ТРУДНО ЛИ ЭЛИТАМ ПРИМЕНИТЬ ЗАКОН К СЕБЕ? Текст научной статьи по специальности «Право»

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Трудно ли элитам применить закон к себе?

Ирина Кененова*

В статье рассматривается круг проблем соотношения общественного и государственного компонентов противодействия коррупции. Автор обращает внимание на то, что результаты использования различных конституционно-правовых средств противодействия коррупции зависят от особенностей «коррупционного рынка» в стране. Вместе с тем эффективность мер, предотвращающих и подавляющих коррупционное поведение в государственном механизме, предопределена также институциональными формами подбора кадров для органов исполнительной власти. Поэтому для России представляет особый интерес опыт Великобритании, где механизмы отбора претендентов на руководящие государственные должности характеризуются прозрачностью и построены на основе меритократиче-ских принципов, принципов «заслуг». Поскольку центральной темой статьи является определение баланса между государственным и общественным компонентами конституционно-правовых средств обеспечения прозрачности и ответственности в среде отечественной политической элиты, автор обращает особое внимание на двойственность правового и фактического положения институтов гражданского контроля в России: с одной стороны, наиболее «успешные» из них зависят от государственной поддержки и директив, тогда как деятельность тех, кто оказались без покровительства со стороны государственной власти, заметно затруднена. Получается, что противодействие коррупции со стороны общественных структур, которым надлежит быть автономными, этого важного качества лишены, а механизмы внутригосударственного контроля действуют избирательно и неэффективно.

^ Наука конституционного права; прозрачность и ответственность государственной власти; антикоррупционные исследования; системная коррупция; общественный контроль; политическая элита; государственные 001: 10.21128/1812-7126-2017-1-15-36 служащие

В структуре отечественной конституционно-правовой доктрины, той её части, в которой рассматриваются и исследуются конституционные принципы, конституционные статусы (личности и участников политического процесса), а также конституционные права и средства их защиты, пока не найдено места всему комплексу антикоррупционной проблематики. Отдельные тематические вкрапления такого рода обнаруживаются в различных конституционно-правовых институтах: от избирательного права до ответственности должностных лиц публичной власти и депутатов. Конституционалисты отдают им должное в своих научных изысканиях. Однако может ли привнести комплексное исследование кон-

* Кененова Ирина Павловна - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Москва, Россия (e-mail: a.kenenova@yandex.ru).

ституционно-правовых инструментов противодействия коррупции нечто новое в понимание методов и в стратегию борьбы с этим злом, пока неясно.

1. Гарантии прозрачности и ответственности в системе конституционно-правовых средств противодействия коррупции

Если исходить из системного характера коррупционных процессов в России, на который указывают не только учёные и журналисты, но теперь уже и высшие должностные лица государства1, то и меры борьбы с коррупцией

1 Определяя круг главных проблем современной российской экономики, В. В. Путин, в тот момент — глава правительства, указал на то, что одной из них является «недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства — от тамо-

также должны, по всей вероятности, сложиться в определённую систему. К настоящему времени мировое сообщество и отдельные государства накопили внушительный опыт применения конституционно-правовых инструментов противодействия этому явлению. Вместе с тем некоторые эксперты предостерегают: при наличии в механизме государственного управления элементов клиентелиз-ма, то есть клиентско-патронских (или, как их порой, может быть, не вполне удачно называют, клиентарно-патронажных) сетей2, адаптация успешного зарубежного опыта системной борьбы с коррупцией в государственных структурах затруднена из-за угрозы потери управляемости социумом в случае устранения сложившейся системы такого рода сетей3. Если исходить из достаточно обоснованного предположения о наличии таких сетей в России, то имеет смысл задаться вопросом: какие действия со стороны государства и общественных формирований могут привести к оздоровлению системы публичной власти, не ввергнув страну в хаос? Представляется уместным рассмотреть гипотезу о поэтапном характере формирования системы противодействия коррупции. В качестве цели первого этапа можно указать на необходимость достижения баланса между государственным и общественным элементами контроля над деятельностью государственной власти путём формирования конституционно-правового механизма гарантий прозрачности и ответственности (подотчётности) в среде политической элиты4.

женных и налоговых служб до судебной и правоохранительной системы. Если называть вещи своими именами, речь идёт о системной коррупции» (Путин В.В. О наших экономических задачах 30 января).

2 Клиентско-патронские (или клиентарно-патронаж-ные) сети формируются путём выстраивания системы личных связей между представителями политической элиты. Данная система вытесняет правовые институты из сферы регулирования отношений по осуществлению публичной власти.

3 Васильева В.М., Воробьёв А.Н. Коррупционные рынки // ПОЛИС. Политические исследования. 2015. № 2. С. 78-96, 91.

4 Эта группа объединяет должностных лиц Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, госу-

дарственных гражданских служащих (относимых зако-

нодательством к категории руководителей), депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации,

Для того чтобы сконцентрировать внимание именно на данной социальной группе при изучении антикоррупционной составляющей конституционно-правового инструментария, есть, по меньшей мере, два основания.

Во-первых, конституционно-правовые нормы антикоррупционной направленности охватывают своим регулирующим воздействием преимущественно представителей лидерской группы политического класса, то есть лиц, «принимающих решения». По сравнению с антикоррупционными инструментами других отраслей права (административного, уголовного), конституционно-правовые нормы в меньшей степени применимы к иным участникам коррупционных процессов, в том числе к той части государственного аппарата, которая не принадлежит к политической элите. Разумеется, нормы Конституции России в конечном счёте могут быть реализованы в антикоррупционных целях по отношению к любому участнику осуществления публичной власти, в том числе к любому государственному служащему или активисту, занимающемуся общественным контролем. Но непосредственное воздействие конституционно-правовых норм целесообразно проследить именно в среде политической элиты.

Во-вторых, как показывает опыт целого ряда стран, преуспевших в борьбе с коррупцией, а также государств, где уровень коррупции стабильно низок, от того примера, который демонстрирует политическая элита в вопросах противодействия коррупции, во многом зависит эффективность реализации

депутатов законодательных собраний субъектов (особенно руководителей палат парламентов, комитетов и партийных фракций), лидеров политических партий, иных крупных общественных объединений и так называемых «лидеров мнений» из числа оппозиционных деятелей, наиболее авторитетных представителей науки и искусства, руководящий состав СМИ, а также руководителей крупнейших бизнес-формирований. В отечественную политическую элиту авторы юридических, политологических, социологических исследований включают примерно один и тот же круг субъектов. Например, составители рейтинга лидеров «Политический класс — 2016» из Центра политических технологий к лидерам политического класса отнесли примерно тот же круг представителей государственных и негосударственных структур. См.: Новый рейтинг политического влияния «Политический класс России» // Центр политических технологий. 2016. 4 июля. URL: http:// politcom.ru/21256.html (дата обращения: 05.11.2016.).

антикоррупционных правовых норм в остальных слоях общества. Первыми «лекарства от коррупции» должны испытать на себе лидеры политического класса. Это необходимо не только для того, чтобы оценить действенность антикоррупционных правовых средств, но и для того, чтобы общество убедилось в подлинном стремлении элиты излечиться от смертельного недуга.

Открытость и ответственная деятельность государственных институтов достигается сочетанием внутригосударственных и общественных мер контроля. При этом важно отметить, что использование внутригосударственных контрольных механизмов становится более эффективным именно благодаря приданию публичного характера информации о содержании контрольной деятельности.

Под прозрачностью и подотчётностью5 принято понимать систему действенных механизмов общественного контроля и публичного доступа к информации о выполнении государственными органами (их должностными лицами, государственными служащими) своих функций и полномочий6. В научной литературе отмечается, что принцип транспарентности (информационной открытости) как таковой в российской Конституции не закреплён, хотя ряд норм «информационного» характера (ст. 24, 29, 41, 42) позволя-

5 Термин «подотчётность» имеет и более узкий смысл. Подотчётность предполагает наличие условий и стандартов, которые должен соблюдать любой публичный служащий, фидуциарную ответственность за выполнение возложенных обязанностей и предоставление точного и своевременного отчёта об исполнении тех полномочий, которые предусмотрены законом. Данный термин выражает такую систему отношений, в рамках которой государственные служащие не только отчитываются за свои действия, но также обязаны обосновывать свои решения и нести за них ответственность. См.: Зеленцов А.Б., Лафитский В.И., Тимошенко И.Г. и др. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: монография / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М. : ИНФРА-М, 2015. С. 18.

6 Такое понимание данных терминов приводится, например, на сайте Центра антикоррупционных инициатив и исследований «Трансперенси Интернешнл» (Центр ТИ-Р) — некоммерческой общественной организации, известной своей последовательной антикоррупционной аналитической работой и практикой, в том числе научными исследованиями в сфере борьбы с коррупцией. См.: URL: http://transparency.org.ru (дата обращения: 05.11.2016).

ют подойти к открытости информации как к универсальному принципу публичного права. Информационная открытость государственного управления — это важнейшее проявление транспарентности, прозрачности деятель-ности7.

Конституционная свобода информации, предполагая самоограничение государства в процессе получения информации, как справедливо отмечается аналитиками и экспертами8, не обязывает власти информировать население о своей деятельности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 41 и 42 российской Конституции. Получили также конституционное отражение открытость законодательной и судебной власти (ч. 2 ст. 100, ч. 1 ст. 123), но нет упоминаний о каких-либо аспектах прозрачности действий исполнительной власти. В связи с этим представляется вполне уместной постановка вопроса о включении соответствующих положений в Конституцию. Так, например, стоило бы дополнить перечень полномочий Правительства Российской Федерации, закреплённых в статье 114, положением о том, что оно «осуществляет меры по обеспечению открытости деятельности государственных органов, входящих в систему исполнительной власти Российской Федерации». Представляется, что подобное предписание могло бы обозначить новые перспективы для развития правовых инструментов общественного и государственного контроля, их применения в отношении деятельности органов исполнительной власти, а также создать предпосылки для достижения необходимой степени прозрачности данной деятельности. Кроме того, для судебной власти, в особенности для конституционного правосудия, возникла бы ещё одна «точка опоры» в оценке правомерности (конституционности) деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время обеспечение прозрачности функционирования государственного аппарата через доступ к необходимой для этого информации и информационное воздействие на органы публичной власти посредством различных форм общественной активности

7 См.: Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. № 5. С. 40-47, 45.

8 См.: Там же.

