CC BY
46
ции правополномочия о регулировании правомочий граждан в сфере отправления конституционного (уставного) правосудия.
Однако представляется, что субъекты федерации вправе осуществлять и первичное регулирование прав и свобод. Нам здесь близка точка зрения О.О. Маленко. Суть ее позиции такова: принцип естественного характера прав и свобод (п. 2 ст. 17 Конституции РФ); принцип открытого перечня прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 55 Конституции РФ) - дают основание полагать, что федеральная Конституция формулирует презумпцию неограниченности субъектов, «творящих» права и свободы, фиксируя лишь приоритет Российской Федерации в установлении пределов допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина 10. Одним словом, к исключительному ведению Российской Федерации относится не вся вообще сфера правового регулирования прав и свобод, а только установление ограничений последних. Субъекты федерации вправе в рамках федерального законодательства регулировать права и свободы, вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод. Они не вправе только вводить ограничения прав и свобод, если иное не вытекает из федерального законодательства.
Примечания
1 См.: Российская газета. 2000. 22 - 23 марта.
2 См.: Ведомости Конституционного Суда РФ. 1996. № 3 (далее - ВКС); 1993. № 4 -5.
3 См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 ноября 1995 г. № 14-П, от 21 июня 1996 г. № 15-П, от 10 июня 1998 г № 17-П // ВКС РФ. 1995. № 6; 1996. № 4; 1998. № 5.
4 См.: ВКС РФ. 1995. № 2 - 3.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 952; Российская газета. 2000. 23 мая.
6 См.: Российская газета. 1997. 29 июля.
7 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 37. Ст. 3619.
8 См.: Российская газета. 1992. 27 мая.
9 См.: О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами законодательной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г // Рос. газ. 1999. 30 июня.
10 См.: Маленко О.О. Конституционное (уставное) закрепление прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. С. 8.
Н.Н. Неровная
ЦЕЛЕВАЯ ОРИЕНТАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Структура современного гражданского общества, в том числе и российского, чрезвычайно сложна и включает в себя множество взаимодействующих с государством общественных объединений. Политические партии - лишь один из этих видов. Основополагающее значение для их правового регулирования имеет формулирование такого юри-
дического определения самого понятия «политическая партия», которое позволило бы отграничить партии как специфический субъект права от всех иных видов общественных объединений Как справедливо отмечает Т.Б. Бекназар-Юзбашев, для законодателя «с давних пор затруднительно было юридически оформить институт политических партий», ибо «по своему происхождению, сфере своей деятельности, функциональному предназначению партии в большей мере представляют собой общественно-политическую, чем государственно-правовую категорию» 2.
Кстати, общепринятого определения понятия политической партии нет ни в политологии, ни в социологии. Специалисты насчитывают их более двухсот, выделяя различные подходы. Например, Б. Констант определил партию как «носителя идеала» группы людей, придерживающихся одной идеологической доктрины. М. Острогорский, Р. Ми-хельс представляли партии как механизм, аппарат, систему граждан, охватывающую граждан, членов партии и депутатов3. М. Дюверже также охарактеризовал партии как организации, действующие в системе организации.
Следует отметить что, используя определения политических партий, сформулированные социологами и политологами, изучающими партии как элемент социальной и политической систем общества, юридическое понятие «политическая партия» не тождественно этим понятиям. Если, например, в определении политической партии как социологической категории необходимо указать, что она выражает интересы социальной группы (слоя, класса), то включение этого признака в юридическое определение партии излишне, хотя и не исключено. Примером может служить закон Латвийской Республики «О партиях и общественно-политических организациях», в котором определено, что партии и общественно-политические организации являются выразителями интересов различных слоев и групп народа Латвии, необходимой составной частью демократической политической системы республики (ст. I)4.
Нет единого общепризнанного определения политической партии и в современном законодательстве, хотя представления о предназначении политических партий, их роли в общественно-политической жизни во многом схожи в нормативных актах различных стран. Например, в законе о политических партиях Германии указывается, что партии представляют собой объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений их фактическим отношением к делу и, в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью (п. 1 § 2) 5. В законе о политических партиях Республики Казахстан политической партией признается добровольное объединение граждан Республики Казахстан, содействующее выявлению и выражению их политической воли путем участия через своих представителей в осуществлении государственной власти (ст. 1)6.
