CC BY
80АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ АКТЫ
УДК 342.9
К. В. Давыдов
ТРЕБОВАНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНЫМ АКТАМ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В статье анализируется система требований к административным актам. Показывается известная условность границ между законностью, обоснованностью и целесообразностью в рамках экспансивности предмета судебного контроля. Представляется формирование в странах СНГ вестернизированного современного законодательства по вопросам требований к административным актам.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административные акты, требования к административным актам, законы об административных процедурах, законность, обоснованность, целесообразность.
ADMINISTRATIVE ACTS REQUIREMENTS: RUSSIAN AND FOREIGN EXPERIENCE
The article analyzes the system of requirements for administrative acts. Some conventionality of the boundaries between legality, validity and expediency is shown in the framework of the expansiveness of the subject of judicial control. The formation in the CIS countries of westernized modern legislation on the requirements for administrative acts is revealed. K e y w o r d s: administrative acts, administrative acts requirements, administrative procedure laws, legality, validity, expediency.
Развитие административного судопроизводства невозможно без прогресса материального публичного законодательства (и соответствующей доктрины). Действительно, реализация норм КАС РФ 2015 г. была бы крайне затруднена без сравнительно четких, логически непротиворечивых представлений правоприменителей о «сердцевине» соответствующих административных дел, т. е. оспариваемых форм публичного управления. Административные акты, бесспорно, являются основными формами государственного управления. Поэтому проблематика требований к их юридической корректности, действительности традиционно имеет большое теоретическое и практическое значение.
Для начала необходимо разграничить требования к административному акту как условия действительности от признаков, т. е. генетических свойств последнего. Как справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, «иногда создается впечатление, что вопрос о признаках акта управления и вопрос о требованиях, которые предъявляются к нему, по существу аналогичны. Однако теория
© Давыдов К. В., 2021
административного права различает эти понятия. Признаки акта управления - это главнейшие свойства, которые характеризуют его сущность и назначение, а требования к акту управления -это некие стандартные условия, при которых акт управления будет являться законным и отвечать публичным интересам»1. Другими словами, нарушение требования может повлечь дефектность и даже недействительность административного акта; при отсутствии же хотя бы одного признака речь идет о том, что административный акт отсутствует в принципе. В целом можно согласиться с высказанной Д. С. Андреевым критикой «квазипризнаков», являющихся по сути требованиями законности (принятие в соответствии с установленной процедурой, в надлежащей форме и т. д.)2. В то же время, на наш взгляд, по аналогии с требованиями действительности гражданско-правовых сделок можно выделить как минимум один признак административного акта, одновременно являющийся также требованием к нему, - волевой характер. Как справедливо отмечается в российской науке административного права, волевой элемент отсутствует, если орган публичной администрации, издавший акт,
находился в заблуждении либо был введен в заблуждение относительно существенных аспектов административного акта. Об отсутствии волевого элемента можно говорить и в том случае, если лицо, осуществляющее компетенцию органа публичной администрации, издало административный акт под воздействием принуждения и угрозы. В административном праве должно применяться понятие угрозы и принуждения, разработанное догматикой гражданского права3.