обеспечивается нормами ряда федеральных законов. Это законы от 27 декабря 1991 года № 2124 «О средствах массовой информации»9; от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»10; от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных»11; от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»12; от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»13.

В частности, принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (то есть свободного доступа к ней) закреплён в Федеральных законах «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (пп. 3 ст. 3) и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (пп. 1 ст. 4), других источниках конституционного права14, а также в различных отраслевых актах, регулирующих конкретные сферы управления15.

9 Российская газета. № 32. 1992. 8 февраля.

10 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2006. № 31. Ст. 3448.

11 СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3451.

12 СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6217.

13 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

14 Данный правовой принцип закреплён также в Федеральном законе от 4 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в нормах Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

15 В российском Бюджетном кодексе (ст. 36 — принцип

прозрачности (открытости)), в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года «О полиции» (ст. 8 — открытость и публичность как принцип деятельности полиции), в Земельном кодексе России (ст. 34 — органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности с соблюдением принципа прозрачности процедур предоставления таких участков). За нарушение требований порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного само-

Коснулся проблемы открытости публичной власти в контексте доступа к информации и Конституционный Суд России, указав, что максимальная информационная открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества «согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, ст. 3), в которой подчёркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе и которая вместе с тем не исключает ограничений права на доступ к официальным документам при условии, что эти ограничения чётко установлены законом, являются необходимыми и соразмерными целям защиты общепризнанных в демократическом обществе ценностей»16.

Лишь немногие из положений действующей Конституции России регулируют привлечение к конституционно-правовой (и иной юридической) ответственности должностных лиц государства и депутатов. Имеются в виду нормы о неприкосновенности Президента России (ст. 91), об основаниях и порядке отрешения его от должности (ст. 93), о неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), судей (ст. 122), а также о несменяемости последних (ст. 121), их независимости и подчинении только Конституции и федеральному закону.

Содержательный объём понятия конституционно-правовой ответственности включает в себя подотчётность, но не исчерпывается ею, поскольку подотчётность принято связывать с государственными должностными лицами и чиновниками, состоящими на государственной гражданской службе, тогда как круг ответственных лиц, поведение которых

управления и её размещению в сети Интернет, а также порядка предоставления такого рода информации предусмотрена ответственность статьями 13.27 и 13.28 КоАП РФ.

16 Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 года № 1624-О-О по жалобе граждан Т. А. Андреевой, Ф. В. Морозова и др. на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (абз. 4 п. 2.2 мотивировочной части).

находится под воздействием норм, направленных против коррупции (политической и экономической) в структурах публичной власти, гораздо шире. Он включает и депутатов, и руководство государственных компаний (включая компании с государственным участием), и работников СМИ, и ряд других субъектов. Ответственность в данном случае непосредственно связана с результатами существования представителей политической элиты в «зоне прозрачности» и наступает для них, главным образом, в двух ситуациях. Первая предполагает сокрытие информации о материальном статусе соответствующих субъектов (включая конфликт интересов), отказ или предоставление о нём недостоверных сведений, а вторая возникает непосредственно из-за совершения этими лицами коррупционных действий. В первом случае нормы, обеспечивающие прозрачность деятельности по осуществлению публичной власти, призваны предотвратить коррупционные правонарушения и, следовательно, ответственность за их нарушение носит предупредительный по отношению к явлению коррупции характер. Второй случай в большей степени требует «вмешательства» не только конституционного права, но и других отраслей, поскольку предполагает пресечение коррупционных явлений и наказание за них.

Некая совокупность конституционно-правовых средств, которые применимы в антикоррупционных целях, в Российской Федерации уже сложилась17. Причём тематической

17 Конституционно-правовые средства специального

характера, имеющие антикоррупционную направленность, можно найти в законах и подзаконных актах, относящихся к различным институтам конституционного права. В частности, это документы, обеспечивающие

реализацию конституционных прав человека и гражданина, связанные с тремя аспектами антикоррупционной тематики: 1) гарантии прозрачности функционирования государственного аппарата через доступ к необходимой для этого информации и информационное воздействие на органы публичной власти посредством различных форм общественной активности; 2) общественный контроль деятельности органов госу-

дарственной власти и гарантии ответственности (подотчётности) органов государственной власти и должностных лиц; 3) прозрачность и подотчётность в сфере избирательных правоотношений. Ещё одна группа нормативных документов посвящена определению статуса органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов. Здесь можно вы-

линией, объединяющей элементы упомянутого нормативного комплекса, явились именно конституционные гарантии прозрачности и ответственности в работе государственного аппарата.

Для оценки соотношения разных элементов формирующейся системы в качестве критерия (приемлемого в рамках настоящей статьи) можно избрать субъектный состав «борцов с коррупцией», поскольку, как уже было отмечено, на первом этапе формирования комплексной межотраслевой системы противодействия коррупции следует уделить особое внимание достижению баланса между конституционно-правовыми нормами, призванными обеспечивать деятельность государства по самоочищению, и предписаниями, позволяющими институтам гражданского общества участвовать в борьбе с коррупцией.

Достижение такого баланса является залогом демократической модернизации российского общества. На этом пути, по верному наблюдению А. Аузана, желательно стремиться к выполнению трёх условий: элитам следует научиться применять закон к себе, негосударственные организации должны жить дольше, чем их руководители, и коллективный контроль за средствами насилия должен быть реальным18. Однако не все известные консти-

делить следующие направления регулирования: 1) запреты и ограничения в деятельности должностных лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также некоторых групп гражданских служащих, в том числе, направленные на предотвращение конфликта интересов в государственном аппарате; 2) государственный контроль за деятельностью должностных лиц федерального и регионального уровней, их ответственность. Вместе с тем к сфере конституционно-правового регулирования стоит отнести и целый ряд положений, содержащихся в нормативных документах, посвящённых непосредственно вопросам борьбы с коррупцией. Имеются в виду, например, федеральные законы: от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»; от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; от 3 декабря 2012 года № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

18 См.: Аузан А. Бегство из колеи: Что может помочь России выйти на новую траекторию развития // Новая газета. 2011. 27 октября. URL: https://www. novayagazeta.ru/articles/2011/10/27/46518-begstvo-iz-kolei (дата обращения: 05.11.2016).

туционно-правовые средства противодействия коррупции в равной степени применимы для решения этих задач в современных российских обстоятельствах. Резонным является вопрос о том, какие из них имеют приоритетные шансы на эффективную реализацию и от каких факторов она зависит.

2. Коррупционный рынок как фактор, влияющий на выбор конституционно-правовых средств противодействия коррупции

Особенности политического режима, специфика коррупционного рынка в стране, отношение представителей политической элиты и других групп населения к коррупции в органах власти, особенности социальной активности институтов гражданского общества и местного самоуправления — это неполный перечень тех разнообразных и разнородных факторов, оценка которых позволяет скорректировать представления о приоритетных направлениях применения конституционно-правовых и иных отраслевых средств противодействия коррупции и, что важно, определить перспективы заимствования этих средств и методов из зарубежного опыта.

Наиболее важным в силу богатства своего содержания фактором, способным влиять на эффективность тех или иных конституционно-правовых средств противодействия коррупции, является специфика коррупционного рынка19, сложившегося в стране. В научной литературе справедливо отмечается, что правовые инструменты, подавляющие коррупционное поведение, следует подбирать в зависимости от типа данного рынка, который непосредственно связан с особенностями политического режима20. Так, в условиях режимов, которые характеризуются персонификацией власти, по наблюдениям политологов, более эффективными формами борьбы с коррупционным поведением будут не те, что связаны с вовлечением граждан в управление, в частности общественный контроль за властью, а те, что предполагают централизованный кон-

19 В различных государствах эти рынки отличаются по объёму и типу, тяготея к одной из двух моделей: рынку продавца или рынку покупателя. См.: Васильева В.М., Воробьёв А.Н. Указ. соч. С. 84—87.

20 См.: Там же.

троль разрастания патронатной сети, тогда как при наличии развитых институтов демократической государственной власти, где коррупция не является острой проблемой, основными мерами борьбы с ней становятся внедрение этических стандартов и повышение уровня прозрачности деятельности государственного аппарата21.

Эксперты, рассматривая различные типы (модели) коррупционных рынков, отмечают, что российский системный коррупционный рынок сложился ещё в СССР, начиная с «брежневского периода», когда система номенклатуры обрела свой законченный вид22. В современной России чиновники формировали клиентско-патронские (или, как иногда говорят, клиентарно-патронажные) сети через выстраивание системы личных связей, замкнутых в конечном счёте на фигуру пре-зидента23.

В научной литературе отмечается, что в результате персонализации правления неизбежно происходит ухудшение качества властных институтов и рост коррупционных рынков, поскольку на смену легальным «правилам игры» в политической сфере приходят скрытые от общества правила, которые устанавливаются патронатными сетями, вытесняющими формальные институты власти. Эти новые «правила игры» обеспечивают лояльным группам привилегированный доступ к общественным ресурсам, что в долгосрочной перспективе ведёт к деградации социальных институтов (реализовать свои интересы граждане могут только через доступ к патронатной сети) и снижению уровня доверия общества к власти24.

Как подметил В. Т. Третьяков, рассуждая о правовом и фактическом статусе Президен-

21 См.: Там же. С. 80-81.

22 См.: Там же. С. 85.

23 Клиентелизм формирует структуру данной системы: отношения личной зависимости, где экономические и властные ресурсы патрона обмениваются на политическую и электоральную лояльность клиентов. См.: Назаров Н. С. О некоторых особенностях становления постсоветских партийных систем // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2013. Т. 27. № 15 (158). С. 160-163. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/o-nekotoryh-osobennostyah-stanovleniya-postsovetskih-partiynyh-sistem#ixzz4LJnZQbUV (дата обращения: 05.11.2016).

24 См.: Васильева В.М., Воробьёв А.Н. Указ. соч. С. 87.

та России, личность доминирует над инсти-тутом25, и в политическом сознании народа превалирует не то, как управляется страна, а то, кем она управляется, не лидер встраивается в систему, а система подстраивается под лидера26. Такое видение проблемы обнаруживает не только этот опытный публицист. К аналогичным выводам, оценивая нынешнее состояние институциональной структуры российской власти, приходят политологи27, социологи28, юристы-конституционалисты. В частности, М. А. Краснов, характеризуя современную конституционную систему власти в России, прямо указывает, что в государстве «создана система, в которой Президенту уже практически ни один институт не может про-тивостоять»29.

