ЦЕЛЕВЫЕ СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ И НОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ КАК ОСНОВА РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

2 л

н и о

X

л

<

W H t*

W <

s

0 X X

W

S

S

w S

1

w <

со

с

^

s t* S

S

$

S X

£ О

УДК 338.24

целевые стратегические ориентиры и новые технологии как основа реформирования управления таможенной деятельностью

Янковская Елизавета Сергеевна

Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, доцент кафедры управления, к.э.н., e-mail: Liza30ys@gmail.com

В статье на основе сравнительного анализа стратегий развития таможенной службы России до 2020 и до 2030 гг. показана эволюция целевых ориентиров и механизмов их достижения. Определена роль таможенного менеджмента в развитии таможенного дела. Отмечен дискуссионный характер положений разработанной Всемирной таможенной организацией Концепции цифровой таможни. Рассмотрен вопрос о достижимости на практике целевых ориентиров и задач, установленных Стратегией развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года

Ключевые слова: таможенный менеджмент; целевые ориентиры; стратегия развития таможенной службы; цифровизация; концепция цифровой таможни

strategic targets and new technologies as the basis for customs management reform

Iankovskaia Elizaveta S.

Russian Customs Academy St.-Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Associate Professor of Department of Management, PhD, e-mail: Liza30ys@gmail.com

In the article based on comparative analysis of strategies for the development of the Russian Customs Service up to 2020 and up to 2030. shows the evolution of the targets and the mechanisms for achieving them. The role of customs management in the development of customs affairs has been defined. Reference was made to the controversial nature of the World Customs Organization's Digital Customs Concept. Consideration has been given to the feasibility of the targets and targets set by the Strategy for the Development of the Customs Service of the Russian Federation up to 2030

Keywords: customs management; targets; customs development strategy; digitalization; digital customs concept

Для цитирования: Янковская Е.С. Целевые стратегические ориентиры и новые технологии как основа реформирования управления таможенной деятельностью // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2020. № 4 (76). С. 70-74.

Федеральная таможенная служба России в настоящее время проходит стадию масштабного реформирования, требующего комплексного сбалансированного обеспечения -нормативно-правового, организационно-методологического, ресурсного. Основной задачей данной статьи является анализ соотношения и гармонизации таких составляющих процесса реформирования таможенного дела, как законодательная база и стратегия развития, технологическая база и таможенный менеджмент, целевые ориентиры развития и степень их достижимости в реальных условиях функционирования таможенной службы.

Деятельность и управление в таможенной службе России формируются и совершенствуются соответственно положениям ряда нормативных правовых актов и прежде всего Федерального закона от 03.08.2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее - Закон о таможенном регулировании) [1] и Распоряжения Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» (далее - Стратегия-2030) [2].

Федеральный закон о таможенном регулировании предусматривает, как указано в пп. 3 п. 2 ст. 1, «установление правовых и организационных основ

деятельности таможенных органов Российской Федерации» [1]. Среди этих основ и правил особое место занимают положения о методологии и технологии управления таможенным делом в стране.

Перспективная целевая направленность таможенного менеджмента устанавливалась в России стратегиями (программами, концепциями) развития таможенной службы, последовательно принимавшимися в 1992, 1996, 1999, 2001, 2004, 2012 и 2020 гг. В 2020 г. завершается действие принятой в 2012 г. «Стратегии развития таможенной службы РФ до 2020 года» (далее - Страте-гия-2020) [3], [4]. Правительство РФ 23.05.2020 г. утвердило новую Стратегию на следующее десятилетие. В Стратегии-2030 определены базовые контрольные показатели на период с 2021 по 2030 гг., которые реализуются через составление двух планов мероприятий по реализации Стратегии-2030. На текущий момент действует первый этап на период с 2021 по 2024 гг. [5].

