CC BY
18
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ И ОЦЕНКА ДОСТИЖЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) 1
DO/: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2020.1.4
Масленникова Елена Викторовна, кандидат социологических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Российского университета дружбы народов, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Рф, e-mail: maslennikova-ev@rudn.ru.
Спиридонов Андрей Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры правовых дисциплин Тульского государственного педагогического университета им. Л. Н. Толстого, член-корреспондент Российской академии естественных наук, заместитель директора департамента регуляторной политики Аппарата Правительства РФ, e-mail: 9691043@gmail.com.
Аннотация. В статье исследуются существующие в настоящее время в прак-
тике контрольных (надзорных) органов подходы к определению целей деятельности, к целеполаганию и системе оценки достижения целей. На основе данных социологических исследований выявлены виды контроля (надзора) результаты которым наиболее значимы с точки зрения граждан. В отношении нескольких видов контроля, наиболее массовых и типичных, изучены подходы к оценке достижения общественно значимых результатов. На основе анализа открытых данных государственных органов авторы приходят к выводам, что сложность оценки минимизации ущерба охраняемым законом ценностям обусловлена несколькими причинами, среди которых: отсутствие чёткого понимания и количе-
1 Подготовлена на основе результатов НИР по государственному заказу РАНХиГС 2019 г. по теме «Оценка динамики результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как ее конечных бенефициаров».
ственного описания ценностей, на защиту которых направлена контрольная (надзорная) деятельность; отсутствие данных о степени влияния соответствующего контроля (надзора) на безопасность охраняемых законом ценностей.
Констатируется наличие существенных различий в используемых подходах, в методике определения количественных значений целей деятельности контрольных (надворных) органов, отсутствие достоверных и непротиворечивых статистических данных, необходимых для оценки результативности и эффективности государственного контроля (надзора).
Авторы считают контрольно-надзорная деятельность государства должна быть защитой с защитой значимых охраняемых ценностей. При подготовке научной статьи использовались результаты НИР по следующим темам: «Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также реализации реформы контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как её конечных бенефициаров», «Оценка динамики результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как её конечных бенефициаров», выполненных в соответствии с Государственным заданием РАНХиГС на 2018 и 2019 годы при непосредственном участии авторов. Ключевые слова: контроль; надзор; охраняемые законом ценности; реформа контрольно-надзорной деятельности; контрольные (надзорные) органы; результативность государственного контроля (надзора); эффективность государственного контроля (надзора).
В число приоритетов реформы контрольной и надзорной деятельности (далее - КНД), закреплённых в Основных направлениях деятельности Правительства РФ до 2024 г входит, среди прочих, «внедрение комплексной оценки результативности и эффективности контрольных (надзорных) органов (далее - КНО) и их деятельности, ориентированной на снижение ущерба и снижение издержек подконтрольных субъектов» 1.
В иерархии показателей системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, именно показатели, отражающие ущерб, причинённый жизни и здоровью граждан, материальный ущерб, являются ключевыми. При этом в стандарте зрелости управления результативностью и эффективностью, разработанном Минэкономразвития России как методическом инструменте для внедрения оценки в КНО, особо подчёркивается принцип подотчётности контрольно-надзорных органов, в том числе перед гражданами.
Система оценка не просто ориентирует контрольно-надзорные органы на снижение ущерба и административных барьеров, а должна переориентировать их на роль защитников охраняемых законом ценностей, в том числе жизни и здоровья граждан.
1 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (утв. Правительством РФ 29.09.2018).
Концептуальное изменение роли КНО влияет и на то, каким образом определяются цели контроля, надзора: происходит отказ от ориентации только на количество проверок, санкций; появляются показатели, которые позволяют оценить социальные и экономические эффекты от контроля (надзора), их влияние на изменение состояния подконтрольного субъекта. В проекте закона также указано, что «не допускается установление ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведённых контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлечённых к ответственности». 1
При использовании такого подхода необходимо учитывать мнение граждан, как конечных бенефициаров контрольной (надзорной) деятельности.
Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности подразумевает, что оценка результативности и эффективности органа контроля позволит оценить:
- «безопасность граждан и бизнеса: то есть ту степень, в которой контрольно-надзорная деятельность способствует повышению их персональной защищенности от различных негативных последствий (аварий, отравлений, пожаров и т. д.);
- общественно значимые результаты: степень, в которой контрольно-надзорная деятельность способствует повышению качества и продолжительности жизни в стране и укреплению конкурентоспособности экономики» 2.
