CC BY
35
УДК 342.76:341.16
DOI: 10.127377jflcl.2022.002
Цели и задачи режима чрезвычайного положения: подход Венецианской комиссии*
Клэр Бази-Малори
Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), Страсбург, Франция
Аннотация. В основе статьи — выступление автора на XI Международном конгрессе сравнительного правоведения. Отмечена не только международная, но и важная «евразийская направленность» данного мероприятия. Рассмотрены исследования Венецианской комиссии по проблематике чрезвычайных ситуаций начиная с 1995 г. В этих исследованиях осуществлена попытка поиска адекватного баланса между задачами, стоящими перед государством в рамках чрезвычайной ситуации, и такими фундаментальными ценностями, как демократия, права человека и верховенство права. В качестве иллюстративного материала приведены позиции Венецианской комиссии в отношении Сербии, Армении, Киргизии, Туниса, Румынии, Франции и Турции. Центральное внимание уделено принятому в 2020 г. Докладу об уважении демократии, прав человека и верховенства права во время чрезвычайного положения, который стал ответом Венецианской комиссии на важнейшие вопросы, связанные с особенностями права в период распространения коронавирусной инфекции.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, права человека, демократия, верховенство права, чрезвычайная ситуация, COVID-19
Для цитирования. Бази-Малори К. Цели и задачи режима чрезвычайного положения: подход Венецианской комиссии // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. №№ 1. С. 10—12. DOI: 10.12737Ай.2022.002
Aims and Objectives of the State of Emergency: The Venice Commission's Approach
Claire Bazy-Malaurie
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Strasbourg, France
Abstract. The article is based on the report in the XI International Congress of Comparative Law. The report notes the importance of both international and "Eurasian" orientation of the above-mentioned Congress. It considers the studies conducted since 1995 by the Venice Commission concerning emergency situations. They attempt to find an adequate balance between the tasks — faced by state in an emergency situation — and fundamental values, such as democracy, human rights and the rule of law. The author illustrates it by referring to the positions of the Venice Commission concerning Serbia, Armenia, Kyrgyzstan, Tunisia, Romania, France and Turkey. The report is focused on the 2020 Report on Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law in Times of State of Emergency, which is the Venice Commission's response to critical questions related to the specifics of law during the spread of the coronavirus infection.
Keywords: Venice Commission, human rights, democracy, rule of law, state of emergency, COVID-19
For citation. Bazy-Malaurie C. Aims and Objectives of the State of Emergency: The Venice Commission's Approach. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 10—12. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.002
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ традиционно приглашает Венецианскую комиссию внести свой вклад в работу ежегодного Международного конгресса сравнительного правоведения. Это масштабный форум, объединяющий множество зарубежных представителей, имеющий явное «евразийское» измерение. И это прекрасная возможность начать диалог с теми странами, которые пока не являются членами Венецианской комиссии. Французские академические круги также широко представлены на этом Конгрессе.
* Перевод с французского языка Е. В. Кошелевой, специалиста I категории отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Выбор тематики Конгресса 2021 г. — правовое регулирование чрезвычайных ситуаций — продиктован в первую очередь сегодняшним кризисом в области здравоохранения. Его глобальный характер позволяет сравнить реакции различных государств.
Между тем Венецианская комиссия начала работу по вопросам чрезвычайного положения задолго до «великой эпидемии» 2020—2021 гг.
Первый ее доклад о чрезвычайном положении был подготовлен в 1995 г.1; он был основан на ответах почти всех состоявших на тот момент государств-членов на подготовленный Комиссией вопросник. Уже в то время Венецианская комиссия сформулировала главную дилемму, с которой сталкиваются все правовые и конституционные регуляторы чрезвычайного положения: с одной стороны, необходи-
1 См.: CDL-STD(1995)012.
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1
11
мость гибкости и эффективности чрезвычайных мер, а с другой — важность сохранения фундаментальных структур демократии и правового государства.
