CC BY
97
References
1. LugovoyA.A., Vinogradov V.N., Shchablov N.N., Balabanov M.A. Life of Firefighters of Tsarist Russia. SPb.: publishing house of the St. Petersburg University of the State fire service of the Ministry of the Russian Federation for civil defense, emergency situations and elimination of consequences of natural disasters, 2018. 224 p.
2. Lugovoy A.A, Vinogradov V.N., Shchablov N.N., Balabanov M.A. Service and Life of Firefighters in the USSR and New Russia. SPb.: publishing house of the St. Petersburg University of the State fire service of the Ministry of the Russian Federation for civil defense, emergency situations and elimination of consequences of natural disasters, 2018. 274 p.
3. Iroshnikov D.V., Gaiduk S.L. Concept of Fire Safety and Its Place in the System of National Security of the Russian Federation // Legal mysl. 2016. № 5 (95). P. 13-17.
4. Ivanenko A.A. Fire Safety as One of the Directions of Realization of Functions of Prevention and Liquidation of Emergency Situations in the Russian Federation // Law. Security. Emergency Situations. 2016. № 2 (31). P. 14-19.
5. Galitskaya N.V. Organizational and Legal Characteristics of Technogenic Safety in Russia // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2018. № 1 (120). P. 104-109.
УДК 342.925
К.А. Тихонов
ЦЕЛЕСООБРАЗНЫЙ ОТКАЗ ОТ ПРЯМЫХ ВЫБОРОВ И ВВЕДЕНИЕ СИСТЕМЫ НАЗНАЧЕНИЯ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: в научной и общественной сферах большинство мнений касательно механизма назначения на должность глав субъектов РФ сводятся в пользу процедуры избрания населением соответствующего региона, в то время как процедура назначения Президентом РФ лиц губернаторами, главами республик и на иные аналогичные должности не нашла широкого признания в качестве обоснованной и целесообразной. Цель: обоснование необходимости введения системы назначения главой государства глав субъектов РФ как более эффективного механизма по сравнению с действующей системой прямых выборов высших должностных лиц регионов РФ. Методологическая основа: диалектический анализ процесса и результата правотворчества, исторический и сравнительный методы оценки качества действующего законодательства. Результаты: рассмотрены преимущества и недостатки системы назначения глав субъектов РФ, представлены примеры положительного эффекта рассматриваемой меры в контексте контроля исполнения главами субъектов РФ; аргументирована необходимость пересмотра вопроса о необходимости возврата к процедуре замещения должностей глав субъектов РФ на принципе назначаемости, а не выборности. Выводы: система назначения глав субъектов РФ имеет ряд неоспоримых преимуществ по сравнению с процедурой избрания данных должностных лиц, в связи с чем необходимо пересмотреть подход к принципу назначаемости высших должностных лиц регио-
© Тихонов Константин Алексеевич, 2019
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Shtirlec2201@yandex.ru © Tikhonov Konstantin Alekseevich, 2019
Candidate of law, Senior lecturer of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law 118 Academy)
нов РФ, руководствуясь критериями эффективности контроля деятельности глав субъектов РФ, экономии ресурсов, затрачиваемых для назначения их на должность (освобождения от должности), обеспечения вертикали власти.
Ключевые слова: выборы, назначение, главы субъектов РФ, Президент РФ.
К.А. Tikhonov
EXPEDIENT REFUSAL FROM DIRECT ELECTIONS AND INTRODUCTION OF THE SYSTEM OF HEADS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION APPOINTMENT
Background: in the scientific and public spheres, the majority of opinions on the mechanism of appointment of heads of subjects of the Russian Federation is in favor of the procedure of election by the population of the region, while the procedure of appointment of governors, heads of republics and other high government officials by the President of the Russian Federation has not been widely recognized as reasonable and appropriate. Objective: to justify the need of introducing the system of appointment of heads of subjects of the Russian Federation by the head of the State as a more effective mechanism comparing with the current system of direct elections of high government officials of regions of the Russian Federation. Methodology: dialectical analysis of the process and result of lawmaking, historical and comparative evaluation methods of quality of current legislation. Results: the advantages and disadvantages of the appointment system of heads of subjects of the Russian Federation, examples of the positive effect of the considered measure in the context of monitoring the execution of duties by the heads of subjects of the Russian Federation; the need to reconsider the possibility to return to the procedure of filling of public places in the Russian Federation on the principle of appointment, not election. Conclusions: the system of appointment of heads of the Russian Federation subjects has a number of advantages in comparison with the procedure of election of these officials, and therefore it is necessary to revise the approach to the principle of appointment of high government officials of the regions of the Russian Federation, guided by the criteria of effective control of the heads of subjects of the Russian Federation, saving resources spent for their appointment (dismissal), ensuring the vertical of power.