В основном ведущиеся в российской теории административного права дискуссии по общим правовым требованиям к административным актам сводятся к вариантам возможного разграничения законности, целесообразности и обо-снованности4. Подробный анализ данной проблематики выходит за рамки предмета настоящего исследования. Поэтому ограничимся двумя замечаниями. Во-первых, вопрос о системе требований к административному акту является, на наш взгляд, продолжением вопроса о главных функциях и принципах административного акта (правовой характер/эффективность, законность/справедливость и т. д.). Неудивительно, что в разных правовых системах расставляются различные акценты. Для континентальной европейской семьи это по определению означает не только отстаивание примата законности (как принципа и как требования), но и постоянное его «разрастание», поглощение «пограничных зон», даже «мимикрию» под законность иных требований. Во-вторых, данные множества объективно генетически и функционально тесно связаны и взаимно «наслаиваются» друг на друга. Поэтому нам ближе высказанная в литературе точка зрения о том, что требование законности поглощает в полном объеме требование обоснованности (так как не может быть законным правовой акт, неправильно установивший фактические обстоятельства дела), а также частично - требование целесообразности (в части установления соответствия акта цели применяемой нормы права). В то же время второй элемент целесообразности (требование эффективности и социальной полезности акта) является самостоятельным по отношению к требованию законности5. Важность указанной демаркации очевидно связана с установлением пределов судебного контроля: если суды в Российской Федерации (как, впрочем, и иных странах романо-германской правовой системы) уполномочены проверять все аспекты законности (сколь бы широко она ни понималась), то иные отделимые от нее требования в предмет судебного контроля не входят. Повторим: при экспансивном понимании законности это касается лишь неюридической компоненты целесообразности.
Традиционно в российской юридической науке к требованиям законности относят: 1) принятие акта уполномоченным субъектом; 2) соответствие установленной процедуре; 3) установленная форма акта; 4) соответствие законной цели; 5) содержательное соответствие требованиям законодательства, обладающим большей юридической силой; 6) обоснованность административного акта6.
Немногие законы об административных процедурах берутся регулировать вопросы требований к административным актам. Однако имеющиеся прецеденты позволяют сделать вывод о том, что и здесь речь идет в первую очередь о правомерности (законности) административных актов, границы которой, однако, могут иметь любопытные оттенки. Например, ст. 54 ЗАП Эстонии 2001 г., посвященная предпосылкам правомерности административного акта, наряду с весьма традиционными требованиями о принятии его компетентными органами, в надлежащей форме, на основании действовавших на момент принятия акта норм, выделяет такие требования, как пропорциональность решения и отсутствие ошибок реализации дискреционных полномочий. Еще более оригинален узбекистанский законодатель: в ст. 19 Закона от 8 января 2018 г. № ЗРУ-457 «Об административных процедурах»7 устанавливается, что административные акты должны соответствовать принципам административных процедур; несоответствие принципам административных процедур влечет отмену или пересмотр административных актов. В исследовательской литературе такие формулировки подверглись критике, в том числе по той причине, что анкетирование узбекистанских государственных служащих показало непонятность для них принципов соразмерности, защиты доверия, правомерности, реализации административного усмотрения и т. д.8. Действительно, закрепление категоричных норм по поводу столь тонкой материи, как принципы административного права, - потенциально неэффективный ход законодателя. Однако в целом попытки формализации в законодательстве об административных процедурах требований законности административных актов заслуживают одобрения и хотя бы краткого анализа.
Проверка законности цели административных актов при реализации дискреционных полномочий выходит далеко за рамки законодательства об административных процедурах. Однако лаконичное упоминание о таковой довольно типично для законов «германской модели». Так, согласно § 40 ЗАП ФРГ 1976 г., «если административный орган правомочен действовать по соответствующему усмотрению, то это право он обязан осу-
ществлять в соответствии с целью представленных полномочий и соблюдать установленные законом границы действия по усмотрению»9. Однако, по справедливому замечанию А. И. Елистра-това, идея законной цели как особого условия правомерности административного акта является изобретением французского административного права: «Государственный совет, в качестве органа административной юстиции, отменяет акты, совершаемые должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если такими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон, определяя право подлежащего агента на их совершение. В таком отступлении от законной цели французский Государственный совет видит отклонение власти (détournement de pouvoir)»10. Любопытно, но при изучении французской исследовательской литературы складывается впечатление, будто в современном французском административном праве дефект административных актов в виде «превышения власти» зачастую понимается чрезвычайно широко, фактически являясь синонимом нарушения любых требований закона11.