Однако, как справедливо отмечает Ю. А. Юдин, несмотря на различия в определениях, содержащихся как в конституциях, так и в специальных законах о политических партиях, можно выделить ряд общих признаков, которые в совокупности придают общественному объединению качество политической партии 7. Тем не менее, ни в отношении признаков, определяющих правовой статус партии (отношение к государству,
режиму, формам правления), ни в отношении количества этих признаков нет единого мнения. Так К. Дженда выделил восемь параметров, характеризующих партию: 1) ин-ституционализация партии, мера ее врастания в политические процессы и политическую систему; 2) статус в правительстве; 3) социальная поддержка; 4) текущие ориентиры; 5) целевая ориентация; 6) структурная независимость; 7) внутренняя организация и 8) сплоченность 8.
Другие авторы, например Дж. Лапаломбара, отмечают следующие основные конституирующие партию элементы: во-первых, идеологического порядка - всякая партия суть носитель идеологии; во-вторых, партия - это относительно продолжительное по времени объединение людей, организация, выступающая в разных измерениях - национальном, региональном, местном; в-третьих, цель партии - завоевание и осуществление власти; в-четвертых, каждая партия стремится обеспечить себе поддержку народа. Таким образом, Дж. Лапаломбара и М. Вайнер указывают на четыре связанных между собой критерия, отличающие партии от других организаций. Это: 1) долговременность действия, 2) полномасштабность организации (существование устойчивых местных организаций, поддерживающих регулярные и разнообразные связи с центром), 3) стремление к осуществлению власти и 4) поиск народной поддержки - от голосования до фактического членства 9.
В.Е. Чиркин выделяет следующие юридические признаки политических партий как особого общественного объединения: во-первых, партия - это объединение граждан государства; во-вторых, партия - это устойчивая организация, объединяющая членов на длительной или постоянной основе на базе идеологических факторов, прежде всего общности политических убеждений и целей, что концентрированно выражается в программных документах партии: идеологический фактор, как обязательный признак членства, отличает партию от других общественных объединений - профсоюзов, женских организаций, обществ культурного или спортивного характера. В-третьих, партии -это некоммерческие организации, извлечение прибыли не является их целью. В-четвертых, партия имеет своей целью завоевание политической власти, участие в формировании органов государства, прежде всего правительства.
Заслуживает внимания точка зрения Ю.А. Юдина, который, проанализировав современное законодательство, выделил три основных квалификационных признака, присущих политической партии как правовому институту. По мнению автора, при отсутствии хотя бы одного их них общественное объединение потеряет юридическое качество. Первый признак: политическая партия - это общественное объединение, главной целью участия которого в политическом процессе является завоевание и осуществление (или участие в осуществлении) государственной власти в рамках и на основе конституции и действующего законодательства. Второй признак: политическая партия -это организация, объединяющая индивидов на основе общности политических взглядов, признания определенной системы ценностей, находящих свое воплощение в программе, которая намечает основные направления политики государства. И третий признак - политическая партия - это объединение, имеющее формализованную организационную структуру 10.
По мнению В.И. Зоркальцева, более четких правовых критериев предоставления общественному объединению статуса политической партии должно быть несколько, в том числе, во-первых, признание существования у партии своей устойчивой идеологии,
отличающейся от других партий. Во-вторых, наличие организованной структуры, охватывающей регионы и муниципальные образования. В-третьих, внесение партией средств в общепартийный фонд, который используется для поддержки партий, осуществляющих наиболее общественно значимые программы. В-четвертых, достижение партией определенной численности 11.
Обобщая различные авторские взгляды о юридических признаках политических партий, представляется, что можно выделить следующие квалификационные признаки, которые, по нашему мнению, наиболее полно и точно характеризуют статус политических партий:
• партия - особый вид общественного объединения граждан;
• целевая ориентация политических партий;
• всякая партия - носитель идеологии, которая реализована в программе партии;
• партия - объединение, имеющее постоянную организационную структуру, основанную на фиксированном индивидуальном членстве.