Key-words: elections, appointment, heads of the subjects of the Russian Federation, President of the Russian Federation.
В связи с террористическим актом в г. Беслан 13 сентября 2004 г. Президент РФ Путин В.В. огласил программу политических реформ, главной из которых стало введение системы назначения глав (высших должностных лиц) субъектов РФ вместо ранее действовавшей системы прямых выборов. По его словам, это было вызвано необходимостью создания эффективной системы внутренней безопасности, укрепления государственных структур и повышения доверия к власти [1]. Законопроект об отмене прямых губернаторских выборов был разработан и принят в декабре 2004 г.1
Данное правовое изменение в законодательстве РФ вызвало смешанную и неоднозначную реакцию как среди населения страны, так и в ученой среде.
1 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 50, ст. 4950. 119
Основной аргументацией противников реформы стало то, что нарушается один из важнейших принципов Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными (ч. 2 ст. 32). Так, Н.А. Михалева считает, что выборы представляют собой традиционный, проверенный веками механизм организации власти, свободного, гласного, открытого и справедливого решения народом политических проблем; это базовая ценность демократии. Выборы в демократических странах являются средством выражения политической воли народа, способом формирования органов государственной и муниципальной, т.е. публичной, власти, основой суверенной государственности [2, с. 2].
Согласно ч. 1 и 3 ст. 3 Конституции РФ, единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, одной из высших форм выражения воли которого являются свободные выборы.
В связи с этим, к примеру, С.А. Денисов утверждает, что отмена прямых выборов глав субъектов РФ превращает российскую демократию в авторитаризм [3].
Л.Ю. Грудцына, представитель из числа противников реформы, полагает, что положения ст. 10 Конституции РФ относятся к организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и что Президент РФ ограничивает высшее и непосредственное выражение власти народа — его право на свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а по сути — фактически «отбирает» часть суверенитета [4].
Были у реформы и сторонники. Так, профессор А.Ю. Соколов в одной из своих научных работ ссылается на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где говорится, что Конституция РФ допускает ограничение законодателем основных принципов в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные ограничения «выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности, характеризуют взаимоотношения между государством и человеком и позволяют отделить законность от произвола» [5, с. 13].
Схожая позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан»2. В качестве аргумента Суд утверждает, что «Конституция РФ в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, — допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы».
Законодатель, однако, позже пришел к мнению о необходимости возврата к институту прямых выборов глав субъектов РФ : в апреле 2012 г. по инициативе
120
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 3, ст. 336.
Президента РФ Д.А. Медведева был принят федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»31предусматривающий упразднение института назначения глав субъектов РФ путем его замены на их избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Тем не менее уже через год в данный закон были внесены поправки, дающие субъектам РФ право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам. При этом прямо говорилось, что принятие таких поправок вызвано решением Кремля не допустить прямых выборов в шести республиках Северного Кавказа (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня). Полпред Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Хлопонин также высказался за то, чтобы выборы глав всех северокавказских республик проходили через парламент4.
В результате произошедшего в 2014 г. воссоединения полуострова Крым с территорией российского государства в составе РФ были образованы новые субъекты — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Принятые в том же году Конституция Республики Крым и Устав Севастополя предусматривали избрание глав данных регионов их парламентами по представлению Президента РФ (что и было произведено осенью 2014 г.). В ноябре 2016 г. в устав города Севастополя были внесены поправки, вводящие прямые выборы губернатора города5.