В целом, «система оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности направлена на снижение уровня причиняемого вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности, а также на достижение оптимального распределения трудовых, материальных и финансовых ресурсов государства и минимизацию неоправданного вмешательства контрольно-надзорных органов в деятельность подконтрольных субъектов» 3.
В системе оценки используются такие понятия как результативность и эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Соответственно, результативность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля понимается как степень достижения об-
1 Проект Федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ред., внесённая в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 03.12.2019). Ч. 4, ст. 15.
2 Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности (утверждён протоколом заседания проектного комитета от 13.02.2018 № 1). URL: https://ar.gov.ru/ru-RU/document/default/view/446.
3 Распоряжение Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р (ред. от 07.10.2019) «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности»; Проект Федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 03.12.2019). Ч. 1, ст. 15.
щественно значимых результатов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, выражающихся в минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности (далее - результативность контрольно-надзорной деятельности).
Эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля - это степень устранения риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям с учётом используемого объёма трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровня вмешательства в деятельность граждан и организаций.
Деятельность контрольно-надзорных органов государства должна быть непосредственно связана с достижением её общественно значимых результатов. При этом без количественных данных о минимизации ущерба охраняемым законом ценностям они останутся не поддающимися оценке. Перевод качественно сформулированных целей в количественно измеримые параметры (перечни показателей) должен основываться на достоверной статистике и аналитике.
Однако на практике оценка минимизации ущерба охраняемым законом ценностям оказывается непростой задачей.
В 2019 году (по данным ГАС «Управление») КНО было проведено 1 662 864 проверки, большая часть которых (992 324 проверок) проводилась при осуществлении федерального государственного контроля (надзора). В 2018 году была проведена 1638 841 проверка, из которых - 978 679 при осуществлении контроля (надзора). Сохраняется список органов, на чью долю приходится наибольшее количество проверок: Ростехнадзор, ФНС России, Роспотребнадзор, МЧС России, ФТС России, Роструд. Эта тенденция связана с их функциями, полномочиями (компетенцией), количеством подконтрольных (поднадзорных) субъектов. В результате более 90% проверок приходится на указанные КНО.
■ Рч-т-мнЧ* ■ {<
Э МЧИ РШН
■ Р4Н11ЧП
■ ^ Г РЫ ■ пН
■ ^Г Клши
■ IV.
Рис. 1. Распределение доли проведенных проверок по федеральным КНО
(за 2019 год)
«Целеполагание и оценка достижения общественно...» 1/2020 39
UHK Риш
■ Ь«Л ^ I чн
и -'-к IV УД
■ «f
С1СЛЧГ. ■
□ Г-л цик4нщ ■ ■
■ ^«■IIJMMvUMJ^MU
Рис. 2. Распределение доли случаев причинения поднадзорными субъектами вреда по федеральным КНО (за 2019 год)
В 2016 году началась апробация разработки системы оценки в рамках пилотного проекта в отдельных федеральных органах власти 1. Базовая модель содержит индикативный показатель В.1.5, который должен отражать восприятие гражданами контрольно-надзорной деятельности в подконтрольной сфере общественных отношений. При реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» с 2017 года тренд по внедрению показателей оценки результативности был продолжен. В итоге 14 федеральных органов разработали и утвердили по 46 видам государственного контроля (надзора) перечни показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Также был утверждён перечень ключевых показателей результативности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, который после актуализации в 2019 году включает 87 ключевых показателей 11 федеральных органов исполнительной власти по 25 видам государственного контроля (надзора) 2; на начало 2020 года 9 федеральными органами исполнительной власти разработаны и утверждены 79 паспортов ключевых показателей. Но лишь отдельными федеральными органами в автоматизированном режиме осуществляется передача значений показателей в ГАС «Управление».
ГАС «Управление» содержит данные о ключевых показателях за 2018 год в отношении только двух государственных органов: Росприрод-
1 В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности».
2 Распоряжение Правительства РФ от 27.04.2018 № 788-р «Об утверждении перечня ключевых показателей результативности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти».
надзора (в отношении федерального государственного экологического надзора) и Роструда (в отношении федерального государственного надзора за соблюдением актов трудового законодательства). За 2019 год информация о ключевых показателях (А) не доступна, содержатся данные по индикативным показателям (Б), которые характеризуют различные аспекты контроля и надзора.
Ключевые показатели результативности контрольно-надзорной деятельности МЧС России включают три вида контроля (надзора) с учётом: количества погибших людей, количества травмированных людей, размера причинённого материального ущерба.
