов при органах исполнительной власти, в работе комиссий по соблюдению государственными служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов12.
Таким образом, налицо общность целей и задач представителей гражданского общества и полиции. Но это цели и задачи их деятельности. Их общность дает нам основания утверждать о возможности и необходимости взаимодействия. Но взаимодействие — самостоятельное направление деятельности как полиции, так и тех, с кем полиция взаимодействует — с агентами взаимодействия.
Е.С. Науменко правильно обращает внимание на то, что взаимодействие гражданского общества и государства в сфере исполнительной власти — это разновидность диспозитивных равностронних (согласительных и реординационных) административно-правовых отношений, и их нельзя отождествлять с административными процедурами и государственным управлением13.
Соответственно, взаимодействие должно осуществляться целенаправленно и оно само по себе должно решать какие-то важные задачи. Этим вопросам в юридической науке уделяется явно недостаточно внимания. Вместе с тем, попытки определить цели взаимодействия ранее уже предпринимались. Так, В.В. Гриб сформулировал десять целей взаимодействия государства и гражданского общества, в числе которых создание условий и предпосылок для свободного развития личности и институтов гражданского общества; развитие и реализация демократических принципов участия граждан в управлении государственными делами; обеспечение законности, гласности, доступности, публичности при решении общественно значимых вопросов в России; общественный контроль за публичной властью и защита конституционных прав и свобод граждан; укрепление конституционных основ государственной и общественной жизни; обеспечение юридической ответственности всех участников общественно-политических, экономических и социальных процессов в государстве; смягчение социальных конфликтов и напряженности в обществе, утверждение
12 В органах внутренних дел их функции выполняют аттестационные комиссии.
13 Науменко Е.С. Указ. соч. С. 53.
принципов социальной справедливости и общественной солидарности и др.14.
По нашему мнению, ученый излишне широко трактует цели взаимодействия государственной власти и гражданского общества. В результате происходит их размывание. Некоторые пункты целями не являются. Например, развитие гражданского общества не может быть целью взаимодействия. Это могло бы быть целью государственной деятельности, если оно заинтересовано в сильном гражданском обществе. Применительно к полицейской деятельности из сформулированного В.В. Грибом перечня мы можем заимствовать такие цели, как общественный контроль за деятельностью полиции; обеспечение законности; обеспечение юридической ответственности, в том числе, сотрудников полиции, нарушающих закон; смягчение социальной напряженности и утверждение принципа общественной солидарности в смысле взаимной поддержки действий полиции и общественных объединений.
Е.С. Науменко также называет несколько целей взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества: объединения усилий и взаимопроникновение указанных субъектов, обеспечение обратной связи между ними, упорядочение отношений с гражданским обществом, ограничение (контроль) публичной администрации гражданским общест-вом15. Он также считает, что взаимодействие органов исполнительной власти с институтами гражданского общества должно осуществляться в целях получения информации; для получения согласия со стороны общественности на решение соответствующего вопроса; для общественной поддержки и одобрения16. Подобную форму взаимодействия можно назвать согласованием.
Приказом МВД России от 1 января 2009 г. № 1 утверждена Концепция совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009—2014 гг.17. Концепция определяет цели, задачи и основные направления совершенствования взаимодействия18. В ней отмечается, что уже установлено взаимодействие с Общественной палатой РФ, создан Общественный совет при МВД России, общественные советы при МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. 17 ноября 2004 г. подписано соглашение с Русской Православной Цер-
ковью, налажено сотрудничество с представителями духовных управлений мусульман, еврейских региональных общин. 14 октября 2004 г. подписан Меморандум о сотрудничестве с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в области соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека.
Учитывая, что Концепция направлена на совершенствование взаимодействия, в ней определена цель совершенствования взаимодействия на пятилетний период (с 2009 по 2014 гг.) — создание новых, более оптимальных форм и методов проведения информационно-пропагандистской деятельности, обеспечивающих эффективное решение органами внутренних дел задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка в государстве и обществе. Надо заметить, что цель здесь сформулирована таким образом, что ее реализация исключает какое-либо взаимодействие, а предполагает диктат со стороны органов внутренних дел. Такая формулировка цели подходит для документа, в котором решаются задачи противодействия преступности. Взаимодействие предполагает определенное равенство, сотрудничество. При взаимодействии необходимо не столько информационно-пропагандистское воздействие на институты гражданского общества, сколько выбор объектов для сотрудничества, взаимная помощь, эффективное использование скрытого потенциала сторон сотрудничества.
По нашему мнению, в расчете на то, что срок действия Концепции заканчивается в 2014 г., при подготовке новой концепции совершенствования взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации и общественными объединениями необходимо, прежде всего, разграничить два самостоятельных направления: 1) взаимодействие со средствами массовой информации; 2) взаимодействие с институтами гражданского общества. Это обусловлено разными формами и методами взаимодействия.
14 Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. С. 11.
15 Науменко Е.С. Указ. соч. С. 53.
16 Там же. С. 113.
17 СПС «Консультант Плюс».
18 Данная Концепция явилась продолжением ранее принятой Концепции совершенствования взаимодействия МВД России со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2005—2008 гг., утв. приказом МВД России от 5 сентября 2005 г. № 718.