Венецианская комиссия всегда признавала, что отступления от стандартов в области прав человека и вызванное чрезвычайными обстоятельствами перераспределение функций и полномочий между ветвями власти являются необходимыми для реагирования на чрезвычайные ситуации. Необходимыми являются в том числе отступления, о которых мы гово -рим сегодня — уже в то время2 они были включены в качестве элементов так называемого режима чрезвычайного положения. Но мы также уже заявляли, что наиболее серьезные нарушения прав человека имеют тенденцию происходить именно во время таких чрезвычайных ситуаций и риск узурпации власти, по крайней мере злоупотребления ею, увеличивается.
С 1995 г. Венецианская комиссия регулярно возвращается к вопросу чрезвычайных ситуаций и других оснований режимов чрезвычайного положения. Чаще всего Комиссия анализировала соответствующие главы новых конституций — например в Сербии, Армении, Киргизии, Тунисе и т. д. В 2006 г. был опубликован доклад о защите прав человека в чрезвычайных ситуациях3. В последующих рекомендациях был рассмотрен практический опыт применения конституционных положений, касающихся чрезвычайного положения. Приведем несколько примеров.
В отношении Румынии мы выразили обеспокоенность по поводу систематического использования правительством Румынии чрезвычайных указов, имеющих силу закона, а также по поводу слабого контроля за применением таких указов4. Мы отметили — и это остается твердой позицией с нашей стороны, что чрезвычайные режимы и чрезвычайные полномочия не должны носить характер обычной практики. Исключительные полномочия необходимо зарезервировать для действительно исключительных ситуаций и как таковые они должны быть ограничены по продолжительности.
В 2016 г. Венецианская комиссия проанализировала проект конституционного закона Франции «О защите нации», который был разработан после терактов в Париже в ноябре 2015 г.5 Этот законопроект (который в итоге не был принят) был направлен на включение в Конституцию позиций о чрезвычайном положении. Венецианская комиссия подчеркнула, что включение в Конституцию такого специального режима является само по себе хорошей инициативой, но оно не должно превратиться в некий карт-бланш для законодателя. Конституция должна содержать описание «формальных, материальных и
2 1995 г. — Прим. Е. В. Кошелевой.
3 См.: CDL-AD(2006)015.
4 См.: CDL-AD92012)026, CLD-AD(2019)014.
5 См.: CDL-AD(2016)006.
временных ограничений, в которые должны вписываться такие режимы».
Также в 2016 г. мы рассмотрели вопрос о чрезвычайном положении в Турции, введенном в результате неудавшегося государственного переворота6. Венецианская комиссия признала, что Турция «имеет право защищать свои демократические институты и свое население». Однако Комиссия выразила несогласие с практикой использования режима чрезвычайной ситуации для разрешения всех возможных политических проблем, с которыми может столкнуться правительство. Чрезвычайные указы, принятые после переворота, были направлены не только против путчистов, но и против всех тех, кого турецкие власти называли террористами или их сторонниками. По мнению Венецианской комиссии, указы, принятые в режиме чрезвычайной ситуации, не должны заменять обычных правовых положений; их целью должно быть восстановление нормального состояния.
В этом заключении Венецианская комиссия также подчеркнула важность внешнего контроля за осуществлением правительством своих полномочий. Однако более двух месяцев правительству Турции было фактически разрешено осуществлять законодательные функции самостоятельно, без какого-либо контроля со стороны парламента или Конституционного суда.
В более позднем заключении по Турции7 мы также высказали предостережение в отношении проведения конституционной реформы во время чрезвычайного положения. Венецианская комиссия подчеркнула, что существует явная опасность того, что нормальному демократическому процессу будут препятствовать ограничения, введенные во время чрезвычайного положения, особенно ограничения политических прав. Нашу позицию можно сформулировать следующим образом: «В существующую систему сдержек и противовесов не должно вноситься никаких изменений постоянного характера до тех пор, пока действует чрезвычайное положение».
Как можно заметить, чрезвычайные режимы, с которыми мы сталкивались ранее, носили в основном политический характер. Они вводились в связи с событиями, созданными человеком, и поэтому здесь было легче определить их контуры и определиться с мерами реагирования. Мы знали, что чрезвычайное положение также может быть вызвано стихийными бедствиями, но это оставалось теоретическим знанием и во всяком случае неопределенным до тех пор, пока в 2020 г. не разразилась пандемия COVШ.