Российское административное законодательство относится к законности цели предсказуемо осторожнее. Вместе с тем для судебной практики проверка соответствия административного акта законной цели не является чем-то исключительным. Примечательно, что необходимость соблюдения публичной администрацией цели законодательства отстаивается судами не только в рамках конституционного правосудия (где толкование конституционных норм традиционно носит экспансивный характер), но и судами общей юрисдикции при осуществлении гражданского и административного судопроизводства12. Полагаем, закрепление данного требования в будущем российском законе об административных процедурах лишь отразит и легально закрепит уже сложившуюся практику.
При соблюдении требований о компетенции, по справедливому замечанию эстонских исследователей, необходимо разграничивать ее внутренний и внешний аспекты: «В отличие от превышения внешней компетенции, нарушение внутренней компетенции не приводит к автоматической ничтожности административного акта. Если исключается, что принятие решения не тем чиновником могло повлиять на содержание решения, то нарушение внутренней компетенции не может являться и основанием признания административного акта недействительным судом или органом, рассматривающим возражения»13. Наоборот, грубое, очевидное нарушение правил о «внешней компетенции» может влечь ничтожность административного акта14.
Административный акт, будучи внешним выражением, формой управленческой деятельности, сам подразумевает соблюдение требований к собственной форме. Естественно, что наиболее распространенной является письменная форма акта. Причем для нормативных административных решений она является единственно возможной. Так, в ст. 52 ЗАП Грузии 1999 г. предусмотрены следующие реквизиты нормативных правовых актов: вид нормативного акта, заглавие, дата и место принятия (если в нормативный акт внесены изменения или дополнения, то также даты их внесения), дата вступления нормативного акта в силу и срок действия (если он принят на определенный срок), подпись правомочного должностного лица, регистрационный номер15. Требования к форме индивидуальных административных актов менее строги; здесь возможно совершение соответствующих действий в устной или даже конклюдентной формах16, в том числе в случае экстренной необходимости. Вместе с тем последние не могут гарантировать надлежащей определенности и достоверности, особенно при обжаловании. Поэтому за адресатом административного акта, как правило, признается право требования последующего письменного закрепления такого акта. Сравнительно типичное правило по данному вопросу содержится в § 37 ЗАП ФРГ 1976 г.: административный акт может быть издан в письменной, электронной, устной или иной форме; устный административный акт должен быть подтвержден в письменной или электронной форме, если существует правомерный интерес и заинтересованное лицо этого потребует.
Некоторые законы об административных процедурах довольно скрупулезно устанавливают перечни элементов содержания письменного административного акта. В качестве конструктивного примера можно привести ст. 50 ЗАП Киргизии 2015 г., согласно которой административный акт должен содержать: полное наименование административного органа; дату принятия и регистрационный номер; физическое или юридическое лицо, которому адресован акт; описание решаемого актом вопроса, обоснование принятия акта (описательно-мотивировочная часть); изложение принятого решения (резолютивная часть); срок вступления акта в силу; срок действия акта, если акт принят на определенное время; срок обжалования акта и орган, где может быть обжалован этот акт; должность, фамилию, имя, отчество должностного лица административного органа, принявшего акт и его подпись; печать принявшего акт административного органа (если иное не предусмотрено законодательством). Думается, подобный законодательный педантизм заслуживает поддержки.
Из определенности формы неизбежно следует требование определенности содержания административного акта (очевидно восходящее к волевому признаку административного решения). И если ЗАП ФРГ 1976 г. лишь ограничивается соответствующей констатацией (согласно ч. 1 § 37, административный акт должен быть определенным по содержанию), то, например, ст. 50 ЗАП Киргизии 2015 г. закрепляет более развернутую формулировку: «Административный акт должен быть сформулирован четко и понятно. Содержание административного акта должно быть изложено таким образом, чтобы для его адресата было очевидным, какое право предоставляется, ограничивается или какая обязанность возлагается на него»17. Данное правило, прямо не закрепленное в российском законодательстве, вместе с тем хорошо знакомо судебной практике, в первую очередь, в рамках судебного нормоконтроля. Достаточно традиционной следует признать правовую позицию, отраженную в п. 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»: «Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения»18. Требование недвусмысленности, четкости, недопустимости возможности двоякого толкования также постепенно «оттачивается» российскими судами и в отношении индивидуальных административных актов19.