Если взаимодействие со средствами массовой информации предполагает предоставление им сведений, информационных поводов, проведения пресс-конференций, интервью, аккредитацию средств массовой информации, информационное сопровождение важных мероприятий и т.д. в целях информирования населения о деятельности органов внутренних дел, формирования общественного мнения, пропаганды законности и правомерного поведения и др., то взаимодействие с институтами гражданского общества строится иначе и преследует иные цели и осуществляется другими методами, в других формах.
В новой концепции необходимо учесть также, что объект взаимодействия расширяется. Органы внутренних дел уже взаимодействуют с институтами гражданского общества, которые не являются общественными объединениями, например, со стихийно образуемыми волонтерскими движениями, не имеющими организационно-правовой формы. В связи с этим в названии концепции более точно было бы использовать не термин «общественные объединения», а термин «институты гражданского общества». Тем более, что подразделения органов внутренних дел так и называются: подразделения по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации (сокращенно — УОС).
В Концепции развития взаимодействия на период с 2009 по 2014 гг. были сформулированы четыре задачи взаимодействия, из них общественных объединений касаются две:
♦ развитие взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск с общественными объединениями;
♦ совершенствование организационного обеспечения взаимодействия с общественными объединениями.
Первая задача (развитие взаимодействия с общественными объединениями) включает совершенствование нормативно-правового регулирования участия общественных объединений в правоохранительной деятельности; усиление обратной связи между населением и органами внутренних дел как на федеральном, так и на региональном уровне; разработку и реализацию комплекса информационно-пропагандистских мер, направленных на преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры общества; воспитание у населения активной гражданской позиции по оказанию содействия органам внутренних дел в предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений и правонарушений.
Первую задачу предполагается решать путем:
♦ информационного сопровождения деятельности органов внутренних дел;
♦ привлечения общественных организаций к участию в разработке государственной правовой политики в сфере внутренних дел и контролю за ее реализацией;
♦ совершенствования механизма взаимодействия с общественными объединениями в субъектах РФ;
♦ активного участия в мероприятиях и акциях, направленных на совершенствование услуг, оказываемых населению правоохранительными органами, с представителями Уполномоченного по правам человека и других правозащитных организаций;
♦ совершенствования направлений и форм взаимодействия подразделений системы МВД России с традиционными для России и другими конфессиями в реализации общественно значимых социальных и благотворительных программ;
♦ участия в семинарах, конференциях, совещаниях, проводимых по вопросам взаимодействия, укрепления общественного порядка, предупреждения социальной, религиозной и межнациональной напряженности совместно с представителями общественных объединений.
♦ организации совместно с Общественной палатой РФ мероприятий, направленных на формирование гражданского общества в России, участие в оказании конкретной помощи по защите граждан от преступных и иных противоправных посягательств.
Вторая задача (совершенствования организационного обеспечения взаимодействия с общественными объединениями) включает совершенствование нормативной базы, регулирующей взаимодействие органов внутренних дел с общественными объединениями; оптимизацию структуры и численности подразделений, а также количества сотрудников органов внутренних дел, на которых возложены функции обеспечения связей с общественными объединениями; совершенствование системы повышения квалификации данной категории сотрудников органов внутренних дел; повышение организационно-методического влияния подразделений информации и общественных связей на состояние взаимодействия с общественными объединениями; улучшение материально-технического обеспечения взаимодействия с общественными объединениями.
Конечно, при подготовке новой концепции совершенствования взаимодействия с институтами
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
гражданского общества цель и задачи должны быть пересмотрены в корне.
На основании изложенного мы уже можем сформулировать основные положения новой концепции.
Цель. Представляется, что определять цель совершенствования взаимодействия не имеет смысла. И так понятно, что она заключается в совершенствовании взаимодействия, в переводе его на новый качественный уровень, на количественный рост числа актов взаимодействия — совместных мероприятий. Более важным, по нашему мнению, является постановка цели взаимодействия. Эта цель должна заключаться в достижении синергетического эффекта, когда в результате объединения усилий, энергий нескольких участников совместной деятельности получается резкий качественный скачок. Цель взаимодействия — эффективное комплексное использование сил и средств органов внутренних дел и институтов гражданского общества в сфере ведения МВД России. Ограничивая круг отношений, по которым органы внутренних дел должны взаимодействовать с институтами гражданского общества, предметами ведения МВД России,
мы, тем самым, исключаем возможность вовлечения органов внутренних дел в отношения, попадающие в сферы интересов других органов государственной власти, возникновения межведомственных конфликтов.
Задачи взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества, по нашему мнению, должны быть следующими:
1) охрана общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
2) борьба с наркоманией;
3) оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений;
4) поиск пропавших;
5) противодействие коррупции в органах внутренних дел, выявление фактов нарушения сотрудниками органов внутренних дел требований законности и служебной дисциплины;
6) воспитание и обучение граждан по нескольким основным направлениям: правовое воспитание и обучение, обучение способам самозащиты, действиям в случае попадания в опасные ситуации и т.д.
Международное право: учебник / Под ред. К.К. Га-санова, Д.Д. Шалягина; 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014.
В учебнике в кратком и систематизированном виде излагаются основные темы курса «Международное право», в том числе: понятие, источники, основные принципы и субъекты международного права; концепция господства права в современном международном праве; история создания и деятельность международных организаций и конференций; право международных договоров и внешних сношений; ответственность в международном праве. Особое внимание уделяется отдельным отраслям международного права — морскому, воздушному, космическому, уголовному, гуманитарному, экологическому, экономическому и таможенному праву.
Для студентов (слушателей, курсантов) и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: unity@unity-dana.ru, www.unity-dana.ru