Принятию Стратегии-2030 предшествовала большая работа по подготовке ее проекта, по его обсуждению с участием бизнес-сообщества [6]. Так, на заседании общественного совета при ФТС РФ 03.07.2019 г. были отмечены наиболее ценные новации в Стратегии-2030. К их числу относятся:

модернизация инфраструктуры пунктов пропуска, создание системы прослеживаемости товаров на экономическом пространстве ЕАЭС, модернизация системы таможенного транзита, внедрение технологий искусственного интеллекта, электронный документооборот без использования бумажных носителей, совершенствование риск-контроля.

Реализация Стратегии-2030 будет осуществляться в соответствии с нормами и правилами, предусмотренными существующей правовой базой, и в первую очередь - утвержденным приказом ФТС РФ от 04.09.2018 г. № 1380 «Регламент Федеральной таможенной службы» [7]. Данный регламент определяет внутренние механизмы функционирования ведомства: полномочия руководителей; организационную структуру; порядок осуществления функций, организации документооборота и принятия решений; порядок планирования и организации работы, правила взаимодействия ФТС с Минфином РФ и иными ведомствами; основу организации территориальных органов ФТС и др.

Главным в содержании Стратегии-2030 являются целевые ориентиры деятельности и основные стратегические направления развития таможенной службы Российской Федерации, которые в Страте-гии-2020 именовались как «Основные направления совершенствования таможенной деятельности».

Развитие ФТС РФ в 2021-2030 гг. будет направлено на ее трансформацию в качественно новое состояние. Углубленное осмысление данного процесса актуально как для должностных лиц таможенных органов (ДЛТО), включая и ныне функционирующие кадры, и обучающихся в вузах будущих специалистов, так и для проходящих таможенный контроль участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД).

Указанные целевые ориентиры и направления развития с необходимой полнотой раскрыты в Стратегии-2030. В дополнение к этому может быть полезным их рассмотрение и оценка с позиций внутренней динамики и внешних, международных эталонов. Внутренняя динамика может быть охарактеризована путем сравнения положений двух стратегий развития таможенной службы РФ -Стратегии-2030 и Стратегии-2020. В качестве международных эталонов могут выступать материалы документов Всемирной таможенной организации (ВТамО) и информация о наиболее развитых таможенных системах в отдельных странах мира.

При сравнении указанных двух Стратегий развития таможенной службы России обнаруживаются, с одной стороны, их преемственность, а вот с другой стороны, следует отметить, что в Стра-тегии-2030 заложены основы создания принципиально новой модели управления таможенными органами, отличающейся особыми функциями и методами таможенного менеджмента.

Преемственность двух Стратегий подтверждается общностью подходов к определению перечня направлений развития ФТС РФ. В обеих Стратегиях

представлены такие направления, как таможенное администрирование, валютное регулирование, международное сотрудничество, экспертно-криминалисти-ческая деятельность, система управления рисками, таможенный контроль после выпуска, правоохранительная деятельность и ряд других. Однако конкретное наполнение их может существенно различаться, и в этом проявляются новые подходы к стратегическому планированию таможенной сферы.

Так, по направлению «Кадровый потенциал» в Стратегии-2030 появились положения о мотива-ционных механизмах, современных образовательных технологиях, об оплате труда должностных лиц таможенных органов, т.е. расширены и конкретизированы требования к системе работы с кадрами, по направлению «Международное сотрудничество» предусмотрено повышение обоснованности принимаемых решений за счет мониторинга мировых тенденций в таможенной сфере. Существенно улучшены стратегические горизонты в области реализации таможенными органами фискальной функции за счет введения принципа «соблюдения баланса интересов государства в части полноты формирования бюджета и участников внешнеэкономической деятельности в снижении финансовых издержек и административной нагрузки» [2]. Новое в области системы управления рисками заключается в расширении информационной базы за счет межведомственного взаимодействия. Наиболее же существенные усовершенствования предполагаются в области таможенного администрирования. Предусмотрено полнее учитывать стандарты и рекомендации ВТамО и Всемирной торговой организации (ВТО), активизировать работу по развитию института уполномоченного экономического оператора, реализовать принцип обязательности электронного документооборота. Особый порядок организации пропуска товаров потребуется для таможенного контроля в условиях перемещения товаров беспилотным транспортом.