Опыт последних двух лет изменил наше восприятие чрезвычайных ситуаций, которые выступают предметом правового регулирования. Мы ясно видели непредсказуемость некоторых чрезвычайных
6 См.: CLD-AD(2016)037.
7 См.: CDL-AD(2017)005.
ситуаций в их последовательности и продолжительности. Как отметила Венецианская комиссия в недавнем обзоре по Северной Македонии: «Исключительный характер последнего кризиса показал, что некоторые риски нельзя предвидеть; сама идея исключительности ситуаций приобретает в этом весь смысл, но в этом случае требует более "гибкого" правового режима, чем тот, который применяется в обычное время».
Известен подход, основанный на понятии суверенитета, согласно которому чрезвычайное положение выходит за рамки правового регулирования и не подчиняется его обычным принципам. Однако Венецианская комиссия отказалась придерживаться этого подхода. «Гибкость» режима не означает отсутствие каких-либо конституционных ограничений.
Таким образом, в Докладе об уважении демократии, прав человека и верховенства права во время чрезвычайного положения (Размышления)8, опубликованном в 2020 г., Венецианская комиссия решительно поддержала подход с позиций правового государства к регулированию чрезвычайного положения. Такой подход требует сохранения институционального баланса между различными ветвями власти, а также соблюдения таких основополагающих принципов, как адекватность, необходимость и соразмерность чрезвычайных мер, временный характер этих мер (т. е. их ограниченное действие во времени); наконец, такой подход требует эффективного и безотлагательного парламентского и судебного контроля за действиями исполнительной власти.
Тем не менее эти требования дают возможность правительствам проявлять определенную гибкость в действиях по отношению к принятию мер реагирования. То, что на английском языке принято называть гибкостью9 не является игрой слов.
8 Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law During States of Emergency—Reflections (CDL-PI(2020)005rev). European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Strasbourg, 26 May 2020. URL: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)005rev-e.
9 Франц. flexibilité от англ. flexibility. — Прим. Е. В. Ко-шелевой.
Список литературы
Фактически власти по-разному реагировали на нынешний кризис. Некоторые из них ввели драконовские меры с суровыми санкциями, чтобы остановить распространение вируса. Другие правительства отдавали предпочтение более либеральному подходу, предпочитая педагогику принуждению. Это нормально, когда люди во всем мире задаются вопросом: какие правительства наиболее эффективны в борьбе с этим вирусом, который нанес такой огромный ущерб: демократические или автократические?
Итак, возвращаемся к вопросу, обозначенному в заглавии статьи: каковы цели и задачи регулирования чрезвычайного положения? Регулирование для всех чрезвычайных ситуаций остается единым. На карту поставлены ценности демократии, прав человека и верховенства права. Эти ценности не могут существовать без широкой народной поддержки, однако эту поддержку легко поколебать, если население, в том числе в демократических и либеральных странах, увидит, что правительство потерпело неудачу в борьбе с эпидемией и вызванным ею социально-экономическим кризисом.
Вот почему подход Венецианской комиссии с позиций правового государства неразрывно связан с требованием адаптации к изменяющимся обстоятельствам. Самый большой риск в нынешней ситуации для правителей состоит в том, чтобы оставаться догматичными и, таким образом, не приспосабливаться к новой, меняющейся, но все еще угрожающей реальности, и в то же время не устанавливать ограничения и правовые гарантии под предлогом эффективности, так как вместо того чтобы сохранять ценности верховенства права, демократии и прав человека, это может привести к их краху.
Безусловно, работа Конгресса поможет понять эту новую реальность и, возможно, выработать решения, сочетающие искреннее уважение основополагающих ценностей демократии и свободы, которые Венецианская комиссия решительно защищает и продвигает, с необходимой гибкостью правовых инструментов управления чрезвычайными ситуациями.
Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law During States of Emergency — Reflections (CDL-PI(2020)005rev). European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Strasbourg, 26 May 2020. URL: https://www.venice.coe. int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)005rev-e.
References
Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law During States of Emergency — Reflections (CDL-PI(2020)005rev). European Commission for Democracy through Law (Venice Commission). Strasbourg, 26 May 2020. Available at: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)005rev-e.
Информация об авторе
К. Бази-Малори, председатель Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), член Конституционного Совета Франции
