CC BY
69
Н. В. Елькина кандидат экономических наук, доцент
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОЦЕССА РЕОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
Одной из причин кризисного состояния большинства жилищно-коммунальных предприятий является отсутствие у них плана долгосрочного развития. Большинство руководителей жилищно-коммунальных предприятий концентрируют свои усилия на решении текущих задач, оперативном уровне управления и, соответственно, на краткосрочном горизонте планирования. Результаты процесса управления муниципальным жилищным фондом ощущают на себе все пользующиеся им граждане.
Жилищно-эксплуатационные организации являются балансодержателями жилищного фонда и практически полными монополистами в области содержания и ремонта жилищного фонда. Они заключают договоры с другими предприятиями и организациями на выполнение специализированных работ, на обслуживание и коммунальные услуги — с ресурсообеспечивающими предприятиями (Водоканал, Горэлектросети, Иркутсктеплоэнерго, Облгаз); предприятиями коммунального назначения (Спецавтохозяйство, Горзеленхоз); специализированными ремонтно-эксплуатационными предприятиями (Лифтремонт, ремонтно-строительные управления, Городская аварийная служба).
Хотя основной обязанностью жилищно-эксплуатационных организаций является управление жилищным фондом, в их функции входят и другие виды деятельности: участие в паспортизации населения и др.
Сложившаяся в течение длительного времени в жилищно-коммунальном хозяйстве тенденция к нерациональному расходованию средств предусматривает проведение таких радикальных преобразований в отрасли, как демонополизация, разгосударствление, создание альтернативных служб и систем обслуживания. Рынок жилищно-коммунальных услуг относится к смешанному типу, в котором присутствуют конкурентные и монопольные секторы. Разная конкурентоспособность позволит хозяйствующим субъектам (жилищно-коммунальным предприятиям) определить свою стратегию развития.
Временная монополия наблюдается в тех секторах, в которых имеется возможность создать условия для устранения доминирующего положения хозяйствующих субъектов. К жилищно-коммунальным услугам, в которых целесообразно развитие конкуренции, относятся: обслуживание наружного освещения, вывоз твердых и жидких бытовых отходов, озеленение, обслуживание и ремонт инженерного оборудования, мест общего пользования, содержание придомовой территории и ряд других.
Либерализация экономики без осуществления демонополизации жилищно-коммунальной сферы предоставляет значительные управленческие и коммерческие свободы при фактически полном отсутствии давления конкурентов. Данная ситуация потребует разработки действенной системы государственного и
муниципального контроля и регулирования, защиты интересов потребителей или создания условий для справедливой конкуренции в данном секторе.
Доля муниципального жилищного фонда в г. Иркутске имеет тенденцию к увеличению, с 1992 г. она изменилась на 26,1% и на 1 января 2003 г. составила 70,3% общей площади жилья. Жилищный фонд г. Иркутска, обслуживаемый
муниципальными унитарными предприятиями жилищного хозяйства, на 1 ян-
2 2 варя 2003 г. включал 7505,9 тыс. м общей площади. Кроме того, 80 тыс. м жилья находится на балансе других муниципальных предприятий, 521,8 тыс. м2 — в доверительном управлении ОАО «ИАПО». Продолжается передача ведомственных объектов в муниципальную собственность. В 2002 г. в муниципальную собственность города принято от ведомств: 142 жилых дома общей площадью 275 тыс. м2; 52 км инженерных сетей, в том числе водопровод и канализация — 9,6 км, тепловые — 3,4 км, электрические — 40 км. В 2002 г. принят в муниципальную собственность жилищный фонд ЗАО «Жилэкс» и общежития ОАО «ИЗТМ». Оба предприятия признаны банкротами. В июле 2003 г. передан жилищный фонд ГП «Востсибсантехмонтаж». При этом в связи с переходом на федеральные стандарты по оплате за жилье в бюджете г. Иркутска доля расходов по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» снизилась, в 2002 г. она составила 20,0% , что меньше на 10,3% по сравнению с 2001 г.
Значительная часть муниципального жилищного фонда (17%) нуждается в неотложном капитальном ремонте. Жилые помещения общей площадью 527,8 тыс. м2 являются ветхими и аварийными. В них проживает свыше 7 тыс. семей, что составляет более 20 тыс. граждан. Иркутск не имеет жилищного фонда, который можно использовать для переселения из аварийного жилья. Снижается надежность коммунальных сетей.