Вместе с тем персонализация власти, по мнению экспертов, не исключает возможности эффективного применения средств противодействия коррупции. В частности, предлагается направить основные усилия на принятие оперативных решений по созданию реально работающих институтов внутреннего аудита системы публичной власти, действие которых не будет противоречить остальным политическим и управленческим целям режима. Благодаря принятию энергичных мер, обеспечивающих централизованное и последовательное принуждение к исполнению уже существующих норм законодательства, и при политической поддержке такой практики наиболее авторитетными лидерами государства упомянутые меры могут дать эффект в среднесрочной перспективе. С укоренением про-

25 См.: Круглый стол «Институт президентства в России: правовые основы и роль в модернизации общества» // Образование и право. 2011. ЩЬ: Ы1р://е^са1:юп. law-books.ш/index.php?page=kгuglyj-stol (дата обращения: 05.11.2016).

26 См., например: Морев М.В., Каминский В. С. О государственном управлении на современном этапе развития российского общества // Социологические исследования. 2015. № 10. С. 39-48, 39-40.

27 См., например: Васильева В.М., Воробьёв А.Н. Указ. соч. С. 91; Назаров Н. С. Указ. соч.

28 См., например: Гудков Л. Д. Имморализм посттоталитарного общества в России. Характер и природа русского национализма. ЩЬ: http://www.levada.ru/ 2016/07/26/immoгalizm-posttotalitaгnogo-obshhestva-v-rossii (дата обращения: 05.11.2016).

29 Краснов М. А. Конституционные страхи // Конститу-

ционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3-11,

11.

фессиональной культуры в контролирующих институтах произойдёт постепенное прекращение действия «эффекта колеи» за счёт замещения старых, поощрявших коррупционное поведение патронатных практик и кадров новым, более эффективным институтом государственной службы, основанным на принципах меритократии30.

Для оценки перспектив предлагаемой исследователями тактики противодействия коррупции имеет смысл обратить внимание на положения Указа Президента РФ от 1 апреля 2016 года № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы»31. В первую очередь в положениях Указа и названного плана стоит отметить предписания, посвящённые гарантиям прозрачности и ответственности в деятельности судей, а также рекомендации российскому Верховному Суду о подготовке и утверждении обзоров судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении антикоррупционного законодательства. Как известно, обеспечение независимости и высокого профессионального уровня судейского корпуса - едва ли не основное звено в борьбе с коррупцией. Кроме того, план намечает меры по усилению внутреннего (административного) контроля за деятельностью структур исполнительной власти, а также по обеспечению прозрачности функционирования компаний с государственным участием32 (в том числе меры, давно предлагавшиеся правоведами в отношении руководства их дочерних формирований)33. Вместе с тем в названных документах не обойдён вниманием и вопрос антикоррупционной пропаганды. К сожалению, такие «пропагандистские и просветительские» меры (комиссии, рабочие группы, а также семинары, круглые столы, конференции и т. п.), которые уже прочно заняли своё место на федеральном и региональном уровнях власти в качестве «антикоррупционных

30 См.: Васильева В.М., Воробьёв А.Н. Указ. соч. С. 91.

31 СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985.

32 См.: подпункт «б» пункта 17 Плана противодействия коррупции на 2016—2017 годы.

33 См., например: Швецов А.В. Конституционно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Марийский юридический вестник. 2015. № 2 (13). С. 67-70, 68-69. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovye-aspekty-borby-s-korruptsiey (дата обращения: 05.11.2016).

мероприятий»34, «задвигают» на второй план решение куда более важной задачи обеспечения неотвратимости наказания лиц, замещающих государственные должности, и гражданских служащих за коррупционные правонарушения, а также восстановления разрушенных коррупцией звеньев государственного механизма.

Если принять во внимание приведённые выше суждения политологов о влиянии фактора коррупционного рынка на эффективность применения правовых средств противодействия коррупции, то особенности этого рынка в современной России ориентируют на первоочередное внимание к тем правовым предписаниям, обеспечивающим прозрачность и ответственность государственной власти, реализация которых зависит от активности государства, а не только от институтов гражданского общества. Убедиться, так ли это, позволит обращение к практике реализации соответствующих норм.

3. Как элиты «применяют закон к себе»: гарантии прозрачности и политическая воля

Очевидной предпосылкой реализации предписаний антикоррупционного законодательства по отношению к политической элите является решение проблемы доступа к информации о доходах и движении средств обладателей публичной власти, которое в правовом

34 В этом плане пример Ульяновской области как одного из лидеров в применении разнообразнейших антикоррупционных методик достаточно показателен. Это единственный субъект Российской Федерации, в котором создан (действует с 2009 года) такой специализированный орган, как Уполномоченный по противодействию коррупции. Уполномоченный входит в состав государственного органа Ульяновской области — Палаты справедливости и общественного контроля. В регионе также создан и действует новый институт общественных представителей Уполномоченного во всех муниципальных образованиях и в каждом населён -ном пункте Ульяновской области. Сегодня это более 470 человек. Как указано на сайте Уполномоченного, подобной практики участия граждан в антикоррупционной работе нет не только в остальной части России, но и в мире. В регионе проводятся «Недели антикоррупционных инициатив», функционирует Молодёжный инициативный антикоррупционный центр и т. п. (курсив мой. — И.К.). См.: URL: http:// www.anticorrupt-ul.ru/about/; http://www.anticorrupt-ul.ru/anons/6288.html (дата обращения: 05.11.2016).

измерении имеет несколько аспектов: определение круга контролируемых лиц (включая находящихся в родственных связях с чиновником), объектов контроля, мер обеспечения открытости информации, порядка доступа к ней и распространения, последствий придания информации публичного характера и сокрытия её чиновниками, ответственности контролируемых лиц и ряда других.

Обратив внимание на особенности реализации «норм о прозрачности», применяемых в отношении некоторых представителей наиболее влиятельной группы российской политической элиты, можно заметить, что эта специфика стала своего рода индикатором способности обладателей власти «применять к себе» антикоррупционные меры. В частности, широкий публичный резонанс получила практика решения проблемы раскрытия сведений о материальном статусе руководства компаний с государственным участием (акционерных обществ, где государству принадлежит контрольный пакет акций). Эта практика свидетельствует о том, что меры законодательного регулирования не в равной степени оказались применимы для руководителей разных уровней публичной власти.

Президент России 8 июля 2013 года своим Указом № 613 «Вопросы противодействия коррупции» обязал раскрывать информацию о доходах не только государственных чиновников, но и руководства государственных корпораций (компаний) и иных организаций, созданных на основании федеральных законов. Соответствующие структуры обязаны размещать сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера подотчётных лиц (их супругов и несовершеннолетних детей) на своих официальных сайтах, а также предоставлять эти данные общероссийским средствам массовой информации35. Тогда же российское правительство обязало руководящих работников

35 См.: пункт 1 Порядка размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования, утверждённого Указом Президента России № 613 (СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3813).

29 госкомпаний обнародовать соответствующие сведения36. В октябре 2013 года постановлением Правительства РФ список компаний, руководство которых обязано отчитываться о своих доходах, был расширен до 6337. В том числе на руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров и других представителей топ-менеджмента компаний «Российские железные дороги», РОСНАНО, «Рос-нефтегаз», «Роснефть», «Газпром», Банк ВТБ, Сбербанк России, «Аэрофлот - российские авиалинии», «Ростелеком» была возложена обязанность раскрывать сведения о своём (и членов своей семьи) финансовом статусе на сайтах компаний38. Однако данный документ не получил задуманной реализации. Проблемой стало размещение в СМИ сведений о доходах, расходах и сделках с недвижимостью некоторых руководителей компаний с государственным участием (их жён и несовершеннолетних детей). Глава РЖД (акционерного общества, контрольный пакет акций которого принадлежит Российской Федерации) В. Якунин оказался одним из двух руководителей компаний с государственным участием (второй - И. Сечин, глава «Роснефти»), кто категорически отказался выполнять решение Правительства о публикации соответствующих сведений в общедоступных источниках39.

36 См.: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2013 года № 613 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению» // СЗ РФ. 2013. № 30. Ст. 4121.

37 См.: Постановление Правительства РФ от 7 октября 2013 года № 883 «О внесении изменений в перечень организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 41. Ст. 5196 (в ред. от 28 июня 2016 года № 594 // СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4494).

38 Данное правило устанавливалось пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 18 декабря 2014 года № 1405 «О некоторых вопросах противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2014. № 52. Ст. 7782. Ныне действует в редакции Постановления Правительства РФ от 25 марта 2015 года № 276.

39 См.: URL: http://echo.msk.ru/blog/aleksashenko/

1606544-echo/ (дата обращения: 05.11.2016).

Руководитель РЖД назвал подобное требование «вмешательством» в свою «личную жизнь», «личные обстоятельства», «личную информацию»40.

В 2014 году И. Сечин, недовольный публикацией российской версии журнала Forbes с оценкой размера доходов топ-менеджера, даже обратился в суд. Он подал иск на журналистов и издателей Forbes о защите чести, достоинства и деловой репутации41. Летом 2014 года «Роснефть» вновь отказалась раскрыть данные о доходах главы компании, а также прочих топ-менеджеров и членов их семей. В компании это объяснили тем, что все необходимые сведения представлены «в компетентные органы» в установленных законом «сроке и объёме», а требование о публикации таких данных в открытом доступе распространяется лишь на государственные корпорации и госкомпании, к которым «Роснефть» не относится. Поэтому публикация данных о доходах топ-менеджеров допустима только вместе с остальными участниками рынка, чтобы ни у кого не возникало односторонних конкурентных преимуществ. «Роснефть» впервые опубликовала сведения о совокупном размере доходов членов своего правления во главе с И. Сечиным в отчёте по итогам четвёртого квартала 2014 года, однако совокупный доход главы «Роснефти» вновь оказался вне зоны прозрачности42.

40 См.: Там же.

41 Иск был подан в мае 2014 года. Поводом для него послужили материалы «Государева щедрость», «Последний конкистадор: как Игорь Сечин ведёт борьбу за нефтяное господство» и рейтинг 25 самых дорогих топ-менеджеров России — 2013, опубликованные в декабре. В указанных материалах журнал оценил уровень годового вознаграждения главы «Роснефти» за 2012 год в 50 млн долларов (см.: URL: http://www. forbes.ru/sobytiya/obshchestvo/265313-vzyal-iski-na-sebya-sechin-podal-v-sud-na-vedomosti (дата обращения: 05.11.2016). Истец требовал опровергнуть ряд высказываний и оценок из указанных материалов. 1 августа Савёловский суд Москвы полностью удовлетворил все требования истца, в том числе обязал редакцию Forbes опровергнуть оценку ежегодного дохода И. Сечина в 50 млн долларов (см.: URL: http:// www.rbc.ru/society/01/08/2014/5704201c9a794760d 3d406a9 (дата обращения: 05.11.2016).