Наконец, одним из ключевых требований законности (и одновременно - процедурных теорий, в том числе «должного управления») является требование обоснования (мотивировки) административного акта. Естественно, оно касается лишь индивидуальных решений; нормативные административные акты в самостоятельном обосновании своей эффективности, полезности, применимости и рациональности не нуждаются, в том числе ввиду усиленного действия презумпции законности и легитимности. Обоснование административных решений - еще одно требование, уходящее корнями в институт правосудия, которое тысячелетиями совершенствовало практику мотивирования судебных актов. В случае же с публичным управлением можно наблюдать еще одну любопытную параллель: связь с законной целью акта. Как отмечал А. И. Елистра-тов, «проверка закономерности акта со стороны
его цели вызывает необходимость в том, чтобы административные учреждения мотивировали свои акты»20. Обязанность субъекта публичной администрации обосновывать административный акт, по справедливому замечанию Х. Мау-рера, преследует следующие цели. Во-первых и в-главных, она принуждает администрацию внимательнее анализировать свою собственную позицию и бережнее относиться к законодательству и фактическим обстоятельствам дела. Во-вторых, она предоставляет гражданам возможность лучше ознакомиться с актом и принять решение -оспаривать его или нет. Наконец, в-третьих, дача мотивов облегчает работу апелляционных административных и судебных органов21. Особое значение обоснование имеет в отношении дискреционных решений22; можно согласиться с утверждением о том, что «именно в обязанности публичного субъекта мотивировать издаваемый им дискреционный акт скрывается принцип разумности»23.
Известный интерес для теории административных актов представляют требования к мотивировке судебных решений, выработанные ЕСПЧ: «Приведенные мотивы во всяком случае должны быть конкретными и основанными на обстоятельствах дела. Суд не вправе, мотивируя решение, ограничиться простыми ссылками на определенные фрагменты законодательства. Тем не менее не требуется детального ответа на каждый довод»24. Отметим: сами по себе нормы об обосновании актов неизбежно дискреционны, особенно в части объема мотивировки именно дискреционных административных решений. В германской науке высказываются критические замечания по поводу чрезмерно усмотренческого характера соответствующих норм § 39 ЗАП ФРГ 1976 г.25. Впрочем, такие споры неизбежны. Ответ на то, какой объем мотивировки достаточен, очевидно, выходит за рамки законодательства об административных процедурах и лежит в плоскости административного судопроизводства. При этом в любом случае действует правило о том, что приводимые аргументы должны быть применимы к делу и охватывать все существенные его обстоятельства. В литературе описаны курьезные случаи, когда административные акты содержали многостраничные рассуждения, в которых отсутствовал анализ существенных обстоятельств дела; такие административные акты следует рассматривать как необоснованные26.
Примечательно, что некоторые правопоряд-ки предусмотрели в законах об административных процедурах по сути идентичные требования к обоснованию как судебных, так и административных решений. Например, согласно ст. 67 ЗАП Латвии 2001 г., «в части административного
акта, констатирующего факты, приводятся доказательства, которыми обосновываются выводы, и аргументы, на основании которых доказательства отклоняются»27. В ст. 19 ЗАП Швеции 1986 г. урегулирован институт особого мнения по поводу совместно принятого решения, которое может быть высказано публичным субъектом, не согласным с мнением большинства. Таковое формулируется до объявления решения, а если последнее не объявлялось, особое мнение должно быть высказано не позднее итогового оформления принятого решения. Думается, столь прямое подражание судебным актам для сферы публичного управления контрпродуктивно, ведь одним из ключевых отличий административных процедур от судопроизводства является именно облегчен-ность процессуальной формы.