Безусловным преимуществом Стратегии-2030 является введение нового направления - «Развитие системы общественных связей в таможенной сфере» [2]. Данное направление призвано повысить уровень информированности и взаимного доверия участников ВЭД, таможенных служб, широкого круга общественности.

Принципиальные особенности Стратегии-2030, требующие адаптации таможенного менеджмента к меняющимся условиям, сводятся, по мнению автора, главным образом к следующему:

- упорядочится круг направлений развития и совершенствования ФТС РФ;

- произойдет смещение таможенного контроля на этап «после выпуска товаров»;

- более обоснованно и продуктивно будут использоваться понятия «добросовестный бизнес», «законопослушный бизнес» как символы и предпосылки к эффективному сотрудничеству участников ВЭД и таможенных служб;

- будут разграничены два понятия - это «целевые ориентиры» как характеристики намеченных стратегических целей и «направления развития» как основные способы достижения этих целей:

- несомненно будут расширены технологии и конкретизирован порядок цифровизации таможенной сферы;

- впервые определится миссия ФТС РФ.

В качестве условий и предпосылок реализации Стратегии-2030 в данном документе четко сформулированы положения по трем вопросам: государственная таможенная политика РФ, вызовы и угрозы в сфере таможенной деятельности, основные результаты развития ФТС РФ, достигнутые к 2020 г.

По оценке руководителя ФТС РФ В.И. Була-вина, Стратегия-2020 определила развитие электронной таможни, а Стратегия-2030 - ориентирована на создание интеллектуальной таможни, где будут иметь место «применение искусственного интеллекта», выстраивание «бесконтактных отношений с бизнесом» и можно будет на практике сформировать «самонастраиваемую систему управления рисками». В условиях высокотехнологичной таможенной службы процедуры таможенного контроля будут меняться в направлении роста их прозрачности, упрощения и ускорения. По мнению автора, приведенные высказывания руководителя ФТС РФ содержат несколько завышенную оценку состояния и перспектив развития таможенного дела в России. Например, этап перехода на модель электронной таможни в России нельзя считать полностью завершенным в 2020 г. и, следовательно, эту дату спорно считать стартовой относительно начала нового этапа - создания интеллектуальной таможни в России. Точнее было бы говорить о совмещении двух процессов с постепенным переходом первого во второй.

Для более разносторонней характеристики ситуации в области развития таможенного дела и таможенного менеджмента в современной России целесообразно обратиться к международному опыту и соответствующим международным стандартам. Данный вопрос нашел широкое отражение в научных публикациях С.В. Мозера. На уровне ВТамО развитие института цифровой таможни рассматривается с позиций трех проблемных блоков: «концепция института цифровой таможни, модель зрелости цифровой таможни, а также план работы по цифровой таможне» [8].

Проведенный С.В. Мозером критический анализ предложенной ВТамО модели зрелости цифровой таможни показал ее незавершенный характер и непригодность для непосредственного практического применения. Модель представляет собой схему, в которой по оси ординат, именуемой «видение», обозначены три элемента (таможенное оформление, управление рисками, контроль). Еще на одной оси ординат (без названия) показаны два элемента модели (безопасность информации, план

функционирования организации). Ось абсцисс, именуемая «зрелость», содержит четыре элемента -это цифровая стратегия, правовая основа, структура управления, инфраструктура информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).