В процессе опроса граждан установлено, что 32,4% опрошенных считают уровень защищённости жизни и здоровья, имущества от пожаров и иных аварий в живых и производственных зданиях, сооружениях, на объектах инфраструктуры достаточным 1. Следственным комитетом России проведён анализ причин пожаров: в 2018 году 22% пожаров произошло из-за нарушения в жилье правил пожарной безопасности, 63% пожаров связано с оставлением без присмотра источников огня. Велико также количество фактов нарушений пожарной безопасности в организациях 2.
Данные Следственного комитета России о причинении смерти людям в результате пожаров не коррелируют с данным ГАС «Управление» в отношении количества случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям поднадзорными субъектами по всем видам контроля (надзора), осуществляемым МЧС, а также с ведомственной статистикой. Тем не менее, в МЧС России не только утверждены целевые значения показателей результативности федерального государственного контроля (надзора) 3, но и обнародованы достигнутые значения показателей за 2018 год.
Важным направлением совершенствования системы оценки при внедрении её в КНО является публичность и доступность информации для граждан о достижении значений показателей результативности и эффективности. Проведённый в 2019 году Минэкономразвития России анализ итоговых докладов КНО об эффективности осуществления контроля (надзора) показал недостаточный уровень открытости информации: в докладах федеральных государственных органов отсутствовали данные о значениях показателей результативности, отражающих ущерб охраняемым законом ценностям. Только два КНО (МЧС России и Ространснадзор) отража-
1 Данные репрезентативных социологических исследований по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан, проведенные в 2018 г. и 2019 г. Центром технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
2 Козлова Н. Следственный комитет РФ впервые проанализировал гибель людей от пожаров // Российская газета. 2019. 11 апреля. № 7838. URL: https://rg.ru/2019/04/10/sledstvennyj-komitet-vpervye-proanaliziroval-gibel-liudej-ot-pozharov.html.
3 Приказ МЧС России от 18.12.2017 № 576.
ют информацию об оценке результативности и эффективности с учётом причинённого ущерба. В остальных случаях для оценки деятельности по-прежнему использовались показатели выполнения плана проверок. По инициативе Минэкономразвития России внесены изменения в Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) 1: вместе с действующими показателями предусмотрено включение в доклады информации об анализе ключевых показателей, которые устанавливаются Правительством РФ для федеральных органов исполнительной власти, и высшими органами исполнительной власти субъектов РФ соответственно для исполнительных органов власти субъектов Федерации, и их значений 2.
Роструд в Паспорте реализации проекта «Совершенствование функции государственного надзора в Федеральной службе по труду и занятости в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»» установил цель деятельности Федеральной службы по труду и занятости. Эта цель - снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям (снижение количества погибших при несчастных случаях на производстве, снижение количества пострадавших на производстве с тяжелыми последствиями) на:
1. 30% от уровня 2015 года к концу 2020 года и
2. на 50% к концу 2025 года.
В 2018 году зафиксированы фактические значения ключевых показателей:
- количество погибших при несчастных случаях на производстве -6,35 чел. на 100 тыс. занятых;
- количество пострадавших на производстве с тяжелыми последствиями - 6,56 чел. на 100 тыс. занятых;
- отношение просроченной задолженности по заработной плате к суммарной номинальной заработной плате в Российской Федерации -0,01%.
В 2018 году государственными инспекциями труда около 4,7% от общего числа проведенных проверок обусловлено поступлением заявлений (обращений) от физических и юридических лиц, от органов государственной власти, местного самоуправления, средств массовой информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников.
Защита трудовых прав и свобод осуществляется работниками в основном посредством судебной защиты. Статистика дел искового производства (споры, возникающие из трудовых правоотношений) в 2018 году фиксирует поступление 431 989 дел в отчётном периоде, при этом сумма заявленных исковых требований при подаче заявления составляла
1 Утверждены Постановлением Правительства РФ от 05.04.2010 № 215.
2 Постановление Правительства РФ от 31.10.2019 № 1393.
27 959 991 747 руб 1. За шесть месяцев 2019 г 2. поступило 199 365 дел, возникающих из трудовых отношений, а сумма исковых требований составила 15 534 063 237 руб.
Фактически, систематизированной информации о результатах применения всех способов защиты трудовых прав и свобод граждан нет.
Роспотребнадзором разработаны и утверждены приказом показатели результативности для федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.