42 За год 13 членов правления заработали 2,8 млрд руб., как именно эта сумма распределена между менеджерами, в документе не раскрывается. В итоге «Роснефть» раскрыла лишь размер вознаграждения И. Сечина, полученного им за работу в совете директоров «Интер

В итоге российское правительство, «откликнувшись» на эту «дискуссию о прозрачности» между СМИ и руководством крупнейших ОАО с государственным участием, приняв 25 марта 2015 года Постановление № 276 «О внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 года № 613 и от 18 декабря 2014 года № 1405»43, уточнило перечень руководящих сотрудников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед правительством, сведения о доходах, расходах и имуществе которых (их супругов и несовершеннолетних детей) размещаются на официальных сайтах организаций в сети Интернет и предоставляются общероссийским СМИ для опубликования. Из этого перечня было исключено руководство коммерческих компаний с государственным участием, однако обязанность этих лиц представлять соответствующие сведения в правительство сохранилась. Упомянутое решение получило обширный публичный резонанс. В СМИ появились комментарии на эту тему целого ряда государственных деятелей: от Президента до пресс-секретаря главы Правительства. Так, В. В. Путин пояснил, что «такое решение правительства связано с тем, что в органах управления, в советах директоров наших крупнейших отечественных компаний работает немало иностранных специалистов... мы не можем их обязать. обнародовать свои доходы. но ставить наших и иностранных граждан в неравные условия — наших заставить, а других членов советов директоров освободить от этого — тоже некорректно». «Если вы спросите моё мнение, то я бы настойчиво рекомендовал руководителям наших компаний предъявить свои доходы. Не вижу здесь ничего страшного», — отметил Президент России, отвечая на вопрос, считает ли он справедливым освобождение руководства компаний с государственным участием от публикации своих деклараций о доходах и расходах44. Пресс-секретарь главы Правительства РФ

РАО ЕЭС»: 2,97 млн руб. Все эти средства глава «Роснефти» направил на «благотворительные цели», говорилось в пресс-релизе компании. См.: URL: http://www.interfax.ru (дата обращения: 05.11.2016).

43 СЗ РФ. 2015. № 14. Ст. 2122.

44 См.: URL: https://www.e-disclosure.ru/vse-novosti/ novost/2317; http://www.interfax.ru/business/433157 (дата обращения: 05.11.2016).

Н. Тимакова несколько иначе расставила акценты, объяснив, что руководители компаний с государственным участием «в строгом смысле не являются госслужащими, а являются представителями коммерческого бизнеса» и, будучи участниками коммерческого рынка, должны быть освобождены от необходимости декларировать публично свои доходы, сведения о которых составляют коммерческую тайну45.

Приведённый пример показывает, что затруднения, которые испытали представители ведущей группы политической элиты в ходе применения антикоррупционного законодательства «по отношению к себе», привели не к разрешению данной проблемы по существу, а к переводу её с правового на политический уровень. Правовые предписания о прозрачности движения средств представителей элиты были заменены политическими установками, «снимающими» саму необходимость правового разрешения данной проблемы и тем самым выводящими её из «зоны видимости» для гражданского общества. Такая забота о конфиденциальности доходов коммерсантов, ведущих бизнес в государственных интересах, скорее является подтверждением существования патронатных сетей, чем озабоченности государства защитой прав субъектов хозяйственного оборота.

Подобные подтверждения существования патронатных сетей можно найти и в основаниях применения мер ответственности к представителям высшего и среднего звеньев отечественного управленческого механизма. В целом, по данным Правительства, с 2012 по 2015 год за несоблюдение ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, в связи с утратой доверия было уволено 1 200 чиновников разных уровней46. При этом достаточно примеров отстранения от должности и возбуждения уголовных дел в связи с обвинениями в коррупции против представителей политической элиты как федерального, так и регионального уровней47. Даже введение выборного начала в

45 См.: URL: http://www.interfax.ru/business/433157 (дата обращения: 05.11.2016).

46 См.: URL: http://kommersant.ru/doc/3071874 (дата обращения: 05.11.2016).

47 См.: URL: http://novosti333.ru/статьи/в-россии-

началась-серьёзная-борьба-с-коррупцией/ (дата обращения: 05.11.2016).

формирование корпуса руководства исполнительной власти (имеются в виду главы субъектов Федерации) не изменило ситуации решительным образом. В рамках иерархических отношений между Президентом и главами исполнительной власти в России уже сложилась практика реализации пункта «г» части 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», на основании которого происходит отрешение высших должностных лиц субъектов Федерации «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации». В подавляющем большинстве случаев непосредственным основанием применения данной меры конституционно-правовой ответственности стало выявление фактов коррупции48. Пищу для размышлений о коррупционном потенциале отечественной политической элиты предоставля-

48 Последним по времени оказался эпизод, когда именно в связи с такими фактами 28 июля 2016 года глава государства отрешил от должности губернатора Кировской области Н. Белых. Ранее, начиная с 2005 года, указами президента с формулировкой об «утрате доверия» своих постов лишились губернатор Корякского автономного округа В. Логинов (9 марта 2005 года), глава администрации Ненецкого автономного округа А. Баринов (21 июля 2006 года), губернатор Амурской области Л. Коротков (10 мая 2007 года), мэр Москвы Ю. Лужков (28 сентября 2010 года), губернатор Новосибирской области В. Юрченко (17 марта 2014 года), глава Брянской области Н.Денин (9 сентября 2014 года), губернатор Сахалина А. Хорошавин (25 марта 2015 года) и глава Республики Коми В. Гайзер (30 сентября 2015 года). Примечательно, что только в одном из перечисленных случаев (В. Логинов) коррупция не была непосредственным поводом утраты доверия. См.: Отставки глав субъектов РФ в связи с утратой доверия. Досье. URL: http://tass.ru/info/1429253 (дата обращения: 05.11.2016). Неоднократно преступления коррупционного характера становились основанием для возбуждения уголовных дел и в отношении бывших глав субъектов федерации уже после истечения срока их полномочий. Имеются в виду случаи с А. Ти-шаниным в 2008 году (бывшим губернатором Иркутской области, 2003—2008, а затем вице-президентом РЖД, 2008—2012); с В.Дудкой в 2011 году (бывшим губернатором Тульской области, 2005—2011), В. Тор-лоповым в 2016 году (бывшим главой Республики Коми, 2002—2010, а затем членом Совета Федерации). См.: URL: https://ria.ru/spravka/20161006/14786424 58.html; https://ria.ru/incidents/20161006/14786035 73.html (дата обращения: 05.11.2016).

ет также информация о доходах чиновников, глав государственных корпораций, депутатов и членов их семей49.

Вместе с тем сами по себе факты преступлений коррупционной направленности, совершённых одними представителями федеральной и региональной политической элиты, и исключительного благополучия (не обусловленного результатами служения обществу) других высокопоставленных чиновников и депутатов, которые продолжают трудиться на благо электората, не только являются свидетельством слабости властных институтов, но и прямо указывают на неэффективность отечественной технологии кадрового отбора.

4. Исполнительная власть: отбор кадров как ключевая проблема

Для того чтобы представители политической элиты «научились» применять правовые предписания о прозрачности и ответственности к себе, не соблазняясь желанием сделать их нормы более «комфортными», требуется, как показывает практика, в первую очередь обеспечить прозрачность отбора кадров по меритократическому принципу на руководящие должности в системе исполнительной власти. Сложившийся к настоящему времени способ отбора воспринимается самими государственными служащими как неэффективный. При этом именно низкий уровень

49 Так, например, в 2015 году Forbes впервые проследил за декларациями не только федеральных чиновников, депутатов, губернаторов, сотрудников государственных корпораций, но и за декларациями депутатов законодательных собраний субъектов Федерации. В рейтинге представлены 50 самых богатых государственных служащих и депутатов федерального и регионального уровней. Участники ранжируются по совокупному доходу семьи. Депутаты оказались богаче чиновников: среди 20 лидеров рейтинга 17 являются депутатами, причём только 9 из них — депутаты Государственной Думы, остальные представляют региональные законодательные органы. Примечательно, что в тройке лидеров оказались двое представителей субъектов (один из них — депутат законодательного собрания, а другой - губернатор). См.: URL: http://www.forbes.ru/ rating/vlast-i-dengi-2015-reiting-dokhodov-gossluzhashchikh/2015 (дата обращения: 05.11.2016). Среди тех, кто раскрыл доходы, Forbes насчитал 69 человек, чей общий семейный доход более 100 млн руб., причём довольно часто жены оказываются богаче своих мужей, работающих на государство. См.: URL.: http://www.forbes.ru (дата обращения: 05.11.2016).

нравственных характеристик государственных служащих они же сами и рассматривают в качестве главного фактора50, порождающего коррупцию51.

Если подбор депутатского корпуса пока сложно корректировать при помощи правовых механизмов (с учётом особенностей современного политического режима и высокой степени закрытости кадровой политики партий в России), то основания и порядок заполнения вакансий в исполнительной ветви власти имеют несколько более реалистичную перспективу совершенствования. По-видимому, сохраняется запрос на продолжение административной реформы52, а также на реализацию задач и «рекомендаций», обозначенных в уже опоминавшемся Плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы.

Так, в частности, могли бы быть установлены единые конституционно-правовые основы для отбора на должности в системе исполнительной власти, ограничений и от-

50 Примечательно, что американские исследователи также наблюдают упадок «морали общественного служения и гражданского духа» в среде государственных управленцев. Но связывают они данный процесс с последствиями триумфа технологий над целями и ценностями государственной службы. См.: Оболонский А. В. Бюрократия: в поисках новой модели (Эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия) // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 5-22, 13.

51 См.: Тавокин Е.П., Шишова Ж. А., Широкова О.В. Коррупция в органах российской государственной власти // Социологические исследования. 2014. № 5. С. 80-88, 85.