В настоящее время Президент РФ уполномочен назначать лишь исполняющих обязанности глав регионов при исчерпывающем перечне оснований, т.е. в случаях:
а) досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ;
б) временного отстранения главы субъекта РФ от должности;
в) истечения срока полномочий главы субъекта РФ;
г) признания выборов главы субъекта РФ несостоявшимися или недействительными6.
Таким образом, Гарант Конституции РФ все же имеет возможность возлагать полномочия главы субъекта РФ на то или иное лицо, но в настоящее время такая функция ведет к временному результату: исполняющий обязанности главы субъекта РФ будет обязан передать соответствующие полномочия лицу, одержавшему победу на выборах (либо будет исполнять данные функции на выборной основе).
Однако наиболее приемлемой видится система прямого назначения глав субъектов Президентом РФ взамен действующего сейчас механизма выборно-
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19, ст. 2274. 9
4 Александр Хлопонин за отмену прямых выборов во всех республиках СКФО. URL: http:// ш kavpolit.com/aleksandr-xloponin-za-otmenu-pryamyx-vyborov-vo-vsex-respublikax-skfo/ (дата обращения: 09.08.2018).
5 См.: Сайт Законодательного Собрания Севастополя. URL: https://sevzakon.ru/view/laws/ bank/14402/zakon_n_292_zs_ot_29_11_2016/19627 (дата обращения: 22.04.2018).
6 См. ч. 9 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1999. № 42, ст. 5005; 2018. № 32, ч. 2, ст. 5133. 121
сти. В пользу отмены прямых выборов глав субъектов РФ говорят следующие неоспоримые аргументы:
1. Укрепление вертикали власти. Назначаемые Президентом РФ главы субъектов РФ совершают управленческие действия, как правило, в соответствии с вектором, задаваемым главой государства. В результате политические решения, принимаемые на федеральном уровне, претворяются и на региональном уровне.
2. Отсутствие возможности замещения должности главы субъекта РФ лицами с криминальным прошлым. Как показывает практика, в выборах за место высшего должностного лица субъекта РФ зачастую участвуют лица, так или иначе имевшие связь с преступной средой, сформировавшие финансовую и политическую базы для использования их в агитационных целях.
3. Отсутствие пустых предвыборных обещаний, не исполняемых в дальнейшем. Из практики видно, что кандидаты во время своих избирательных кампаний дают много обещаний избирающему их населению по развитию данного субъекта и улучшению жизни. Однако после своей победы на выборах и вступления в должность избранные главы субъектов реализуют на практике далеко не все свои предложения. В связи с подобными яркими, но зачастую пустыми заверениями народ исчерпал свой лимит доверия и уже не только не доверяет кандидатам, но также по этой причине не верит и в легитимность всей системы власти.
4. Отсутствие дебатов и «черного пиара». В предвыборных полемиках, часто транслирующихся в средствах массовой информации во время избирательных кампаний, кандидаты на замещение должности главы субъекта РФ вместо конструктивной критики и предложений по решению проблем соответствующего субъекта РФ допускают некорректные высказывания в отношении своих конкурентов и действующего аппарата государственной власти субъекта. При прямом назначении главы субъекта РФ Президентом РФ необходимость в таких мероприятиях отпадает — свою политическую программу претендент будет излагать лично главе государства.
5. Экономия бюджетных средств регионального и местного уровней. При прямом назначении главы субъекта РФ организационные и финансовые затраты значительно меньше, чем объем ресурсов, требующийся для проведения избирательной процедуры или повторных и дополнительных выборов. Необходимо отметить, что повторные выборы назначаются и проводятся ввиду нерезультативности общих выборов, т.е. признания их несостоявшимися, недействительными, по причине несовместимости избранного кандидата со статусом соответствующей выборной должности, а также в связи с полным или таким выбытием кандидатов, которое исключает дальнейшее проведение выборов на альтернативной основе, кроме стадии повторного голосования. Дополнительными считаются выборы, назначаемые и проводимые в случае досрочного прекращения полномочий [6, с. 117].
6. Упрощенная процедура снятия с должности. Вместо повторных или дополнительных выборов главы субъекта РФ Президент РФ назначает на данную должность другое лицо, что является более ускоренной процедурой в отличие от выборов. Сделать такую кадровую перестановку глава государства может в любой момент, что дает огромный стимул назначаемому главе субъекта РФ безукоризненно, в точности и своевременно соблюдать свои прямые обязанности.
