CC BY
69
133
ТРЕТИЙ СЕКТОР: ВЫЯСНЕНИЕ ОТНОШЕНИЙ И ПРОЯСНЕНИЕ ПОЗИЦИЙ
Ирина Дунаева
Резюме
В 2013 году принят Закон «Об общественных объединениях», обсуждение которого в значительной степени задавало повестку года в третьем секторе. Несмотря на ряд позитивных подвижек во взаимодействии между государством и организациями гражданского общества, в целом власти по-прежнему проводят ограничительную политику в отношении всего третьего сектора.
Прошедший год ознаменовался вниманием прессы к размежеванию внутри Национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнёрства (Национальная платформа), обусловленному различным пониманием роли гражданского общества. На фоне геттизации значительной части некоммерческих организаций (НКО) и в отсутствие заинтересованности государства в сотрудничестве с ними, угроза потери гражданским обществом статуса привилегированного партнёра Европейского Союза породила кризис самоопределения внутри организаций, объединённых Национальной платформой.
Тенденции:
• на фоне традиционно неэффективного диалога с властями усиливается интернет-активизм НКО;
• отмечается всё большее расхождение позиций относительно роли гражданского общества в диалоге с властью и Европой;
• конфликт стратегий в рамках Национальной платформы не приобретает креативного характера, поскольку все силы уходят на выяснение отношений и прояснение позиций.
численность и структура третьего сектора
Официальные статистические данные Министерства юстиции Республики Беларусь о регистрации общественных объединений (OO) за 2013 год1 демонстрируют весьма незначительное увеличение их количества: 2011 год — 2402, 2012 год — 2477, 2013 год — 2521 ед. Рост происходит, в основном, за счёт ОО физкультурно-спортивной направлен-
См.: http://miniust.by/ru/site_menu/news?id=1512.
134
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
ности (595, 626 и 649 соответственно) и молодёжных ОО (234, 248 и 256). Однако на основе имеющейся официальной статистики трудно установить, сколько на самом деле НКО и структур третьего сектора существует в Беларуси. Во-первых, усиливается тенденция регистрации организаций как некоммерческих учреждений и «ухода» организаций от регистрации в Беларуси. Оценить их количество за рубежом не представляется возможным. В Литве, Польше, Чехии и др. странах общественные объединения легализуются на условиях, свободных от идеологической цензуры.
Во-вторых, предлагаемая Минюстом классификация организаций по видам деятельности не позволяет составить адекватное представление о характере активности многих организаций. Такая неясность, с одной стороны, помогает некоторым организациям существовать, с другой стороны, происходит смешение реальных структур третьего сектора с искусственно созданными властью организациями — ГоНГО, дезавуирующими принципы деятельности ОО как результата свободной и добровольной самоорганизации граждан. Например, в категорию «молодёжные организации, в т. ч. детские», попадают и БРСМ, и пионерская организация, и пр. Таким образом, статистика вносит свою лепту в «экспортный» имидж Беларуси — как страны с развитым гражданским обществом.
Кроме того, действующих НКО, по мнению экспертов, на самом деле меньше, чем принято считать. Так, лидер «Гомельского демократического форума» Пётр Кузнецов на основании исследования активности ОО в регионе отметил, что из 200 организаций «лишь 52 организации можно назвать “условно живыми”»2. Аналогичную ситуацию можно предположить и в других регионах. Отсутствие в открытом доступе данных о ликвидации НКО, равно как и о причинах их ликвидации или об отказах в регистрации, также маскирует всё более тревожное положение, в котором находится третий сектор Беларуси.
В регионах Беларуси «живых» НПО становится всё меньше // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://eurobelarus.info/news/ society/2013/10/09/v-regionah-belarusi-zhivyh-npo-stanovitsya-vse-men-she.html.
Общество
135
По оценкам экспертов и общественных активистов, 2013 год не отмечен громкими событиями. Не претерпел существенных изменений и ограничительный характер отношения государства к третьему сектору. Сокращение числа организаций, имевших льготы при оплате аренды помещений у государства (коэффициент 0.1 от базовой ставки), с 451 до 1953, поставило многие легальные организации на грань выживания. По-прежнему преследуется выражение мнения, не совпадающего с позицией власти. Так, демонстрация, пикет, разовая спонтанная акция протеста рассматриваются как нарушение закона о массовых мероприятиях — даже в случае получения разрешения на проведение акции (к примеру, безосновательные задержания при праздновании Дня воли 25 марта, проведении Чернобыльского шляха 26 апреля и пр.). При этом следует отметить, что количество политически мотивированных задержаний и арестов постоянно снижается. Так, по данным Правозащитного центра «Весна», в 2012 году зафиксировано 222 задержаний и 100 арестов, в 2013 году — 153 и 49 соответственно.4
Попытки диалога с государством: законотворческие инициативы
Ограничительный характер проводимой властью политики применительно к любым инициативам снизу не смягчился и с принятием изменений в закон «Об общественных объединениях»5. История подготовки и обсуждения этого закона свидетельствует о его сути не меньше, чем само его содержание. Предвзятое негативное отношение и нежелание рассматривать гражданское общество в качестве полноправного партнёра власть продемонстрировала в сентябре 2013 года, отвергнув как нецелесообразные предложения Центра правовой трансформации по проекту закона. Тем не менее организации гражданского общества на протяжении всего
3
4
5
См.: http://www.govemment.by/ru/solutions/2021.