52 Данная реформа, как считают эксперты, не была за-

кончена, в том числе потому, что не решила поставленную на втором этапе (2005-2008) задачу повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, но привела к появлению многочисленных административных регламентов, которые, по оценкам ряда учёных, не столько рационализировали процесс управления, сколько описали существующие бюрократические «ритуалы». Появилась дополнительная волна отчётности оторванной от реальных приоритетов власти. В качестве примеров исследователи упоминают о 380 индикаторах губерна-

торской эффективности, сомнительных с точки зрения

управления и не повлиявших на карьеру губернаторов в той мере, в какой имело значение их сотрудничество с «Единой Россией». См.: Сунгуров А.Ю. Тиня-ков Д.К. Административная реформа и её проекты в современной России: были ли коалиции поддержки

// Общественные науки и современность. 2016. № 2. С. 39-51, 47.

ветственности для должностных лиц федерального и регионального уровней, а также государственных служащих, тем более что об унификации в этой области учёные-юристы давно размышляют53.

С учётом данных обстоятельств стоит обратить внимание на британский вариант отбора на должности высшей группы государственных служащих. Он привлекает тем, что оценке подвергаются не только узкопрофессиональные, но и моральные свойства претендентов, прозрачностью процесса отбора и назначения на должности, а также тем, что отбор осуществляют независимые, обладающие высокой квалификацией эксперты.

Имеется в виду опыт деятельности Комиссии по гражданской службе (Civil Service Commission). Комиссия в настоящее время состоит из 10 членов, назначаемых на пятилетний срок королевой по рекомендации премьер-министра и на основе представления министра по делам гражданской службы после проведения открытого конкурса.

Комиссионеры, члены этой комиссии, начиная с 1855 года работали на основе королевской прерогативы, но в настоящее время правовой базой их деятельности стал Акт о Конституционной реформе и управлении (Constitutional Reform and Governance Act 2010)54, подписанный королевой 8 апреля 2010 года (далее — Акт 2010 года). Комиссия не зависит ни от правительства, ни от государственной службы и работает под эгидой кабинета министров. Она состоит преимущественно из числа лиц, обладающих авторитетом и опытом службы на заметных публичных должностях в общественном и частном секторах, а также государственных служащих. В соответствии с упомянутым актом на комиссию возложены две основные функции: во-первых, отбор на должности государственной службы с учётом профессиональных заслуг согласно принципам «системы заслуг» (merit system), на основе справедливой, открытой конкуренции, во-вторых, рассмотре-

53 См., например: Миронов А.Л. Государственная должность как элемент обеспечения эффективного функционирования публичной власти — государства // Государство и право. 2014. № 4. С. 100-105, 101-102.

54 См.:иНЬ: http://civilservicecommission. independent. gov.uk/wpcontent/uploads/2012/03/Constitutional %20Reform%20Governance%20Act.pdf (дата обращения: 05.11.2016).

ние и принятие решений по жалобам государственных служащих (в том числе о результатах конкурса на замещение вакансий) в соответствии с Кодексом гражданской службы (Civil Service Code)55. Данный документ, который был принят согласно положениям Акта 2010 года, установил четыре основные ценности государственной службы: честность и приоритет служебных интересов перед личными (integrity), беспристрастность, объективность, а также соответствующие им стандарты поведения служащих56. На основе этих ценностей и в соответствии с «Принципами найма» ("Recruitment Principles"), создаваемыми и публикуемыми Комиссией, её члены непосредственно принимают окончательные решения о назначении претендентов примерно на 600 должностей, относящихся к высшей категории гражданских служащих57, проводят

55 Наряду с этими двумя основными функциями раздел 17 Акта 2010 года позволяет Комиссии по соглашению с министром по делам гражданской службы осуществлять дополнительные функции по отношению к гражданской службе. В настоящее время их три: 1) на основе соглашения с руководством государственной службы, известного как «Протокол высших назначений», комиссионеры по приглашению соответствующих правительственных департаментов председательствуют в ходе проведения внутренних конкурсов (в них участвуют только государственные служащие) на замещение должностей Генерального директора и постоянного секретаря департамента; 2) они оказывают поддержку департаментам в продвижении Кодекса гражданской службы; 3) сотрудники Комиссии также содействуют (в информационном и организационном аспектах) Консультативному комитету по назначениям в сфере бизнеса, Комиссии по назначениям Палаты лордов и Уполномоченному по публичным назначениям, включая сферу, охватываемую Королевской хартией саморегулирования прессы. См.: Civil Service Commission Annual Report and Accounts 2015-16. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/541254/civil_service_ commission_annual_report_2015_2016_web_acces sible.pdf (дата обращения: 05.11.2016).

56 См.: URL: http://civilservicecommission.independent. gov.uk/civil-service-code/ (дата обращения: 05.11.2016).

57 Например, за период 2015-2016 годов комиссионеры председательствовали в 131 конкурсе на замещение 158 должностей, в результате которых было произведено 124 назначения. При этом, как было отмечено в отчёте Комиссии за указанный период, из 104 назначенных в 2016 году государственных служащих 82 % кандидатов получили оценки «отлично» и «очень хорошо» и только уровень 6 % претендентов был определён как «приемлемый» (это низший уровень из четырёх градаций, применяемых при отборе). См.: Civil

мониторинг соблюдения «Принципов найма» государственными ведомствами, осуществляют поддержку государственных департаментов в продвижении Кодекса гражданской службы. Примечательно, что последний крупный пересмотр Комиссией «Принципов найма» состоялся в апреле 2014 года после проведения широких публичных консультаций58.

Отлаженная система подбора управленческих кадров не исключает возникновения конфликтов и проблем в данной сфере. Так, за два последних отчётных периода Комиссия выявила проблему снижения способности департаментов к привлечению достаточного количества способных кандидатов на должности в государственной службе. Например, в период 2015—2016 годов было 38 % случаев (в 2014—2015 годах — 29 %), когда для назначения был представлен только один достойный кандидат59.

Подбор кадров на остальные должности государственной службы Великобритании осуществляют кадровые службы самих государственных органов и учреждений, нуждающихся в новых сотрудниках. Комиссия выполняет по отношению к ним функцию мониторинга порядка назначений, а также проводит обучение персонала, занимающегося отбором претендентов на должности государственной службы. Только в течение отчётного периода 2015—2016 годов комиссионерами было проведено 11 таких учебных занятий для экспертов по подбору персонала (притом что за тот же период на гражданскую службу были приняты около 28 тыс. сотрудников)60.

Основными преимуществами Комиссии обычно считают открытость, справедливость и точность производимых (организуемых) ею

Service Commission Annual Report and Accounts 2015-16.

58 См.: Ibid. P. 14.

59 См.: Ibid. P 18. Примечательно, что аналогичная проблема замечена и при формировании корпуса государственных служащих в США: госслужба проигрывает «войну за таланты», поскольку молодые люди с карьерными амбициями предпочитают ей другие сегменты рынка труда. По экспертным оценкам, в США к 2016 году 60 % из 1,6 млн «беловоротничковых» служащих и 90 % из 6 тыс. чиновников высшего федерального уровня достигли пенсионного возраста (см.: Оболонский А. В. Бюрократия: в поисках новой модели. С. 20).

60 См.: Civil Service Commission Annual Report and Ac-

counts 2015-16. P. 15.

назначений на должности в структурах исполнительной власти благодаря отказу от монополии государства на формирование корпуса чиновников, а также способность интегрировать опыт частного, общественного, некоммерческого секторов в своей деятельности. Как отмечено на сайте Комиссии, свобода от личного и политического патроната привлекает на государственную службу наиболее одарённых и разносторонних специалистов, позволяя им развить свои лучшие качества61.

Британская модель отбора на государственную службу даёт убедительное подтверждение выводу о том, что демократические системы управления характеризуются более открытым и рациональным способом селекции кадров. Но эта открытость обеспечивается в том числе и за счёт активности структур гражданского общества, готовых взаимодействовать с исполнительной властью и имеющих необходимый публичный авторитет и правовую возможность для этого62.

В связи с этим, согласно ранее изложенной гипотезе о заведомой неэффективности применения мер общественного контроля в отношении бюрократии при наличии патро-натных сетей (блокирующих действие институтов внутреннего аудита в системе государственной власти), возникает вопрос о состоянии нормативной базы общественного контроля, а также об уровне и качестве его активности в России.

5. Общественный контроль:

инициатива гражданского общества или запрос государственной власти?

Существует ли в обществе запрос на инсти-туционализацию антикоррупционной гражданской активности, на создание самостоятельных общественных формирований в этой сфере? Ответ на этот вопрос можно найти в результатах социологических исследований 1) об оценке эффективности мер борьбы с коррупцией, а также 2) об уровне доверия

61 См.: URL: http://civilservicecommission.independent. gov.uk/about-us/ (дата обращения: 05.11.2016).

62 Такую возможность создаёт правовое регулирование, направленное на поддержку развития действительно существующего сектора гражданских общественных объединений, а не «гражданской активности», патронируемой со стороны государства.

россиян к различным институтам публичной власти.

Результаты первой группы исследований показывают, что в массовом сознании граждан России вообще отсутствуют общественные формы борьбы с коррупцией63, хотя не вызывает сомнения то, что коррупция в деятельности государственного аппарата возмущает население64. Что касается второй группы результатов, то самую высокую степень доверия заслужили институты государственной власти, а отнюдь не гражданского общества. Характеризуя своеобразную «вертикаль доверия», социологи отмечают, что максимальное число российских граждан доверяет президенту (78 %). При этом «речь идёт не просто о концентрации социального капитала вокруг одного лишь института президентства, но о выхолащивании смысла деятельности остальных институтов» политической власти и гражданского участия, размывании их функций65. Как полагают некоторые политологи, «в России не достигнут тот уровень развития гражданского общества, который позволяет ему выступать самостоятельно, как равноправному партнёру государства»66.

Результаты изучения реального уровня гражданского участия в России показывают, что больше половины отечественных общественных объединений можно считать несамостоятельными и в этом смысле - имитационными структурами. Причём данные структуры заняли доминирующее положение по отношению к реальным общественным

63 См.: Тавокин Е.П., Шишова Ж.А., Широкова О.В. Указ. соч. С. 86.

64 На это указывают результаты проведённых в разное время социологических исследований. Например, исследование «Образы власти в российском сознании» стало продолжением прежних проектов кафедры социологии и психологии политики МГУ им. М. В. Ломоносова, которые стартовали ещё в 1993 году. Помимо москвичей, были опрошены жители Саратова, Новосибирска и Челябинска. По результатам исследования 15 октября - 24 ноября 2010 года, на первом месте среди факторов, вызывающих негативную реакцию граждан, стоит коррупция. См.: Шестопал Е.Б. Политическая повестка дня российской власти и её восприятие гражданами // ПОЛИС. Политические исследования. 2011. № 2. С. 7-24, 17-18.