Из всех вышеперечисленных признаков, которые характеризуют политические партии как правовой институт, в рамках узкой журнальной статьи мы рассмотрим только один из них: целевую ориентацию политических партий. И докажем, что этот юридический признак присущ понятию «политическая партия», которое сформулировано в Федеральном законе Российской Федерации «О политических партиях».
Целевая ориентация политических партий, как справедливо указывает Ю.А. Юдин, -это один из главных признаков политической партии, выражающий саму ее сущность и отличающий ее от всех иных видов общественных объединений неполитического характера12. Различного рода союзы, ассоциации, фонды представляют собой создаваемые социальными и профессиональными группами организации, главная цель которых -удовлетворение и защита частных, специфических интересов своих членов. Конечно, как показывает российская практика, такие организации стремятся оказать влияние и на политику, но политическая деятельность для них не должна являться основной, а, соответственно, должна носить вспомогательный характер и осуществляться главным образом через политические партии.
В той или иной форме этот признак включается во все определения политической партии, сформулированные конституциями, но в большинстве случаев не прямо, а опосредованно. Так, в конституциях большинства постсоциалистических государств, например, Украины (ст. 2, 36), Армении (ст. 7), Белоруссии (ст. 5), Молдовы (п. 1 ст. 41) определяется, что политические партии содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, выявляют и выражают политическую волю, участвуют в выборах. Значительно шире определяющая роль политических партий указывается в специальных законах о партиях в определении целей и задач политических партий. В частности, в «Законе о партиях и общественно-политических организациях» Латвийской Республики указывается, что партии участвуют в выдвижении кандидатов на выборах, оказывают влияние на политический процесс в Советах всех уровней и правительстве республики, формируют политические идеи и представляют их общественности, способствуя этим принятию государственных решений в интересах наиболее широких слоев народа (ст. 3). В Законе «О политических партиях» Германии отмечается, что партии воздействуют на формирование политической воли народа во всех областях обществен-
ной жизни, выдвигая кандидатов на выборах, влияя на политическую деятельность парламента и правительства, внося выработанные ими политические ориентиры в процесс формирования воли государства (п. 2 § 1). В законе о партиях Республики Казахстан указывается, что партии создаются для участия в политической воли граждан и участия в установленном законом порядке в формировании органов государственной власти (п. 5 ст. 5). И такой подход характерен для большинства современных демократических государств.
В Законе Российской Федерации «О политических партиях» основной задачей политических партий является формирование и выражение политической воли, участие в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, представление интересов граждан в органах государственной власти (п. 1 ст. 3). Эта задача реализуется через цели партий: формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе (п. 4 ст. 36).
На связь политических партий с избирательным процессом указывают многие авторы. Так М. Вебер определял самые современные формы партийной организации как «детище демократии, избирательного права для масс» 13. М.Я. Острогорский также связывал возникновение политических партий с расширением избирательного права14. Многие ученые уверены в том, что партия стремится прежде всего «овладеть государственной властью или решающим образом влиять на ее осуществление»15. Поэтому некоторые авторы справедливо отмечают, что участие партий в выборах является их квалифицирующим признаком 16. Другие прямо заявляют: «Если выборы - это один из ответственных и драматических актов политического процесса, то партии - его решающие субъекты, агенты выборного процесса и инструменты политической мобилизации населения»17. А.В. Теперик, анализируя новейшую историю становления конституционных основ многопартийности в нашей стране, также пришел к выводу, что процесс формирования партийной системы, и российской в частности, тесно связан с выборами в органы государственной власти. Поэтому он считает, что участие политических партий в избирательном процессе - не просто важнейшая сама по себе функция политических партий, но и важнейшая конституционная функция18.
Таким образом, поддерживая мнения ряда ученых, мы также считаем, что участие политических партий в выборах является главным конституционным, квалифицирующим, юридико-нормативным признаком политической партии, так как в демократическом обществе единственной законной возможностью оказывать влияние на формирование государственной власти является участие партий в свободных выборах, проводимых на многопартийной основе. Как справедливо отмечает А. Кулик, сегодня не существует ни одной «беспартийной демократии»19, и, как верно утверждает Ф. Шмиттер, представительная демократия, контролируемая посредством многопартийных, состязательных выборов, служит ориентиром демократической трансформации поставторитарных обществ в любом культурно-географическом регионе мира 20. Именно поэтому, учитывая ту роль, которую политические партии претворяют в жизнь страны, российский законодатель рассматривает политические партии как единственных среди обще-
ственных объединений организованных участников избирательного процесса, правомочных выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в органы государственной власти Российской Федерации (п. 1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях»). При этом законодатель не просто декларирует эту важную особенность политических партий как института гражданского общества, но и нормативно обеспечивает ее реализацию.