См.: http://spring96.org/ru/publications.
Закон прият 2 октября 2013, подписан президентом 4 ноября 2013, вступил в силу с 20 февраля 2014 года.
136
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
года не оставляли попыток добиться более полного учёта своих интересов.
В июле 25 НКО обратились в парламент и Совет министров Республики Беларусь с предложением провести слушания по вопросам совершенствования правовых условий создания и деятельности OO. Двадцать пятого июля получен ответ о нецелесообразности проведения таких слушаний. Не имела позитивного результата и попытка экспертов-юристов третьего сектора встретиться с парламентариями в августе.
Центр правовых инициатив и Ассамблея неправительственных демократических организаций инициировали (9 октября) общественные слушания по законопроекту. Эксперты НКО пришли к заключению, что новая редакция закона в целом не стимулирует развитие структур гражданского общества, сохраняет проблемы регистрации НКО и возможности для произвола чиновников в этом вопросе, ограничивает получение внутреннего и иностранного финансирования и пр.
Закон по-прежнему содержит такое одиозное положение, как запрет на деятельность от имени незарегистрированной организации (с уголовной ответственностью за создание и участие в её деятельности по статье 193.1 Уголовного кодекса). Хотя преследование по этой статье фактически не ведётся (в 2013 году зафиксировано пять предупреждений), угроза её применения сдерживает гражданскую активность.
Демократические партии и организации подготовили свои предложения по поправкам в законы Беларуси по вопросам проведения выборов и референдумов. Однако и в этом случае замечания общественности не были приняты во внимание: 2 октября избирательное законодательство, по-прежнему не обеспечивающее проведение честных и справедливых выборов, получило одобрение в Палате представителей.6
Обзор «Свабода асацыяцыяў і прававы стан некамерцыйных арганізацыяў у Беларусі» за 2013 год см.: http://www.lawtrend.org/rn/ content/about/news/Svaboda-asaciasii-v-Belarusi-2013-obzor/
Общество
137
В январе Белорусская ассоциация журналистов (БАЖ) передала в парламентскую Комиссию по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации предложения по внесению изменений в закон «О средствах массовой информации», направленных на обеспечение свободы СМИ. В первую очередь речь шла об отмене разрешительного характера регистрации СМИ, регламентации деятельности электронных изданий, ведущей к тотальному контролю над интернетом, ограничений деятельности свободных журналистов и т. д. Депутаты учли некоторые из поправок в законопроекте, принятом во втором чтении 24 июня (к примеру, исключено требование перерегистрации при смене юридического адреса). Однако внесённые изменения не повлияли, по мнению независимых журналистов, на общую антидемократическую направленность закона.7
Ещё один пример попыток общественности быть услышанной — предложения Общественного болонского комитета (ОБК) по изменениям в образовательное законодательство.8 ОБК удалось консолидировать вокруг программы расширения общественного участия в управлении образованием адвокатирующие организации студентов, работодателей, других стейкхолдеров и предложить новую редакцию Кодекса об образовании. Парламентские слушания по изменению Кодекса об образовании, прошедшие 4 декабря 2013 года, показали, что запрос на децентрализацию управления образованием поддерживается не только гражданским обществом, но и всеми участниками образовательного процесса. Однако государственные структуры не готовы к реальному реформированию этой сферы.
Таким образом, попытки гражданского общества сфокусировать внимание властей на своём видении правовых норм, регулирующих жизнь общества, публично обсудить и принять к рассмотрению поправки, приводящие законы в соответствие с Конституцией, нельзя назвать эффектив-
7
8
Депутаты учли несколько замечаний БАЖ, но это не изменило сущности закона «О СМИ»: http://baj.by/be/node/9579
Кодекс об образовании. Новая редакция, см.: http://bolognaby. org/?p=1028.
138
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
ными. Власть открыто не отказывается от диалога — скорее, уклоняется от него и слышит лишь те предложения, которые не затрагивают законы по существу.
Представители власти на местах не берут на себя ответственность за принятие решений, которые могут вызвать недовольство сверху. Осторожность при контактах с НКО и боязнь поддержать их инициативы находят своё выражение в политике превентивных запретов. Сотрудничество местных властей с НКО держится на личных контактах и затрагивает только политически нейтральные сферы деятельности — экологию, развитие бизнеса, экотуризм и т. д.9 Хотя любая проблема политизируется самим участием общественности в её разрешении.