Капитальный ремонт жилищного фонда, обслуживаемого муниципальными унитарными предприятиями жилищного хозяйства, в течение 2002 г. был выполнен на 329 объектах общей площадью 332 тыс. м2, что на 45,1 тыс. м2 больше, чем в предыдущем году. На эти работы было затрачено 61 млн р., из них 12,4 млн р. за счет средств бюджета города. На текущий ремонт муниципального жилищного фонда израсходовано в 2002 г. на 2 млн р. меньше запланированного, фактическая сумма составила 127,9 млн р., в том числе 34,2 млн р. за счет бюджета города.
В отношениях между муниципалитетом и коммунальными предприятиями МУП «Спецавтохозяйство», МУП «Горзеленхоз», МУП «Служба эксплуатации мостов» применяется договор аренды. Общая сумма арендной платы от муниципальных унитарных предприятий коммунального хозяйства г. Иркутска за 2002 г. составила 4740 тыс. р.
Деятельность Управления коммунального хозяйства направлена на благоустройство территории г. Иркутска и заключается в организации работ на основе договоров с хозяйствующими субъектами г. Иркутска всех форм собственности:
- по текущему содержанию и благоустройству дорог, мостов, путепроводов, улиц, площадей и скверов города, сетей наружного освещения;
- по предоставлению банно-прачечных, ритуальных услуг населению города;
- по вывозу и обезвреживанию бытовых отходов, содержанию скотомогильника, отлову бродячих животных;
- по захоронению неопознанных трупов;
- других работ по благоустройству.
Управление коммунального хозяйства осуществляет:
- координацию финансово-хозяйственной деятельности подведомственных муниципальных унитарных предприятий;
- кадровую работу с руководителями этих предприятий.
Всего за 2002 г. было профинансировано работ по благоустройству города на сумму 236,6 млн р., в том числе за счет средств городского бюджета — 139,1 млн р. Кроме того, 3,7 млн р. направлено на покрытие убытков бань МУП КП «Кристалл».
Коммунальное хозяйство города характеризуется увеличением протяженности водопроводов, снижением подачи воды в сеть. Водопотребление на одного жителя в сутки изменилось с 354,9 л в 1994 г. до 307,4 л в 2001 г. В канализационном хозяйстве увеличилась протяженность водопроводов, уменьшился пропуск сточных вод через очистные сооружения. Тепловые сети имеют волнообразно изменяющуюся протяженность, а также характеризуются снижением отпуска тепловой энергии (6215 тыс. Гкал в 2001 г. против 9830,6 Гкал в 1994 г.). Программа реконструкции, ремонта систем тепло-, водоснабжения и водоотве-дения финансируется не в полном объеме.
Задолженность населения по оплате за жилье и коммунальные услуги является барьером при формировании конкурентной среды рынка жилищно-коммунальных услуг. Адресное субсидирование малообеспеченных граждан, имеющих доход на одного члена семьи ниже прожиточного уровня, позволяет снизить задолженность населения перед жилищно-коммунальным хозяйством. В 2003 г. в Иркутской области принят закон «О социальной политике на период реформирования ЖКХ Иркутской области», а также предложен механизм реализации его основных положений, включающих четыре нормативных акта, направленных на социальную защиту населения. В 2002 г. за жилищными субсидиями в г. Иркутске обратилось 17 тыс. семей, из них 13 547 (около 40 тыс. чел.) получили субсидии на сумму 36,8 млн р. В бюджете 2003 г. Иркутска предусмотрено 88,8 млн р. на жилищные субсидии. В мае 2003 г. количество семей, получивших субсидии, увеличилось на 11% по сравнению с началом года и составило 15 тыс. семей.
В г. Иркутске сложились следующие основные проблемы в развитии жилищно-коммунального хозяйства:
- высокий уровень износа муниципального жилищного фонда;
- отсутствие муниципального жилищного фонда, который можно использовать в чрезвычайной ситуации для переселения граждан;
- необходимость дополнительных денежных средств на капитальный и текущий ремонты при передаче в муниципальную собственность ведомственного жилья;
- наличие в жилищно-коммунальном хозяйстве кредиторской и дебиторской задолженности;
- отсутствие эффективного механизма управления жилищно-коммунального хозяйства в новых рыночных условиях;
- низкий уровень демонополизации отрасли, наличие в системе жилищно-коммунальным хозяйством естественных монополий;
- опережающий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги по сравнению с реальными доходами населения в связи с переходом на федеральные стандарты;
- отсутствие у большинства предприятий жилищно-коммунального хозяйства плана долгосрочного развития.
Постановлением Правительства Российской Федерации «О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг.» от 17 ноября 2001 г. № 797 предусмотрено в качестве необходимого условия вывода организаций жилищно-коммунального комплекса из кризиса проведение инвентаризации и реструктуризации их задолженности.