Основными недостатками модели, по мнению С.В. Мозера, являются: неразработанность формализованного понятийного аппарата, отсутствие четкой градации уровней зрелости с указанием их качественных и количественных параметров, отсутствие конкретного описания каждого элемента модели, неполный охват важнейших составляющих института цифровой таможни и другие [9]. По мнению авторов учебного пособия, И.В. Бородушко, И.С. Ко-корина и Е.С. Янковской [10], можно согласиться с тем, что недостаточен уровень раскрытия смысла основных научных категорий, на которые опирается предложенная ВТамО модель цифровой таможни. Однако спорным является заявление С.В. Мозера о необходимости более конкретной проработки параметров модели. Скорее всего, модель призвана показать типовую цифровую таможню как ориентир при модернизации таможенных служб в странах мира. Специфика организации таможенного дела в каждой стране предопределяет своеобразие реформирования национальных моделей на базе информационных технологий.

По оценкам экспертов Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), разработанная ВТамО концепция цифровой таможни - «это очень полезный и качественный продукт ВТамО», который способствует более глубокому пониманию должностными лицами таможенных органов механизмов использования ИКТ при создании цифровой таможни. Концепция цифровой таможни изложена в опубликованном ВТамО в июне 2018 г. документе - «Стратегическое руководство в области информационных технологий» (далее - Руководство) [11]. В России описание данного документа представлено в подготовленном ЕЭК обзоре материалов о цифровой таможне.

Руководство включает в себя четыре главы: о стратегическом планировании в таможенном деле, стратегические масштабы, управление проектами, управление ИКТ. Одним из ключевых положений данной концепции цифровой таможни является необходимость согласования стратегических целей с индикаторами эффективности, что обеспечивает обоснованность принимаемых решений в области планирования ИКТ. При реализации этого подхода применяется последовательность действий по принципу «планируй-делай-проверяй-действуй».

Внедрение в таможенный менеджмент 1Т-тех-нологий должно осуществляться поэтапно и с применением разработанных ВТамО международных стандартов. Принципиальную роль в реализации стратегических целей модернизации таможни на основе цифровой модели ее деятельности играет соблюдение положений Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли [12].

В Соглашении, в частности, предусмотрены положения, касающиеся технологии таких процедур и механизмов, как электронная оплата, управление рисками, время выпуска товаров, принцип единого окна, таможенные брокеры, свобода транзита, аудит после таможенной очистки, уполномоченные операторы и др.

Концепция цифровой таможни ВТамО содержит положения об управлении изменениями, которые складываются из ряда шагов, а именно: акцент на бизнес-процесс, определение профиля процесса, разработка схемы процесса, измерение процесса и др. В концепции определены два возможных подхода к моделированию процесса (линейный и интерактивный) и проработаны этапы жизненного цикла проекта.

Изложенная выше информация о стратегических целевых ориентирах и организации управления таможней на базе новых информационно-коммуникационных технологий как предпосылке развития таможенного менеджмента с переходом деятельности таможенной службы на новый качественный уровень согласуется, по мнению автора, с общепринятым пониманием генезиса и содержания таможенного менеджмента.

Таможенный менеджмент является одним из видов государственного менеджмента. Как теоретико-прикладная наука таможенный менеджмент предполагает вытекающие отсюда задачи:

- во-первых, в качестве «теоретической платформы управления таможенным делом» таможенный менеджмент нацелен на «создание целостной системы знаний в области управления таможенными объектами: институтами, организациями, процессами, ресурсами и услугами»;

- во-вторых, «управление деятельностью (функционированием) таможенных органов, управление развитием таможенных органов» [1].

При обсуждении перспектив совершенствования таможенного менеджмента принято оперировать определенными понятиями, такими как «создание интегративной модели управления таможенным делом», «инновационные технологии управления в таможенном менеджменте», «технологии системного управления таможенным делом», «концепция модернизации управления таможенной службой» и др. В эти понятия может вкладываться разный смысл, но при их использовании обычно не конкретизируется содержание терминов. Такое положение, с одной стороны, порождает неопределенность в понимании и восприятии представленной информации, но с другой - побуждает к поиску единообразного и оптимального подхода к определению векторов развития таможенной службы и их технологической базы.