65 Трофимова И.Н. Взаимоотношения власти и общества в России // Социологические исследования. 2015. № 7. С. 72-80, 74-75.

66 Морев М.В., Каминский В. С. Указ. соч. С. 44.

объединениям, получая государственную помощь (финансовую, организационную и правовую) и представляя, по существу, «официальный образ» гражданского общества. Тогда как усилия свободных от государственного патроната гражданских активистов не опираются на достаточную материальную базу, их объединениям сложнее привлекать необходимые ресурсы67. Не помогает даже возможность получить на конкурсной основе государственный грант для своей деятельности. Непрозрачность данной процедуры, отсутствие ясных универсальных правил предоставления таких грантов создаёт проблемы для гражданских активистов. Среди всей совокупности реальных общественных объединений России68 лишь половина имеет гражданскую направленность69, причём нередко их повестку стремятся перехватить поощряемые государством «симулякры». В то же время недоверие к носителям государственной власти содержит, помимо негативного, и конструктивный потенциал. Исследователи обращают внимание на то, что в среде «активных граждан» формируется основанное на взаимопомощи стремление к выработке новой, сетевой, преимущественно горизонталь-

67 Какабадзе Ш.Ш., Зайцев Д.Г, Звягина Н. А., Кара-стелев В.Е. Институт гражданского участия: проверка деятельностью субъектов // ПОЛИС. Политические исследования. 2011. № 3. С. 88 — 108, 97.

68 Критерии, позволяющие отличить реальное общественное объединение от его имитации были сформулированы в результате реализации проекта «Организационные формы гражданского участия в России», в рамках которого проводился опрос представителей общественных объединений (далее — ОО) на базе кафедры публичной политики НИУ-ВШЭ в декабре 2010 года: 1) самоорганизация, означающий, что инициатива создания объединения действительно исходит «снизу», то есть от граждан и негосударственных структур (исследование выявило, что 52 % ОО созданы «при поддержке» представителей власти); 2) самоуправление, что означает невозможность изменения видов деятельности и поведения сотрудников извне (например, под давлением грантодателя не меняют предмет деятельности); 30 % ОО сообщили, что «третьи лица» осуществляют контроль за их текущей деятельностью; 3) самодостаточность, означает ресурсную самостоятельность — 58 % ОО признались в нехватке средств на выполнение основного вида деятельности. См.: Там же. С. 97—100.

69 Из них реальный опыт политического участия по результатам опроса имеют только 24 % общественных объединений. См.: Там же. С. 101 — 103.

ной системы отношений между людьми и реальными общественными объединениями70.

По оценкам директора «Аналитического центра Юрия Левады» (далее — Левада-центр) Л. Гудкова, власть в России неподконтрольна обществу, которое не только не выработало механизмов такого контроля, но даже не осознаёт его необходимости71. Между тем, если институты гражданского общества являются реальными, а не имитационными структурами, то их антикоррупционная деятельность принципиально должна быть основана на независимой инициативе. Причём вклад в эту деятельность способны внести общественные формирования самой разной направленности, а не только прицельно антикоррупционной72.

Парадоксально, но именно властный ресурс при сложившейся ситуации побуждает институты гражданского общества России (как реальные, так и имитационные) к борьбе с коррупцией73. Сама государственная власть «запустила» и направляет механизм антикоррупционной гражданской активности.

С началом 2000-х годов стала юридически оформляться такая тенденция взаимоотношений государственной власти и общественных структур, которая проявляется в стремлении государственно-политической элиты Российской Федерации, с одной стороны, наметить

70 См.: Оболонский А.В. Гражданское недоверие к власти как предпосылка политического развития // Общественные науки и современность. 2012. № 5. С. 101-111, 111.

71 См.: Гудков Л. Имморализм посттоталитарного общества в России. Характер и природа русского национализма. URL: http://www.levada.ru/2016/07/26/ immoralizm-posttotalitarnogo-obshhestva-v-rossii/ (дата обращения: 05.11.2016).

72 Примером здесь может служить участие политических партий в проведении независимой антикоррупционной экспертизы. См.: Митрохин С., Карнаухов А., Чумаков А. Антикоррупционная экспертиза Постановления Правительства Севастополя от 22 апреля 2016 года № 399-ПП «Об утверждении порядка осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд города федерального значения Севастополя в 2016 году». См.: URL: http://www.yabloko.ru/2016/08/18/ (дата обращения: 05.11.2016).

73 На сайте Национального антикоррупционного совета Российской Федерации названы 22 организации анти-

коррупционной направленности. См.: Антикоррупционные организации России. URL: http://www.korupcii. net/index.php?s=9 (дата обращения: 05.11.2016).

для общественных объединений «правильный вектор» активности, обеспечив неуклонное следование ему необходимыми организационными и правовыми средствами, а с другой - поставить правовые преграды на пути тех общественных формирований, деятельность которых не «курируется» государственным аппаратом и представляет угрозу (действительную или мнимую) для общества и государства. Таким образом, творческая энергия антикоррупционных общественных структур блокируется, и они попадают в зависимость от государственной власти, которую призваны «независимо» контролировать.

В связи с этим примечательно, что «Транс-перенси Интернешнл», организация, известная как давний (создана в 1999 году) и опытный борец с коррупцией, представляющий «автономную» часть гражданского сектора, в весьма пессимистическом ключе (на сайте Национального антикоррупционного совета Российской Федерации) оценивая результаты антикоррупционной практики в России, указывает, что в настоящее время ни средства массовой информации, ни надзорные институты, ни институты правовой системы не в состоянии эффективно противостоять коррупции. Единственной силой, которая могла бы действительно повлиять на ситуацию, изменить коррупционное «поле» и создать рамочные предпосылки «прозрачности», является законодательная власть (в первую очередь через гласность и прозрачность законотворческой деятельности, а также через принятие таких базовых законов, которые создали бы эффект «горящей земли» под ногами коррупционеров). В то же время представители упомянутой организации полагают, что «гражданское общество может и должно стать катализатором создания единой национальной антикоррупционной системы через привлечение к диалогу и совместной работе представителей исполнительной и законодательной власти, правовой системы и средств массовой информации»74.

Эта любопытная выдержка из материала на сайте Национального антикоррупционно -го совета косвенным образом указывает на

74 Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р». URL: http://www. korupcii.net/index.php?s=9&id=4 (дата обращения: 05.11.2016).

то, что без взаимодействия с государством (а по контексту подразумевается - без поддержки государства) даже самые «независимые» институты гражданского общества не видят перспектив для успеха в борьбе с коррупцией.

6. Государственная поддержка общественных организаций в борьбе с коррупцией: патронат или координация?

Как уже было отмечено, по оценкам ряда экспертов (социологов и политологов), а также самих представителей гражданского сектора, без государственной поддержки деятельность общественных структур, направленная на обеспечение прозрачности и ответственности в работе государственного аппарата, не имеет реалистичных перспектив. Представители власти, в свою очередь, стремятся подчеркнуть значимость общественных форм борьбы с коррупцией. Так, по словам российского министра юстиции, руководителя рабочей группы президиума Совета при Президенте России по противодействию коррупции А. Коновалова, «чтобы государственная власть добросовестно и ответственно исполняла законы, эффективно управляла и качественно оказывала публичные услуги своим гражданам, общество должно постоянно её контролировать. В связи с этим одним из главных перспективных направлений антикоррупционной деятельности государства должно стать развитие форм общественного контроля и установление информационной прозрачности процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления»75.

Чтобы дать оценку антикоррупционному потенциалу альянса государственных и общественных структур, стоит обратить внимание на практические действия представителей государства по поддержке общественной активности в указанной сфере.

В этом плане показателен пример создания федерального закона об общественном контроле, параллельно с разработкой которого складывались две взаимосвязанные си-

75 Коновалов А. Коррупция не живёт там, где всё прозрачно // Российская газета. № 7032. 2016. 27 июля.

стемы: общественных палат (федерального и регионального уровней) и Общероссийского народного фронта с его региональными отделениями (далее - ОНФ). Форма конституционно-правовой институционализации этих образований различна, а политическая природа и функции близки. Суммируя опыт общественного контроля, порождённый этими институциями, появился Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»76.

Ещё в 2011 году председатель по развитию гражданского общества и правам человека Совета при Президенте Российской Федерации Михаил Федотов обращал внимание на то, что России нужен базовый закон об общественном контроле77. В конце сентября

2013 года Президент поручил сотрудникам своей Администрации подготовить до 1 марта

2014 года проект закона78. Внимание к этому вопросу глава государства привлёк также в своём послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года, прямо указав на антикоррупционную направленность деятельности структур общественного контроля79. В том же послании Президент призвал сформировать правовую базу для гражданского участия, подготовить проект закона «Об общественном контроле» и попросил активно включиться в эту работу Общественную палату, Совет по правам человека, другие общественные и правозащитные организации. Предполагалось, что закон предоставит общественным организациям и гражданам возможность контролировать любую организацию, распоряжающуюся бюджетными средствами80. В истории подготовки этого базового для развития общественного противодействия коррупции закона след самостоятельной гражданской активности отсутствует,

76 СЗ РФ. 2014. № 30. Ст. 4213.

77 См.: Теплов А. Гражданский контроль будет оформлен законом // Валовой внутренний продукт (ВВП). Рубрика: ОБЩЕСТВО. 2014. № 2 (8б). URL: http:// www.vvprf.ru/archive/clause914.htm (дата обращения: 05.11.2016).

78 См.: Там же.

79 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19825 (дата обращения: 05.11.2016).

80 См.: Теплов А. Указ. соч.

а инициатива его принятия исходила с высшего уровня государственной власти.

Общероссийский народный фронт, имеющий подразделения во всех субъектах Российской Федерации, считается главной (из числа поддерживаемых властью) общественной структурой, ведущей борьбу с коррупцией. Такое особое положение ОНФ вполне объяснимо, если принять во внимание тот факт, что В. В. Путин является лидером этой организации, а в её уставе прямо записано, что к целям общественного движения относится «поддержка и обеспечение прямого и постоянного диалога между гражданами и Президентом страны, общественного мониторинга и гражданского контроля исполнения законов, президентских инициатив и иных приоритетных государственных решений и программ» (п. 2.1.3 устава ОНФ)81.