Нерешенной остается проблема компенсации муниципальным образованиям дополнительных расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы в связи с существованием льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законами для отдельных категорий граждан. Правительству Российской Федерации необходимо разработать механизм компенсации расходов местных бюджетов по оплате этих льгот.
Для определения перспективных направлений по реорганизации управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Иркутска предлагается использовать программно-целевой метод. Цель программы — повысить эффективность муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства для надежного обеспечения населения необходимыми жилищно-коммунальными услугами. При этом задачи программы следующие:
1. Создание условий для комфортного проживания граждан; повышение качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг.
2. Поэтапное достижение безубыточности жилищно-коммунального хозяйства при сокращении бюджетного финансирования.
3. Осуществление адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг; отработка механизма выплаты субсидий малообеспеченным гражданам.
4. Совершенствование структуры управления жилищным хозяйством города.
5. Формирование конкурентной среды в сфере управления муниципальным имуществом в жилищно-коммунальном хозяйстве.
6. Повышение безопасности, надежности и качества водо- и теплоснабжения.
7. Создание условий для развития самоорганизации граждан в жилищной сфере.
Реализация программы предлагает создание системы многоканального финансирования. Источники финансирования: - городской бюджет;
- совместное финансирование отдельных проектов программы из бюджетов разных уровней (Федерация, субъект Федерации, муниципальные образования);
- привлечение к финансированию отдельных проектов средств заинтересованных в их реализации ведомств, кредитно-финансовых структур, организаций, иностранных фирм и других инвесторов.
Система программных мероприятий:
1. Формирование структуры управления жилищно-коммунального хозяйства города, ориентированной на исполнение функций собственника муниципального жилищного фонда на вверенной территории.
2. Совершенствование договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.
3. Создание правовых основ контроля потребителями качества и количества предоставляемых услуг.
4. Разработка инвестиционных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Реализация проектов по созданию эффективной системы управления.
5. Реализация программы переселения жителей из ветхого и аварийного жилья.
6. Разработка программы демонополизации в жилищно-коммунальном хозяйстве. Пресечение злоупотреблений со стороны субъектов естественных монополий, обеспечение развития добросовестной конкуренции.
7. Организация работы по инвентаризации объектов жилищно-коммунального хозяйства.
8. Внедрение новых технологий.
9. Повышение профессиональной квалификации работников жилищно-коммунального хозяйства. Ориентация вузов (БГУЭП, ИГТУ), профессионально-технических учебных заведений на подготовку и переподготовку кадров для жилищно-коммунального хозяйства.
10. Использование программно-целевого метода для решения ключевых вопросов развития жилищно-коммунального хозяйства. Разработка и реализация подпрограмм:
- энергосбережение;
- строительство и ремонт дорог;
- реконструкция, ремонт систем тепло-, водоснабжения и водоотведения;
- капитальный ремонт муниципального жилищного фонда (ремонт внутридо-мовых сетей, включая электрические; кровельные работы; ремонт стыков полносборных зданий);
- наружное освещение города;
- проведение работ по землеустройству, инвентаризации, мониторингу и ведению государственного земельного кадастра в г. Иркутске;
- реконструкция муниципальных бань;
- строительство и ремонт водопроводных сетей с водоразборными колонками.
11. Разделение платежей населения по поставщикам услуг. Совершенствование механизма оплаты гражданами фактически потребленного объема жилищно-коммунальных услуг. Аккумулирование денежных средств, поступающих от
населения и заказчиков, и осуществление своевременных расчетов с поставщиками услуг.
12. Создание эффективной системы тарифного регулирования. При регулировании тарифов учет социальных последствий изменения цен для населения, рационального использования бюджетных средств, экономического состояния предприятия — объекта ценообразования. Наложение на предприятия обязанности предоставлять при утверждении тарифов варианты производственной и инвестиционной программ.
13. Выполнение работ в сфере жилищно-коммунального хозяйства на конкурсной основе с привлечением хозяйствующих субъектов всех форм собственности.
Причины кризиса жилищно-коммунального хозяйства лежат в финансовой плоскости, а также в существующей системе управления жилищно-коммунальным хозяйством. Для решения проблемы планируется в г. Иркутске совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством. Предусматривается создание службы заказчика в Правобережном, Октябрьском, Свердловском, Ленинском округах.