Главным в определении перспектив модернизации управления таможенной службой является обоснованный выбор стратегических целей и механизмов управления. К числу наиболее актуальных в теории управления таможенными органами

вопросов относится «формирование согласованной и сбалансированной системы целей ... деятельности таможенных органов» [12]. Основу прояснения содержания данного вопроса составляют закрепленные в Стратегии-2030 целевые стратегические ориентиры и основные стратегические направления развития таможенной службы.

Наиболее распространенным является видение будущего системы управления таможенным делом как реализации интегративной модели управления. Предстоящий переход таможенной службы на интегративную модель управления должен сопровождаться внедрением новых технологий управления, опирающихся на информационно-коммуникационные технологии, реализуемые в таких формах, как «электронная таможня», «интеллектуальная таможня».

Практика показывает, что далеко не всегда даже тщательно проработанные государственные проекты и программы удается реализовать в полной мере. В данной статье речь идет о том, насколько реалистично в течение предстоящих десяти лет осуществить в полном объеме предусмотренную Стратегией-2030 программу реформирования ФТС России. Ответ на данный вопрос лежит на пересечении двух детерминант: стартовом состоянии системы и условиях и факторах реализации этой Стратегии.

Наиболее полную и объективную информацию о стартовом состоянии ФТС России в 2019 г. дает отчет Счетной палаты анализа достижения целей Стратегии развития ФТС до 2020 г. В отчете Счетной палаты отмечен ряд позитивных достижений ФТС России [6]: обеспечено электронное декларирование перемещаемых через таможенную границу товаров; внедрена система автоматической регистрации и выпуска товаров; сокращено количество необходимых для пропуска товаров документов; сокращено время оформления документов на товары, не относящиеся к категории рисковых поставок и др.

Наряду с этим, был выявлен ряд недостатков в деятельности ФТС России по реализации Стратегии-2020: не разработаны технологические карты межведомственного взаимодействия ФТС с другими организациями; «в связи с отсутствием финансирования переоснащение таможенных органов современными судами прекращено с 2015 года»; недостатки планирования - ряд плановых показателей являются легкодостижимыми или уже достигнутыми; в утвержденном паспорте Госпрограммы 39 отсутствует показатель, необходимый для оценки результата исполнения запланированного мероприятия и др. [6, с. 16, 17, 21, 27].

Таким образом, цели Стратегии-2020 в основном были достигнуты, но по ряду позиций допущено невыполнение плановых мероприятий. Условия реализации Стратегии-2030 являются существенно сложнее, по сравнению со Стратегией-2020. Вызванные пандемией коронавируса СОУГО-19 кризисные

явления резко сократили ресурсную базу для реализации Стратегии-2020 и Стратегии-2030. Неизбежны проблемы с финансированием и кадровым обеспечением запланированных мероприятий, особенно связанных с использованием дорогостоящих высоких технологий.

О предстоящих проблемах финансирования можно судить по приведенным ниже данным.

По предварительной оценке Минфина итоги исполнения федерального бюджета за первое полугодие 2020 г. оказались следующими:

- объем поступивших доходов - 9 трлн руб., что составило 44 % от планового годового объема;

- исполнение расходов составило 10 трлн руб., или 51 % от годового планового объема.

Таким образом, дефицит бюджета за указанный период достиг 1 трлн руб.

Доходы федерального бюджета в январе-сентябре 2020 г. сформировались за счет следующих составляющих: Федеральной налоговой службы - 7,8 трлн руб., ФТС - 3,2 трлн руб., других федеральных органов - 2,1 трлн руб. Поступившая от ФТС сумма была приблизительно на 31 % меньше суммы за соответствующий период 2019 г., когда в государственный бюджет было перечислено почти 4,2 трлн руб. Основной причиной сокращения таможенных сборов явилось резкое снижение в 2020 г. мировых цен на энергоносители [13].