Одним из направлений деятельности ОНФ является антикоррупционный проект «За честные закупки», в рамках которого подготовлен «Индекс расточительности органов власти и госкомпаний за 2015 год». В эти материалы вошли более 100 заказчиков из 40 регионов страны. Общая сумма всех закупок, попавших в итоговый «Индекс», составила 2,54 млрд руб.82 Информация о злоупотреблениях чиновников, выявленных усилиями активистов ОНФ, дала импульс для привлечения правонарушителей к ответст-венности83.

81 Текст устава представлен на официальном сайте ОНФ. См.: URL: https://onf.ru/structure/documents-0/ (дата обращения: 05.11.2016).

82 В «Индекс» вошли разделы: «Закупка автомобилей», «Корпоративные мероприятия и банкеты», «Сувенирная продукция», «Закупка чартерных авиаперелётов», «Закупка мебели», «Полисы добровольного медицинского страхования», а также два новых раздела — «Закупка кресел» и «Аренда автомобилей». См.: URL: http://onf.ru/2016/01/20/onf-sostavil-itogovyy-indeks-rastochitelnosti-organov-vlasti-i-goskompaniy-za-2015-god/ (дата обращения: 05.11.2016).

83 Например, в своём «Индексе расточительности органов власти и госкомпаний» за 2015 год ОНФ указал, что самый дорогой автомобиль за 8,9 млн руб. приобрела «дочка» РЖД «ТТК-Связь». Вскоре её руководитель был уволен. Губернатора Сахалинской области Александра Хорошавина ОНФ критиковал за слишком дорогой ремонт здания правительства (850 млн руб.) и за ассигнования на создание его благоприятного имиджа (680 млн руб.). Через год на Хорошавина завели уголовное дело, а самого губернатора поместили в следственный изолятор. По сведениям руково-

Другие общественные организации государство также стремится подключить к борьбе с коррупцией. Одним из основных направлений, намеченных в Плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы, определено повышение эффективности информационно-пропагандистских и просветительских мер, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям. При этом непосредственно тем общественным организациям, которые, по убеждению представителей государственной власти, способны повлиять на возникновение такой атмосферы даны конкретные рекомендации84, а также в императивном порядке установлены сроки представления ими докладов о выполнении этих государственных рекомендаций. В приведённом примере налицо подотчётность общественных формирований структурам государственной власти в сфере борьбы с коррупцией85.

Таким образом, государство не только инициирует и осуществляет правовое регулирование гражданской активности в сфере противодействия коррупции, но и непосредственно руководит ею (будь то лидерство президента в общественной организации или подотчётность общественного формирования государству), что стало продолжением давней российской традиции, состоящей в том, что

дителя проекта «За честные закупки» на протяжении двух с половиной лет существования проекта удалось предотвратить реализацию около 600 сомнительных закупок на сумму в 175 млрд руб. Только в 2015 году в каждом из субъектов Федерации прошли «Форумы действий» и девять антикоррупционных форумов «За честные закупки» в федеральных округах. Некоторые эксперты полагают, что ОНФ демонстрирует наличие общественной жизни в стране, является действенным инструментом контроля Москвы над губернаторами и перетягивания элементов политической повестки у оппозиции к проправительственным кругам. См.: URL: http://www.rbc.ru/investigation/politics/10/03/ 2016/56e032829a79470e5a4ef173 (дата обращения: 30.09.2016).

84 Например, в пунктах 20-22 такого рода рекомендации национального антикоррупционного плана были даны не только Общероссийской общественно-государственной просветительской организации «Российское общество "Знание"», но и Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», Общероссийской общественной организации «Союз журналистов России».

85 См. пункты 20, 21, 22 Национального антикоррупционного плана.

большая часть изменений в управлении, включая модернизацию, инициируется «сверху», с использованием государственной власти в качестве основного рычага86. Возникает внутреннее противоречие между усилиями общества по преодолению коррупции и его почти абсолютной зависимостью в решении данной задачи от воли государства.

Главным положительным индикатором «пробуждения» общественной инициативы должна стать не сумма фактов о «пойманных» коррупционерах «средней руки» и спасённых государственных средствах, а запуск механизмов самостоятельной антикоррупционной активности общества. Между тем пока этого не произошло.

Позиции (как правовые, так и фактические) общественных объединений, участвующих в борьбе с коррупцией, но свободных от государственного «кураторства», в России весьма уязвимы. Особенно остро это ощущают организации, имеющие зарубежных доноров, обращение к которым нередко оказывается единственным шансом для сохранения данными структурами активного гражданского статуса.

На информационном портале российского Министерства юстиции можно познакомиться со сведениями реестра НКО, выполняющих функции «иностранного агента» (по данным на 6 сентября 2016 насчитывается 104 таких организации). Хотя это совсем немного, в сравнении с общей численностью НКО в России (227 701 — по данным Минюста на ту же дату)87, но в числе «иностранных агентов» оказались влиятельные и авторитетные правозащитные организации: ассоциация наблюдателей за выборами «Голос», правозащитное общество «Мемориал», правозащитные организации «Комитет против пыток», «Общественный вердикт», российское представительство Центра антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл» и др.88

86 Подробнее об этом см.: Олейник А.Н. Преемственность и изменчивость превалирующей модели власти: «эффект колеи» в российской истории // Общественные науки и современность. 2011. № 1. С. 52-66.

87 См.: URL: http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent. aspx (дата обращения: 05.11.2016).

88 См.: URL: http://www.rbc.ru/politics/03/11/2015/ 5638c5139a7947b51926c4eb (дата обращения: 05.11.2016).

Антикоррупционная активность НКО, имеющих иностранное финансирование, могла бы вписаться в допустимые законом формы общественного контроля, но как показал пример «Левада-центра», при определённых обстоятельствах это приводит к приданию статуса иностранного агента и утрате реальных перспектив самостоятельного существо -вания. Между тем упомянутая автономная некоммерческая организация - единственная крупная социологическая служба России, которая не финансируется государством.

«Левада-центр» 5 сентября 2016 года был включён в список «иностранных агентов». Правовым основанием для принятия данного решения стали положения новой редакции пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее - закона об НКО), в соответствии с которыми одной из форм политической деятельности, достаточной для присвоения статуса «иностранного агента», стало «формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путём проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований». Редакция, которую получил данный пункт благодаря внесению в него изменений 2 июля 2016 года89, предполагает также, что проведение общественных мероприятий, публичные обращения к органам власти, попытки влиять на их решения и публичная оценка этих решений, а также проводимой государственными органами политики теперь могут быть расценены как политическая деятельность90. Из приведённых положений становится ясно, что антикоррупционная активность общественных формирований, опирающихся на финансирование из зарубежных источников, с большой степенью вероятности приведёт к присвоению статуса иностранного

89 Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145 (в ред. Федерального закона от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 23. Ст. 3303).

90 Имеется в виду пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ, где названы виды иностранных источников финансирования и формы политической деятельности НКО, которые превращают её в иностранного агента.

агента, что и подтвердил пример «Левада-центра».

Хотя НКО, имеющие зарубежных доноров, не являются эталоном автономии общественных формирований, но они в пространстве диалога по коррупционной тематике между официальными представителями государственной власти и институтами гражданского общества создают ту информационную насыщенность и проблемный дискурс, благодаря которым это взаимодействие, собственно, и может продолжаться. Ведь любые конституционно-правовые новации по обеспечению прозрачности и ответственности в деятельности государственного аппарата требуют участия реальных общественных объединений: будь то отбор на государственные должности по меритократическому принципу, мониторинг деятельности органов исполнительной власти, общественные обсуждения и экспертиза законопроектов, парламентские расследования, предотвращение и преодоление конфликта интересов или контроль за движением средств чиновников. Государственные контрольные институты и даже правосудие нуждаются в действительной, а не мнимой опоре на институты гражданского общества.

7. Заключение

Гарантии прозрачности и ответственности в деятельности государственного аппарата, объединяющие различные конституционно-правовые средства, применимые в антикоррупционных целях, нуждаются в интегрировании непосредственно на уровне Конституции России. Пока в ней упомянуто только о некоторых аспектах открытости в деятельности законодательной и судебной «ветвей», тогда как исполнительная власть также нуждается в конституционной основе для обеспечения своей прозрачности. В связи с этим предлагается постановка вопроса о дополнении перечня полномочий Правительства РФ, закреплённых в статье 114 российской Конституции, положением о том, что оно «осуществляет меры по обеспечению открытости деятельности государственных органов, входящих в систему исполнительной власти Российской Федерации». Представляется, что подобное предписание могло бы дать импульс для развития правовых инструментов обще-

ственного и государственного контроля, а для судебной власти стало бы ещё одной «точкой опоры» в оценке правомерности (конституционности) деятельности органов исполнительной власти.

Рассмотренное в конституционно-правовом контексте как гипотеза суждение политологов о том, что при наличии в государственном механизме патронатных сетей, его институциональной слабости и персонализации власти следует отдавать предпочтение в борьбе с коррупцией правовым инструментам внутреннего государственного надзора перед средствами общественного контроля, в случае подтверждения могло бы служить ориентиром для выбора приоритетных направлений использования конституционно-правовых средств противодействия коррупции. Уже было отмечено, что определённое подтверждение данная гипотеза получила как на уровне правотворчества, так и в аспекте правоприменительной практики в России. Вместе с тем ситуация в сфере борьбы с коррупцией показывает, что внутригосударственным институтам (даже при наличии «политической воли», поддерживающей их) без корректирующих усилий гражданских активистов зачастую затруднительно «применить закон к себе». Подводит государство не только стремление к избирательному применению антикоррупционных мер91, но и то, что в среде политической элиты под прикрытием антикоррупционных целей практикуются методы неправомерной политической и экономической конкуренции. Кроме того, непосредственно курируемые государством институты контроля (например, экспертиза, в том числе антикоррупционная, правовых актов и их проектов, опубликование в общедоступных источниках сведений о движении средств, доходах и расходах должностных лиц, различные формы парламентского контроля и т. п.), обеспечивающие прозрачность функционирования власти, неизбежно включают в себя

91 Так, например, в одном из своих выступлений (в феврале 2014 года) председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев отметил, что в основном в суд попадают дела о взятках, составивших до 10 тыс. руб. (77 % дел). Менее 1 % граждан оказались на скамье подсудимых за получение взятки в один миллион рублей. См.: URL: http://www.rapsinews.ru/judicial_news/20140211/ 270688623.html#ixzz4S49r6ofF (дата обращения: 05.11.2016).