7. Повышенная ответственность назначаемого главы субъекта перед Президентом РФ. Ответственность перед главой государства представляется более сильным стимулом, нежели ответственность перед электоратом. В качестве примера следует привести одну из «прямых линий» населения России с Президентом РФ в 2018 году, во время которой главы некоторых регионов РФ лично отвечали на ряд проблемных вопросов, адресованных гражданами главе государства7. Кроме того, отрешение главы субъекта от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей — более вероятная мера именно в случае прямого назначения, а не избрания высшего должностного лица субъекта РФ.
8. Повышенная ответственность самого Президента РФ перед населением субъекта РФ. Глава государства, в свою очередь, также несет гораздо большую ответственность за совершенный им выбор того или иного кандидата на должность главы субъекта РФ перед всем населением соответствующего субъекта РФ.
9. Доверие к Президенту РФ. Избрание главы государства большинством голосов лиц, обладающих правом избирать, предполагает уверенность избирателей в правильности решений, принимаемых Президентом РФ, в том числе и касающихся назначения главы конкретного субъекта РФ.
Важно отметить, что у назначаемого главы субъекта так же, как и у любого кандидата на замещение данной должности путем прямых выборов, имеется своя разработанная политическая программа (по улучшению жизнедеятельности на данной территории).
Следует подчеркнуть, что глава должен назначаться именно из местного населения субъекта РФ, а не из центра (Москвы), что, однако, не всегда происходит на практике.
Касаемо глав национальных республик, входящих в состав РФ, то в них на должность главы должно назначаться преимущественно лицо, этнически отнесенное к возглавляемому региону, т.е. в республике Татарстан — татарин, республике Дагестан — дагестанец и т.д.
Поэтому вначале виделось необычным назначение Президентом России В.В. Путиным 3 октября 2017 г. временно исполняющим обязанности главы Республики Дагестан В. Васильева, вице-спикера Госдумы и руководителя парламентской фракции «Единая Россия». Во главе Республики он сменил Р. Аб-дулатипова, который руководил Дагестаном с января 2013 г. Впервые с 1948 г. первым лицом Дагестана стал человек, не принадлежащий ни к одной из трех самых многочисленных национальных групп республики — аварцев, даргинцев или кумыков8! Данное назначение этнически русского главы Дагестана могло спровоцировать справедливое недовольство и возмущение местного населения.
В связи с этим нельзя не вспомнить неудачный опыт М.С. Горбачева, назначавшего на должности глав республик, входящих в СССР, этнически русских руководителей, что в свое время привело к недовольству населения республик: массовым возмущениям, митингам и протестам.
Однако, как показало время, назначение В.В. Васильева главой республики Дагестан ознаменовало собой начало активной борьбы с коррупцией в данном
7 «Прямая линия» добавила штрихов портретам губернаторов. URL: https://polit.mfo/407262-pryamaya-liniya-dobavila-shtrikhov-portretam-gubernatorov (дата обращения: 10.06.2018).
8 Биография врио главы Республики Дагестан Владимира Васильева. URL: http://tass.ru/ info/4613209 (дата обращения: 22.01.2018). 123
регионе9! поэтому кадровое решение главы государства в данном аспекте следует признать правильным.
В связи с вышеизложенным предлагается внести поправки в Конституцию РФ, а именно в ч. 2 ст. 32:
«Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными (за исключением высших должностных лиц (глав) субъектов Российской Федерации) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»
Предлагается также дополнить статью 83 следующим пунктом:
Президент Российской Федерации:
H) назначает на должность и освобождает от должности глав (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации.
В заключение следует сказать, что отмена прямых выборов и введение системы назначения глав субъектов РФ позволит достичь следующих положительных эффектов:
I) укрепление вертикали власти в государстве;
2) сонаправленность политических решений на федеральном и региональном уровнях;
3) усиление контроля за надлежащим исполнением главами субъектов РФ своих должностных полномочий — как со стороны населения соответствующих регионов, так и со стороны главы государства;
4) экономия организационных и финансовых ресурсов, затрачиваемых на процедуры освобождения от должности и назначения на должность главы субъекта РФ;
а 5) более тщательный отсев потенциальных кандидатов на должность главы
? субъекта РФ.