Напомним: обязанность мотивировки административного акта не является абсолютной максимой. Различные правовые системы, как правило, сходятся на возможности освобождения от таковой ввиду очевидной нецелесообразности (когда, например, административный акт является благоприятным для адресата и при этом не затрагивает правового статуса третьих лиц) или даже фактической невозможности (когда речь идет о необходимости совершения экстренных мер). Впрочем, сравнительный анализ позволяет найти почти комичные основания освобождения публичной администрации от необходимости мотивировки вроде повторных обращений по ранее уже разрешенным вопросам28. Некоторые законы об административных процедурах пытаются минимизировать возможности публичной администрации по уклонению от мотивировки своих решений. Например, в ст. 35 ЗАП Швейцарии 1968 г. установлено лишь одно такое основание: принятие благоприятного для адресата акта. Примечательно, что ЗАП Эстонии 2001 г., закрепив аналогичное основание, в ст. 56 подчеркнул: речь идет не об освобождении от обоснования акта вообще, но лишь о необязательности указания фактических оснований. Таким образом, юридические основания (т. е. ссылки на законодательство) необходимо приводить в любом случае; впрочем, последнее представляется очевидным. Намного любопытнее и полезнее для постсоветских правовых систем норма ст. 67 ЗАП Латвии 2001 г., легализовавшая ссылки на судебные решения и на юридическую (также иную специальную) литературу, запретившая при этом обоснование административных актов внутренними правовыми актами: «Учреждение не вправе обосновывать административный акт внутренним нормативным актом. Если учреждение применило внутренний нормативный акт, это упоминается в обосновании административ-
ного акта с указанием издавшего его лица, даты издания, наименования внутреннего нормативного акта и применимой нормы права. Эта ссылка носит информационный характер»29.
Наиболее сложной представляется проблема мотивировки акта в ситуации охраняемой законом тайны. Обычно в этом случае обоснование административного акта носит крайне абстрактный и поверхностный характер. Плотность же судебного контроля минимальна, что может приводить к имитации обоснования не только административных, но и соответствующих судебных решений. Подобная правоприменительная практика российских исполнительных и судебных органов подвергается в целом обоснованной критике в решениях Европейского Суда по правам человека30. Думается, в качестве положительного примера можно привести следующее решение Административного суда Берлина по делу 1987 г. Обстоятельства дела таковы: истцы не были приняты учениками в берлинское транспортное предприятие, так как согласно сведениям Ведомства по защите конституции (одной из спецслужб ФРГ) они принадлежали к «среде, где господствует насилие». Указанные лица подали заявление об ознакомлении с не известными им до того момента сведениями спецслужбы, в чем им было отказано. Как отметила судебная инстанция, обязанность ведомства изложить конкретные причины отказа «.. .простирается столь далеко, насколько противостоящие причины это допускают с тем, чтобы суд мог проверить правомерность ведомственного отказа хотя бы на отсутствие очевидных ошибок. Даже если интересы секретности допускают предоставление лишь неполных сведений, ведомство не освобождается от обязанности прояснить причины своего отказа. Если ведомство не может изложить конкретные причины своего отказа, то оно должно указать, почему это невозможно; без хотя бы общего понимания этих причин нельзя достаточно точно оценить те интересы, которые свидетельствуют в пользу или против секретности ведомственных сведений»31. Конечно, указанная позиция германского суда также достаточно абстрактна. И всё же общий настрой на принуждение публичной администрации к обоснованию любых, даже секретных (по ее мнению) решений заслуживает как минимум уважения.