Затяжной характер борьбы с пандемией и долговременные ее последствия для экономики, непредсказуемость геополитической ситуации в мире означают, что на ближайшие годы задачи первого этапа реформирования таможенного дела в России придется, вероятно, скорректировать в сторону сокращения расходов на реализацию планов Стратегий. Следовательно, для достижения первоначально намеченных к 2030 г. результатов потребуется увеличить интенсивность осуществления мероприятий на завершающей стадии реализации Стратегии-2030. В нынешней ситуации затруднительно формировать какие-либо обоснованные гипотезы по данному вопросу, однако востребованность результатов модернизации таможенного дела в России на современной технологической основе очень высока. Соответствие деятельности таможенной службы России мировым стандартам критически важно для экономики страны и ее национальной безопасности.

Библиографический список:

1. Федеральный закон от 03.08.2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (с изм. и доп. 13.07.2020). URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_304093/ (дата обращения: 12.11.2020).

2. Распоряжение Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_353557/ (дата обращения: 11.11.2020).

3. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р (ред. от 10.02.2018) «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_140447/ (дата обращения: 10.11.2020).

4. Приказ ФТС России от 27.06.2017 № 1065 «О решении коллегии ФТС России от 25 мая 2017 года «О Комплексной программе развития ФТС России на период до 2020 года» (ред. от 29.08.2018). URL: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EX P&n=724427#00411688154342047 (дата обращения: 10.11.2020).

5. План мероприятий на период 2021-2024 годов по реализации Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года URL: https://customs.gov.ru/storage/document/document_ file/2020-11/11/План%20мероприятий%20по%20ре-ализации%20стратегии%20развития^£ (дата обращения: 10.11.2020).

6. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ деятельности таможенных органов в рамках реализации основных стратегических документов, направленных на развитие таможенной службы в 2013-2018 годах и истекшем периоде 2019 года». URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/cc1/cc195e1e7e3e8 f0cdfe927d7c9031314.pdf (дата обращения: 07.11.2020).

7. Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_307703/ (дата обращения: 09.11.2020).

8. Мозер С.В. Модель зрелости цифровой таможни Всемирной таможенной организации // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. № 4. 2020. URL: https://panor.ru/articles/model-zrelosti-tsifrovoy-tamozhni-vsemirnoy-tamozhennoy-organizatsii/37916. html (дата обращения: 10.11.2020).

9. Мозер С.В. Совершенствование правового института цифровой таможни: анализ модели зрелости ВТамО // Проблемы экономики и юридической практики. 2019. № 2. С. 234-242. URL: http://customs-academy. net/wp-content/uploads/2019/05/001_14.04.19_ Mozer-Sergei._Matutity-Model.pdf (дата обращения: 08.11.2020).

10. Современные технологии регулирования внешнеэкономической деятельности и развития таможенного менеджмента в Российской Федерации: учебное пособие / И.В. Бородушко, И.С. Кокорин, Е.С. Янковская; под общ. ред. И.В. Бородушко. Москва: РУСАЙНС, 2020.

11. Стратегическое руководство в области информационных технологий Всемирной таможенной организации. Передовой опыт таможенных служб третьих стран по переходу к цифровой таможне. ЕЭК. Департамент таможенного законодательства и правоприменительной практики. 2018. С. 3-7. URL: http://www.eurasiancommission.org/ ru/act/tam_sotr/edinoe_okno/Documents/обзор_2018.pdf (дата обращения: 10.11.2020).

12. Макрусев В.В., Сологубов А.Е. Таможенный менеджмент. Учебник. М. Дашков и К. 2018. С. 11. URL: https://макрусев.рф/wp-content/uploads/2018/01/ Учебник-Таможенный-менеджмент-.pdf (дата обращения: 01.11.2020).

13. Предварительная оценка исполнения бюджета за январь-сентябрь 2020 года. URL: https://minfin. gov.ru/ru/press-center/?id_4=37233 (дата обращения: 08.11.2020)