Однако, анализируя цели политической партии, указанные в общей законодательной дефиниции политической партии, закрепленные в п. 1 ст. 3 и конкретизируемые в п. 4 ст. 3 Закона о партиях, нам представляется, что п. 4 ст. 3 в содержательном плане сформулирован не просто неудачно, но и противоречит некоторым положениям данного закона и, самое главное, некоторым конституционным принципам. Это касается положения, в котором зафиксировано, что одной из основных целей политических партий является «выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе». И вот почему. Во-первых, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А в анализируемом положении речь идет о том, что партии выдвигают своих кандидатов только в законодательные (представительные) органы власти и участвуют в выборах в указанные органы и в их работе. Таким образом, получается что, участие в выборах президента, которые гарантированы п. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации, представителей исполнительных органов власти основной целью политических партий не является.
Во-вторых, обозначенная в этом положении одна из основных целей политических партий не только сужает, но и искажает смысл целей, закрепленных в п. 1 данной статьи. Так, если в ее начале речь идет об участии политических партий в общественных и политических акциях, в выборах (во всех без исключения) и референдумах, то здесь эта цель определяется более узко: выдвижение кандидатов в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и их работе.
В-третьих, в п. 1 ст. 37 Закона о партиях перечислены критерии, по которым политическая партия считается участвующей в выборах: если политическая партия выдвинула и зарегистрировала кандидатов (федеральный список кандидатов) в депутаты Го -сударственной Думы; на должность Президента Российской Федерации; на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации; на выборах в органы местного самоуправления. Однако рассматриваемый пункт делает акцент только на законодательные (представительные) органы власти.
Поэтому для того чтобы устранить данную правовую коллизию, нам представляется, что можно предложить два варианта решения: цель политических партий может быть сформулирована или более подробно, с перечислением всех видов выборов, проводимых в Российской Федерации, или в более общем виде, как она сформулирована в п. 1 ст. 3 Закона о партиях.
Примечания
1 См.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 36.
2 Бекназар-Юзбашев Т. Б. Партии в буржуазных политико-правовых учениях. М., 1988. С. 9.
3 См.: Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997. С. 81 - 90.
4 См.: Зарубежное законодательство о политических партиях: Сб. норматив. актов. М., 1993. С. 43.
5 Там же. С. 151.
6 См.: Жеп жаргы. Алматы, 1999. С. 11.
7 См.: Юдин Ю.А. Указ. соч. С. 37.
8 См.: Зотова З.М. Политические партии России: организация и деятельность. М., 2001. С. 10.
9 См.: Ed. Joseph La Palombara and Myron Weiner. Political Parties and Political Development. Princeton, 1966. P. 424 - 428.
10 См.: Юдин Ю.А. Указ. соч. С. 37.
11 См.: Стенограмма парламентских слушаний на тему: «О концепции проекта Федерального закона «О политических партиях и партийной деятельности» //Зотова З.М. Указ. соч. С. 33.
12 См.: Юдин Ю.А. Указ. соч. С. 37.
13 Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 674.
14 См.: Острогорский М. Я. Указ. соч. С. 81 - 90.
15 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. Т. 1 - 2. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 239.
16 См.: Русинов В.И. Конституционное право граждан на объединение в политические партии в Российской Федерации (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 17; Байрамов А.Р. Правовое регулирование деятельности политических партий в современных условиях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 13.
17 Политология (политическая социология). Пенза, 1991. С. 51 - 61.
18 См.: Теперик А.В. Конституционные основы участия политических партий в российском избирательном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 55.
19 См.: Кулик А. Многопартийность: история болезни // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 4. С. 18.
20 См.: Шмиттер. Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. 1996. № 5. С. 27.