общественный компонент, который имеет смысл только в реальном, а не в имитационном варианте. Поэтому представляется, что без продуктивного диалога с институтами гражданского общества государству не удастся «запустить» механизм внутреннего аудита системы власти в легальном и прозрачном режиме.

Хотя государственный патронаж общественного сектора в современных российских условиях нередко подменяет государственную поддержку, а антикоррупционная активность НКО, финансируемых из зарубежных источников, затруднена законодательными и правоприменительными мерами, это не означает, что гражданские активисты лишены перспективы в поиске идей по совершенствованию правил финансирования самостоятельной антикоррупционной активности. Думается, что в этих целях было бы уместно «поднять» непосредственно на уровень федерального закона об НКО основные правила предоставления таким организациям государственных и негосударственных грантов (субсидий) с тем, чтобы в сфере противодействия коррупции обеспечить прозрачность данного процесса, исключив при этом как патронаж со стороны государственных структур, так и подозрения в наличии у НКО аналогичных связей с негосударственными (в том числе зарубежными) донорами.

Обращение к проблемам баланса между общественными и государственными институтами, обеспечивающими как прозрачность функционирования государственного аппарата, так и ответственность государственных органов и их должностных лиц в Российской Федерации, позволяет сделать также следующие выводы:

• Реализация гарантий прозрачности и ответственности самым непосредственным образом зависит от поведения высшего слоя политической элиты страны, которая своим примером задаёт алгоритм противодействия коррупции.

• Знакомство с опытом общественного контроля в России показывает, что его полная зависимость от государственного руководства сдерживает развитие гражданской активности в сфере противодействия коррупции.

• Знание этого опыта позволяет увидеть и так называемый антикоррупционный «де-

коративный антураж»: создание различных комиссий и рабочих групп, проведение семинаров, круглых столов, конференций и т. п. как на федеральном, так и на региональном уровнях, которые «задвигают» на второй план решение важнейшей задачи обеспечения неотвратимости наказания государственных должностных лиц и гражданских служащих за коррупционные правонарушения, а также восстановления разрушенных коррупцией звеньев государственного механизма.

• Для России представляет особый интерес опыт тех стран, в которых механизмы отбора претендентов на руководящие государственные должности характеризуются прозрачностью, построены на основе ме-ритократических принципов и гарантируют регулярное обновление состава государственного аппарата в соответствии со стандартами и другими процедурами, открытыми для проверки.

• Свобода от личного, политического и других форм патроната привлекает на государственную службу наиболее одарённых и разносторонних специалистов, позволяя им проявить себя, развить и на деле реализовать свои лучшие качества.

Библиографическое описание: Кененова И. Трудно ли элитам применить закон к себе? // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 1 (116). С. 15-36.

Are elites themselves ready to comply with the law?

Irina Kenenova

Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law; associate professor in Department of Constitutional and Municipal Law at the Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia (e-mail: a.kenenova@yandex.ru).

Abstract

The article examines the problems of the public and government components of the anti-corruption policies. The author draws attention to the fact that the results of the various constitutional and legal means to struggle the corruption depend on the peculiar conditions and the situation at the so called "corruption market" in the country. However, the effectiveness of measures to prevent and suppress corruption is predetermined by institutional forms of the state mechanisms of selection and recruitment of persons for positions in the executive bodies. In the United Kingdom the mechanisms of selection of candidates for senior public position are characterized by transparency and based on meritocratic principles. Therefore, the British experience and patterns of selecting and appointing personnel for positions

in executive authorities are of particular importance for Russia. Since the main goal of this article is finding the balance between the state and civic components of the constitutional means of ensuring transparency and accountability among Russian political elite, the author draws attention to the ambiguity of formal and actual state of public and civic control in Russia: on the one hand, the most "successful" of these bodies and organisations depend on governmental support and protection, while, on the other hand, the activities of those, which are not under patronage and good grace of authorities, are markedly hampered and even obstructed. It turns out that the autonomous public institutions and organisations fighting against corruption are in fact are deprived of the real independence and capacities to act, whereas the mechanisms of internal government control operate selectively and inefficiently.

Keywords

constitutional law science; transparency and accountability of public authorities; anti-corruption research; systemic corruption; public control; political elite; civil servants.

Citation

Kenenova I. (2017) Trudno li elitam primenit' zakon k sebe? [Are elites themselves ready to comply with the law?]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 15-36. (In Russian).

References

Auzan A. (2011) Begstvo iz kolei. Chto mozhet pomoch' Rossii vyyti na novuyu traektoriyu razvitiya [Getting out of the rut. What can help Russia to take the new path of development]. Novayagazeta, 27 October. Available at: https://www.novayagazeta.ru/articles/2011/10/27/46518-begstvo-iz-kolei (accessed: 05.11.2016). (In Russian). Gudkov L. (2016) Immoralizm posttotalitarnogo obshchestva v Rossii. Kha-rakter i priroda russkogo natsionalizma [Immoral heritage of the post-totalitarian society in Russia. The character and nature of the Russian nationalism]. Available at: http://www.levada.ru/2016/07/26/immora-lizm-posttotalitarnogo-obshhestva-v-rossii/ (accessed: 05.11.2016). (In Russian).

Kakabadze Sh. Sh., Zaytsev D. G., Zvyagina N. A., Karastelev V. E. (2011) Institut grazhdanskogo uchastiya: proverka deyatel'nostyu sub'ektov [Institute of civic participation: control over public entities' activities ]. POLIS. Politicheskieissledovaniya. no. 3, pp. 88-108. (In Russian). Konovalov A. (2016) Korruptsiya ne zhivet tam, gde vse prozrachno [Corruption does not live where everything is transparent]. Rossiyskaya gazeta, no. 7032, 27 July. (In Russian). Krasnov M. A. (2014) Konstitutsionnye strakhi [Constitutional fears]. Konstitutsionnoe imunitsipal'noepravo. no. 6, pp. 3-11. (In Russian). Mironov A. L. (2014) Gosudarstvennaya dolzhnost' kak element obespeche-niya effektivnogo funktsionirovaniya publichnoy vlasti - gosudarstva [A public office as an element of the effective functioning of the public authorities - state]. Gosudarstvo i parvo, no. 4, pp. 100-105. (In Russian). Morev M. V., Kaminsky V. S. (2015) 0 gosudarstvennom upravlenii na sovremennom etape razvitiya rossiyskogo obshchestva [On state governance at the present stage of development of the Russian society]. Sotsiologicheskie issledovaniya, no. 10, pp. 39-48. (In Russian). Nazarov N. S. (2013) 0 nekotorykh osobennostyakh stanovleniya post-sovetskikh partiynykh sistem [Some features of the formation of postSoviet party systems]. Nauchnye vedomosti Belgorodskogo gosu-darstvennogo universiteta. Seriya: Istoriya. Politologiya, vol. 27, no. 15, pp. 160-163. Available at: http://cyberleninka.ru/article/n/o-

nekotoryh-osobennostyah-stanovleniya-postsovetskih-partiynyh-sistem#ixzz4LJnZQbUV (accessed: 05.11.2016). (In Russian).

Obolonsky A. V. (2014) Byurokratiya: v poiskakh novoy modeli (Evolyutsiya teorii i praktiki gosudarstvennogo upravleniya v poslednie desyatile-tiya) [Bureaucracy: in search of a new model (Evolution of the public administration theory and practice in the last decade)]. Obshchestven-nye nauki i sovremennost', no. 3, pp. 5-22. (In Russian).

Obolonsky A. V. (2012) Grazhdanskoe nedoverie k vlasti kak predposylka politicheskogo razvitiya [Civic distrust to the authorities as a prerequisite for political development]. Obshchestvennye nauki i sovremennost, no. 5, pp. 101-111. (In Russian).

Oleynik A. N. (2011) Preemstvennost' i izmenchivost' prevaliruyushchey modeli vlasti: "effekt kolei" v rossiyskoy istorii [Continuity and variability of the prevailing model of power: the "path effect" in Russian history]. Obshchestvennye nauki i sovremennost, no. 1, pp. 52-66. (In Russian).

Putin V. V. (2012) O nashikh ekonomicheskikh zadachakh [On our economic objectives]. Vedomosti, 30 January. (In Russian).

Shestopal E. B. (2011) Politicheskaya povestka dnya rossiyskoy vlasti i eyo vospriyatie grazhdanami [The political agenda of the Russian government and its perception of citizens]. Polis. Politicheskie issledovaniya, no. 2, pp. 7-24. (In Russian).

Shvetsov A. V. (2015) Konstitutsionno-pravovye aspekty bor'by s korrup-tsiey [Constitutional and legal aspects of the fight against corruption].

Mariyskiy yuridicheskiy vestnik, no. 2, pp. 67-70. Available at: http:// cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovye-aspekty-borby-s-korruptsiey (accessed: 05.11.2016). (In Russian).

Sungurov A. Yu., Tinyakov D. K. (2016) Administrativnaya reforma i eyo pro-ekty v sovremennoy Rossii: byli li koalitsii podderzhki [Administrative reform and its projects in modern Russia: whether support coalition]. Obshchestvennye nauki i sovremennost, no. 2, pp. 39-51. (In Russian).

Talapina E. V. (2015) Printsip transparentnosti v publichnom prave [Transparency principle in the public law]. Gosudarstvo iparvo, no. 5, pp. 4047. (In Russian).

Tavokin E. P, Shishova Zh. A., Shirokova O. V. (2014) Korruptsiya v organakh rossiyskoy gosudarstvennoy vlasti [Corruption in the Russian government bodies]. Sotsiologicheskieissledovaniya, no. 5, pp. 80-88. (In Russian).

Teplov A. (2014) Grazhdanskiy kontrol' budet oformlen zakonom [Civil Control will be issued by law]. Available at: www.vvprf.ru/archive/ clause914.htm (accessed: 05.11.2016). (In Russian).

Trofimova I. N. (2015) Vzaimootnosheniya vlasti i obshchestva v Rossii [Relations between the authorities and society in Russia]. Sotsiologicheskie issledovaniya, no. 7, pp. 72-80. (In Russian).

Vasileva V. M., Vorobyev A. N. (2015) Korruptsionnye rynki [Corruption markets]. POLIS. Politicheskie issledovaniya, no. 2, pp. 78-96. (In Russian).