Вопросы обоснования решений в российской правовой системе, к сожалению, до сих пор имеют «лоскутное» и неравномерное правовое регулирование. Вновь мы видим опережающее развитие судебного и юстиционного административного процесса: в соответствии с Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), Кодексом об административных правонарушениях
(КоАП РФ), а также, естественно, Арбитражным процессуальным кодексом (АПК РФ), принимаемые решения должны содержать обоснование. Законодательство о позитивном государственном управлении традиционно в данном вопросе уступает вышеописанному стандарту. Требование об обосновании закрепляется, как правило, в отношении неблагоприятных (обременительных для адресата) неюрисдикционных административных актов. В основном речь идет о случаях, когда административные органы, должностные лица отказывают заявителям в удовлетворении их требований. Примечательно, что если федеральный законодатель постепенно внедряет требование обоснования административного акта хотя бы по отношению к негативным актам, то законодательство субъектов РФ, муниципалитетов, а также правоприменители зачастую еще менее склонны признавать за гражданами соответствующее процедурное право32. Очевидно, что разнонаправленные позиции законодателя, а также судов различных инстанций необходимо унифицировать посредством закрепления в России на федеральном уровне в общем законодательстве по вопросам административных процедур всех основных рассмотренных выше требований к административным актам.
При этом важно помнить известную условность, подвижность границ между такими группами требований, как законность, обоснованность и целесообразность административных актов. Явная экспансивность судебного контроля в континентальных европейских странах (уходящая корнями как минимум во французскую традицию проверки «отклонений от цели закона») задает яркий тренд, открывающий дополнительные возможности с точки зрения судебной защиты прав граждан. Хорошо известные мантры о возможности судебной проверки исключительно законности (как вариант - обоснованности) административных решений не должны вводить искушенных правоприменителей в заблуждение. На наших глазах идет очередной виток наступления на административное усмотрение, который требует пристального научного анализа.
1 Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. М., 2002. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. С. 270.
2 См.: Андреев Д. С. Дефектные административно-правовые акты : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 23-24. Впрочем, данный автор отрицает качество признака административного акта за возможностью его судебного обжалования, что, по нашему мнению, неверно.
3 См.: Административное право зарубежных стран : учебник / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Шта-
тиной. М. : Спарк, 2003. С. 143-144 (авторы главы: А. Н. Козырин, М. А. Штатина).
4 Обзоры различных позиций см., например, в следующих работах: Андреев Д. С. Указ. соч. С. 50-55 ; Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 270 и далее ; Ярковой С. В. Проверка арбитражным судом соответствия оспариваемых действий (бездействия) органов публичной администрации (ее должностных лиц) закону или иному нормативному правовому акту // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 29-30.
5 См.: СоловейЮ. П. Судебный контроль за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / Воронежский гос. ун-т, юрид. ф-т. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2013. С. 562-565. (Юбилеи. Конференции. Форумы ; вып. 7).
6 См., например: СтариловЮ. Н.Указ. соч. С. 271276 ; Тихомиров Ю. А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19-20. С. 3.
7 Информационно-поисковая система Национальной базы данных законодательства Республики Узбекистан. URL: https://lex.uz/docs/3492203 (дата обращения: 01.10.2019).
8 См.: Нематов Ж. Проблемы применения принципов административных процедур в условиях нового этапа развития административного права в Республике Узбекистан // Ежегодник публичного права 2018 : Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М. : Инфотропик Медиа, 2018. С. 293.
9 Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 146.
10Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд., испр. и доп. М., 1917. С. 156.
11 См., например: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 340-388.
12 В качестве примеров можно привести множество судебных решений. Назовем лишь несколько из них: Решение Верховного Суда Республики Крым от 27 февраля 2019 г. № 2А-3/2019 2А-3/2019(2А-37/2018) по делу № 2А-3/2019. URL: https://sudact.ru/regular/ doc/78LwIcHh1mQa/ ; Решение Завитинского районного суда Амурской области от 30 июля 2018 г. № 2-182/2018 2-182/2018 по делу № 2-182/2018 URL: https://sudact.ru/regular/doc/Jqs1VV9RMcgp/ ; Решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 27 февраля 2019 г. № 2А-1445/2019 2А-1445/2019 по делу № 2А-1445/2019 URL: https://sudact.ru/ regular/doc/9iiGZsGte41H/ (дата обращения: 10.08.2019).