Ключевые показатели для федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора включают показатели результативности, отражающие уровень безопасности охраняемых законом ценностей. Этот показатель выражается в минимизации причинения им вреда (ущерба). Определены текущие и целевые значения показателей. Не установлено значение индикативного показателя эффективности государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Кроме того, отсутствует методика расчёта для выявления объёма причинённого ущерба.
В отношении федерального надзора в области защиты прав потребителей ключевой показатель (показатель результативности, отражающий уровень безопасности охраняемых законом ценностей, выражающийся в минимизации причинения им вреда (ущерба) содержит текущее и целевое значения.
Проработка обращений, поступивших в 2018 году в территориальные органы Роспотребнадзора выявила, что всего поступило 326 369 обращений, из которых 8 816 обращений (2,7%) о причинении вреда жизни, здоровью или имуществу потребителей, из них 4 596 обращений (52%) касалось сферы услуг. В 2018 году территориальными органами Роспотреб-надзора выявлено 6215 случаев причинения вреда. Источник информации - обращения и данные проверок.
По данным ГИС «Управление» в 2018 году Роспотребнадзором зафиксировано 4 312 случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям подконтрольными субъектами, в 2019 году таких случаев было 5 042.
Статистика дел о защите прав потребителей (дела искового производства) в 2018 году и в первом полугодии 2019 года свидетельствует, что основным способом защиты прав потребителей является судебная защита. В 2018 году поступило 314 190 дел, за шесть месяцев 2019 года -150 808 дел; сумма заявленных исковых требований при подаче заявления в 2018 году составила 59 103 888 862 руб., за шесть месяцев 2019 го-
1 Данные судебной статистики // Судебный департамент при Верховном Суде РФ. URL: http://cdep.ru/index.php?id=79.
2 Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 1 полугодие 2019 года // Судебный департамент при Верховном Суде РФ. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5083.
да - 27 163 955 166 руб. То есть, система фиксации причинения вреда (ущерба) не имеет целью отразить уровень безопасности охраняемых законом ценностей. Особенностью существующего порядка защиты прав потребителей является и тот факт, что вначале необходимо обращаться в организацию, нарушившую права потребителя, а в дальнейшем - в суд. Фактически, орган надзора в отстаивании прав потребителей участия принимать не может.
Общие выводы:
1. Система КНО претерпевает изменения, расширяется практика применения целеполагания, ориентированного на защиту охраняемых законом ценностей; разработка и анализ ключевых показателей результативности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти становятся обязательным элементом их деятельности. В то же время существует риск создания показателей, которые не ориентированы на повышение уровня защиты охраняемых законом ценностей, не существенным образом зависят от деятельности КНО или определение их плановых значений на уровне, не стимулирующем позитивную динамику.
2. Неоправданно заужена сфера деятельности КНО: потенциально эти органы должны быть ориентированы на весь цикл защиты охраняемых законом ценностей: предотвращение вреда, минимизация вреда, возмещение ущерба.
3. Система сбора статистических данных КНО недостаточно сфокусирована на уровне защищённости общественно значимых ценностей, охраняемых законом. Данные докладов КНО, данные ГИС «Управление», данные судебных органов не коррелируют друг с другом, слабо сопоставимы. Различающиеся на несколько порядков данные могут свидетельствовать о недостоверности или «выборочном подходе» ведомственной статистики.
4. Необходима разработка методологии, позволяющей формировать цели деятельности КНО и оценивать результативность и эффективность государственного контроля (надзора) с учётом приоритетов - охраняемых законом ценностей.
Библиографический список
1. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). М., 2018. URL: http://ar.gov. ru/uploads/storage/17/b0/95d44c02cd94cbbbde53fa411dba73efa759a484. pdf (дата обращения 15.12.2019).
2. Российский Союз Предпринимателей и Промышленников (РСПП). Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад. М., 2019.
3. Южаков В. Н. и др. Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан/В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, А. Н. Покида, Н. В. Зыбуновская // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 2. С. 71-92.
4. Южаков В. Н. и др. Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан / В. Н. Южаков, А. Н. Покида, Е. И. Добролюбова, Н. В. Зыбуновская // Экономическая политика. 2019. Т. 14. № 1. С. 92-115.
5. Южаков В. Н. и др. Результативность контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, А. Н. Покида, Н. В. Зыбуновская. М.: Дело, 2019.
6. Южаков В. Н., Добролюбова Е. И., Спиридонов А. А. Методические подходы к оценке контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан как конечных бенефициаров // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Социология. 2019. 19 (2). С. 337-351.