а Предлагаемая законодательная новелла, несомненно, приведет к последую-
^ щему развитию и процветанию нашего государства.
s
S
1 Библиографический список
| 1. Выступление президента России Владимира Путина на расширенном заседании
о правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 года // Независимая
ü газета. 2004. 14 сент.
| 2. Михалева H.A. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и
s ответах). М.: ЮРКОМПАНИ, 2012. 324 с.
° 3. Денисов CA.. Имитация конституционного строя в России // Конституционное и
| муниципальное право. 2012. №10. С. 2-8.
| 4. Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // За? конодательство и экономика. 2004. № 11. С. 7-11.
0
£ 5. СоколовА.Ю. Конституционные принципы как основа формирования института
| мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // й Основополагающие вопросы публичного управления в современной России: сборник <3 научных трудов по материалам международной научно-практической конференции VII
1 Саратовских правовых чтений «Право, наука, образование: традиции и перспективы» й (г. Саратов, 29-30 сентября 2016 г.) / под ред. А.Ю. Соколова; Саратов: ИП Коваль Ю.В.,
2016. 244 с.
6. Колесников А.В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. Саратов: изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовской государственной юридической академии», 2015. 364 с.
9 «Это Россия пришла»: Васильев объяснил, почему не боится мести коррупционеров Дагестана. URL: https://www.mk.ru/politics/2018/02/10/eto-rossiya-prishla-vasilev-obyasnil-pochemu-ne-boitsya-mesti-korrupcionerov-dagestana.html (дата обращения: 21.02.2018).
References
1. Speech of the Russian President Vladimir Putin at the Enlarged Meeting of the Government with the Participation of Heads of Subjects of the Russian Federation on September 13, 2004 // Nezavisimaya Gazeta. 2004. Sept. 14.
2. Mikhaleva NA. Parliamentary and Presidential Elections in Russia (in questions and answers). M.: YURKOMPANI, 2012. 324 p.
3. Denisov SA. Imitation of the Constitutional System in Russia // Constitutional and municipal law. 2012. No. 10. P. 2-8.
4. Grudtsyna L.Yu. To the Abolition of Popular Gubernatorial Elections // Legislation and economy. 2004. No. 11. P. 7-11.
5. Sokolov A.Yu. Constitutional Principles as a Basis for the Formation of the Institute of Measures to Ensure the Proceedings of Cases of Administrative Offenses // Fundamental Issues of Public Administration in Modern Russia: collection of scientific papers on the materials of the international scientific and practical conference of the VII Saratov legal readings «Law, Science, Education: Traditions and Prospects» (Saratov, 29-30 September 2016), ed. by A. Sokolov; Saratov: SP Koval Yu. V., 2016. 244 p.
6. Kolesnikov V.A. Municipal Law of the Russian Federation: the textbook. Saratov: publishing house of Saratov state law Academy, 2015. 364 p.
УДК 342.951.73
Е.В. Холодная
О СУЩНОСТНЫХ ПРИЗНАКАХ СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ
Введение: деятельность органов публичной власти по обеспечению конфиденциальности информации, составляющей служебную тайну, должна опираться на нормы федерального закона. Однако отсутствие нормативного определения «служебная тайна» и специального комплексного закона актуализирует поднятую тематику. Цель: исследовать основные признаки служебной тайны и предложить собственное определение данной правовой категории. Методологическая основа: формально-логический метод и методы системного и сравнительного правоведения. Результаты: аргументирована авторская позиция рассмотрения ключевых признаков служебной тайны. Выводы: рассмотрены сущностные признаки служебной тайны; предложено авторское определение понятия «служебной тайны».
Ключевые слова: конфиденциальная информация; служебная тайна; профессиональная тайна; режим защиты; безопасность; права личности, права государства.
© Холодная Елена Викторовна, 2019
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия) © Kholodnaya Elena Viktorovna, 2019
Candidate of law, Associate professor of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) 125