Переоценка интернет-активности
В условиях отсутствия свободы СМИ и публичного обсуждения важных для общества проблем, работа, которую ведут ОО, невидима для большей части населения: локальные акции (пикеты, семинары, программы помощи и др.), как правило, известны только членам организации и участникам той или иной акции. На телеэкранах и страницах газет продемократические и правозащитные НКО упоминаются крайне редко и чаще всего в негативном ключе. Как никогда ранее, жизнь ОО сосредоточилась либо непосредственно в среде единомышленников, либо в веб-пространстве.
Интернет остаётся для НКО основным средством заявить о себе публично. Преграды при проведении реальных акций обусловливают значимость виртуального пространства для формирования и манифестации своей позиции. В прошедшем году OO были особенно захвачены интернет-активизмом: петиции, обращения, требования, письма поддержки и заявления относительно самого широкого круга проблем политического и социального характера. Это и освобождение политзаключённых, и отношение к смертной казни, размещение в Беларуси авиабазы, вырубка зелёных насаждений и т. д. Несмотря на то
9
См. мониторинг Центра европейской трансформации.
Общество
139
что все организации имеют свои сайты, невовлечённый в жизнь третьего сектора интернет-пользователь может попасть туда разве что случайно. Интернет реактивен по своей сути, он лишь отвечает на запрос, который уже есть у пользователя. И геттизацию НКО интернет преодолеть не может.
Возможности интернета как инструмента проявления и развития гражданской активности обсуждали участники конференции «Гражданское общество Беларуси 2013», прошедшей в Варшаве 14—15 июня под эгидой Совета Европы. Эйфория в отношении протестных возможностей виртуальной активности периода «Революций через социальные сети» 2011—2012 годов постепенно рассеялась, и сегодня потенциал интернет-активизма оценивается более сдержанно. Основной аргумент скептиков: активность онлайн не может заменить реальную активность, но лишь ослабляет её, являясь зачастую эмиграцией в виртуальный мир.
Размежевание в третьем секторе и диалог с Европой
В 2013 году в среде организаций гражданского общества Беларуси продолжились дискуссии относительно места общественных организаций в политическом процессе, инструментов воздействия ОО на развитие общества, включая взаимодействие с властями и институтами и инициативами Евросоюза, а также выработку солидарной стратегии действий НКО. Содержательное наполнение дискуссий во многом обусловливалось неблагоприятными условиями для развития и расширения сферы деятельности некоммерческих организаций и, соответственно, ростом конкуренции среди них.
Отдельное место и значительное освещение в независимых медиа заняли дискуссии о централизации в руководстве Национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнёрства, объединяющей около 60-ти организаций гражданского сектора. Публичные дискуссии участников Национальной платформы дали основания для выводов об усилении размежевания в третьем
140
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
секторе.10 Символический знак этого размежевания — несогласие участников Нацплатформы (среди которых BISS (Белорусский институт стратегических исследований), «Офис за демократическую Беларусь» (Брюссель, Бельгия), Ассамблея негосударственных организаций, БАЖ) со стратегией развития, предложенной «ЕвроБеларусью», и снижение активности этих организаций в Нацплатформе. Показателен также уход «ЕвроБеларуси» из инициативы «Дом взаимопонимания», реализуемой «Офисом за демократическую Беларусь» в партнёрстве с «Офисом европейской экспертизы и коммуникаций» (Минск, Беларусь).
Заключение
Государство по-прежнему не заинтересовано в развитии инициативы снизу и общественной экспертизе законодательных проектов. Политика государства в отношении третьего сектора имеет в основном ограничительный характер, на который никак не повлияло принятие новой редакции закона «Об общественных организациях».
Вместе с тем некоторые позитивные сдвиги во взаимоотношениях государства и организаций третьего сектора в течение 2013 года всё же намечены — напр. введение государственного заказа на социальное обслуживание или подготовка закона о жестоком обращении с животными как результат общественной кампании.
Не следует ожидать, что политика государства в отношении организаций гражданского общества существенно изменится. Тем не менее расширение взаимодействия в решении политически нейтральных вопросов всё же возможно.
В 2013 году дискуссии о роли гражданского общества и взаимодействии организаций третьего сектора в рамках Национальной платформы привели к краху надежд на Нацплатформу как инструмент консолидации гражданского общества.
10 Позиция Национальной платформы гражданского общества относительно развития ЕДМ, см.: http://eurobelarus.info/news/ policy/2013/09/25/pozitsiya-natsional-noy-platformy-grazhdanskogo-obschestva-otnositel-no-razvitiya-edm.html.