13 Руководство по административному производству / А. Аэдмаа, Э. Лопман, Н. Паррэст [и др.]. Тарту, 2004. С. 65-66.
14 См.: Там же. С. 55-56.
15 См.: Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 208.
16 Так, согласно ст. 57 ЗАП Азербайджана 2005 г., административные акты могут быть приняты в письменной, устной либо иной упрощенной форме (иной понятной форме); «в предусмотренных законом случаях административный акт может быть принят в
форме световых, голосовых сигналов и знаков, изображений либо в иных формах» (Там же. С. 28-29).
17 Там же. С. 291.
18 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 2. Аналогичная позиция содержалась и в предыдущем постановлении Пленума Верховного Суда РФ.
19 Обзор судебной практики по данному вопросу см.: Андреев Д. С. Указ. соч. С. 102 (ссылка № 239).
20 Елистратов А. И. Указ. соч. С. 157.
21 Цит. по: Kunnecke M. Tradition and Change in Administrative Law. An Anglo-German Comparison. Springer-VerlagBerlinHeidelberg, 2007. Р. 149-150. Как отмечает Г. И. Никеров, в англосаксонской правовой системе обоснование административных решений имеет дополнительную цель: облегчение соблюдения учреждением прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами (см.: Административное право зарубежных стран. С. 391-392 (автор главы - Г. И. Никеров)).
22 См.: Recommendation No. R (80) 2 of the Committee of Ministers Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities (Adopted by the Committee of Ministers on 11 March 1980 at the 316th meeting of the Ministers' Deputies) // Официальный сайт Совета Европы. URL: https://search.coe.int/cm/ Pages/result_details.aspx?0bjectID=09000016804f22ae (дата обращения: 10.08.2015).
23 Шерстобоев О. Н. Разумность дискреционных административных актов : сравнительно-правовое исследование // Ежегодник публичного права 2017 : усмотрение и оценочные понятия в административном праве. С. 153.
24 Цит. по: Опалев Р. О. О ключевых европейских стандартах (принципах) в сфере административного судопроизводства // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 2. С. 27.
25 См., например: Kunnecke M. Op. cit. Р. 150.
26 См.: Паррэст Н. Мотивирование административного акта : цели и основательность // Административная юстиция: к разработке научной концепции в Республике Узбекистан : материалы Междунар. конф. «Развитие административного права и законодательства Республики Узбекистана в условиях модернизации страны», 18 марта 2010 г. / отв. ред. Л. Б. Хван ; Ун-т мировой экономики и дипломатии. Ташкент : ABUMATBUOT-KONSALT, 2011. С. 209-210.
27 Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 347.
28 См., например, ст. 51 ЗАП Киргизии 2015 г.
29 Сборник законов об административных процедурах. С. 348.
30 См., например: Постановление Европейского Суда по правам человека от 11 декабря 2018 г. по делу № 66729/16 «Акчай и другие против России» (жалоба № 66729/16). URL: http://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req = doc&base = ARB&n = 577795#08714196237811374 (дата обращения: 10.02.2019).
31 Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву / пер. с нем. Н. Кузнецова и Д. Мироновой. М., 2000. С. 264.
32 Подробнее по данному вопросу см.: Давыдов К. В. Административные процедуры : российский и зарубежный опыт : монография. Новосибирск, 2020. С. 170-171.
Новосибирский государственный университет экономики и управления
Давыдов К. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного, финансового и корпоративного права; доцент юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации e-mail: [email protected]
Novosibirsk State University of Economics and Management
Davydov K. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Administrative, Financial and Corporate Law Department; Associate Professor of the Faculty of Law of the Siberian University of Consumer Cooperation e-mail: [email protected]