Цель создания службы заказчика — приблизиться к решению проблемы построения самоокупаемой системы жилищно-коммунального хозяйства на основе формирования конкурентной среды, применения конкурсной системы на размещение заказов, контроля и учета ресурсов. На нее возложены задачи формирования заказов на выполнение услуг жилищно-коммунального назначения, контроля за качеством их выполнения. Новая структура должна обеспечить снижение нерациональных затрат, повысить заинтересованность ремонтных предприятий в качестве работ и услуг. В составе службы заказчика создаются расчетные центры. Так как они должны быть территориально приближены к месту жительства обслуживаемого населения, то они могут быть расположены в жилищных предприятиях.
С появлением новых структур произойдет разделение полномочий между заказчиками и подрядчиками. В значительной мере служба заказчика будет укомплектована специалистами, которые работают в организациях по обслуживанию жилфонда. Реорганизация структуры управления предусматривает переработку положений о подразделениях городской и окружных администраций. У городской администрации останутся общие функции руководства жилищно-коммунальной отраслью, а также она будет разрабатывать политику жизнеобеспечения города, предоставлять субсидии и вести статистическую отчетность.
Территориальные подразделения расчетных центров, пользуясь современными средствами вычислительной техники, осуществляют оперативный расчет стоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с существующим порядком оплаты коммунальных услуг, доводят результаты расчетов до населения. Ежемесячно каждый житель города получает в Байкальском сбербанке счет-квитанцию с указанием начисленной суммы квартплаты с разбивкой по категориям, суммой задолженности на текущий месяц, начислением пени и др.
Территориальные подразделения расчетных центров осуществляют все виды расчетов, в том числе и перерасчет оплаты жилья и коммунальных услуг, связанный с предоставлением льгот и субсидий определенным категориям граждан, перерасчет при нарушении стандартов и сроков предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, а также с начислением пеней за несвоевременную уплату этих видов платежей населением.
Служба заказчика, в состав которой входят расчетные центры, вырабатывает единую концепцию автоматизации предприятий жилищно-коммунального хозяйства, занимается обслуживанием вычислительной и копировальной техники предприятий жилищно-коммунального хозяйства, а также централизованной закупкой вычислительной техники с последующей установкой, наладкой и техническим сопровождением.
Основными задачами и направлениями деятельности расчетных центров окружных администраций г. Иркутска являются:
1. Оперативное аналитическое и информационное обслуживание городской и окружной администраций.
2. Изготовление единого платежного документа.
3. Оперативное по месту жительства обслуживание населения по расчету оплаты жилья и коммунальных услуг.
4. Начисление населению платежей с учетом льгот и субсидий на основе единой информационной базы по начислению платежей.
5. Перерасчет при нарушении стандартов и сроков предоставления жилищно-коммунальных услуг населению.
6. Применение штрафных санкций в отношении предприятия, обслуживающего жилье, за некачественное и несвоевременное предоставление услуг.
7. Оперативное внесение изменений в расчеты между населением и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства при изменении тарифов, льгот и субсидий.
8. Систематическая работа с населением, имеющим задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги.
На нижнем уровне управления жилищным фондом могут быть созданы управдомы. С ними будут заключаться договоры на выполнение работ по эксплуатации муниципального жилищного фонда. При этом появляется возможность применять упрощенную систему налогообложения и снижать налоговую нагрузку на жилищно-коммунальное хозяйство.
Приоритеты реформирования жилищно-коммунального хозяйства связаны с формированием конкурентных отношений, внедрением ресурсосберегающих технологий, возрастанием роли населения как конечного потребителя и покупателя жилищно-коммунальных услуг. Однако механизмы реализации этих приоритетов еще не отлажены. Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством с целью перехода на рыночные отношения предполагает использование различных организационных форм осуществления деятельности по жилищно-коммунальному обслуживанию.
Реализация программы обеспечит:
- упорядочение расчетов за жилищно-коммунальные услуги, снижение неплатежей и повышение качества обслуживания населения;
- государственную и муниципальную поддержку через жилищные субсидии малообеспеченных и социально незащищенных слоев населения;
- создание условий для развития конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве;
- улучшение технических характеристик отдельных объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры;
- снижение затрат на оплату за энергоносители после внедрения энергосберегающих мероприятий;
- разделение функций управления, эксплуатации и обслуживания жилья;
- сокращение затрат на ремонтные работы посредством конкурсного отбора подрядчиков для их исполнения;
- стабилизацию экономического состояния отрасли в результате ужесточения контроля за расходованием денежных средств, достижение устойчивого финансирования жилищно-коммунального хозяйства за счет уменьшения задолженности населения по оплате за жилье и коммунальные услуги.
