CC BY
22
ФАКТЫ, ОЦЕНКИ, ПЕРСПЕКТИВЫ
хдк 311.3
ТРАНСФОРМАЦИЯ СТАТИСТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ
В 1991-2010 гг.
А.А. Кисельников
Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области (Новосибирскстат) E-mail: oblstat@novosibstat.ru
В чем суть изменений, произошедших в статистике за 20 лет после распада СССР? Как можно охарактеризовать новое качественное состояние российской статистики в настоящее время? Какова логика и движущая сила процесса нововведений и изменений? Что можно считать прогрессом, а что - накоплением системных проблем и диспропорцией? Этим очень непростым вопросам посвящена публикуемая ниже статья. В систематизированном виде показано, каким образом осуществлялись нововведения, в чем состояла их суть. Дана оценка движущим силам и основным факторам развития. Сформулирован ряд проблем, требующих решения.
Ключевые слова: трансформация государственной статистики, Росстат, Федеральный план статистических работ, достоверность информации, независимость методологии, регулирование статистической деятельности, официальный статистический учет.
TRANSFORMATION OF THE STATISTICAL SERVICE OF RUSSIA
IN 1991-2010
A.A. Kiselnikov
Territorial body of Federal Statistical Service in Novosibirsk Region (Novosibirskstat) E-mail: oblstat@novosibstat.ru
It has been almost 20 years since breakup the Soviet Union. Statistics, as well as other state institutions, has undergone tremendous changes. What is the essence of these changes? How can we describe the current qualitative state of the Russian statistics? What is the logic and the driving force of innovations and changes? What can be considered a progress, and what - the accumulation of systemic problems and imbalances? The article deals with these difficult issues. The author uses the term
© Кисельников A.A., 2010
«transformation» to display all system changes in the Russian statistics between 1991 and 2010. The implementation of innovations is shown in a systematic form. The estimation of the driving forces and key factors of development is given. A number of problems demanding the decision are formulated.
Key words: transformation of government statistics, Federal Statistical Service, Federal plan of statistical work, reliability of information, independence of methodology, regulation of statistical activities, official statistical service.
Прошло почти два десятилетия после развала СССР. Мы живем в другой стране, с принципиально иным типом государственного и политического устройства, иной моделью экономики, идеологии, другими законами и общественными институтами.
За этот исторически короткий отрезок времени Россия прошла путь экстраординарных, во многом шоковых изменений, на который страны Западной Европы и США затратили несколько столетий.
Статистика, как государственный институт, также претерпела многократные и кардинальные изменения. Но в отличие от многих государственных структур, которые были созданы «с нуля» (ФНС, ФМС и др.), а некоторые по своему содержанию практически в полном объеме импортированы из-за рубежа («Служба занятости» и др.), в статистике произошла именно трансформация. С одной стороны, многое осталось от советской статистической системы (трехуровневая иерархическая структура управления, большая часть персонала, материальная база, значительная доля респондентов, часть методологии и технологии, навыки и умения...). С другой - под влиянием международных статистических служб (ООН, ЕС) и в результате разнонаправленного действия множества внутренних факторов произошли существенные изменения, которые затронули все наиболее значимые элементы системы государственной статистики: методологию, технологию, нормативно-правовую базу. Уместно отметить, что они осуществлялись без остановки производственного процесса и при отсутствии долгосрочного плана реформирования. Иными словами, это был симбиоз двух процессов: нескончаемого двадцатилетнего реформирования и производственного функционирования.
В агрегированном виде эти процессы и наиболее значимые факторы представлены на рис. 1.
Система государственной статистики в России обеспечивает сбор, обработку, хранение и предоставление официальной статистической информации об экономическом, социальном и демографическом положении в стране широкому кругу пользователей. При этом наряду с самостоятельными статистическими наблюдениями Росстат аккумулирует результаты административного учета, осуществляемого другими государственными структурами.
Об объеме выполняемой работы можно судить по параметрами: ежегодно обрабатывается более 12 млрд статистических показателей; до респондентов доводится около 100 млн листов инструментария по более чем 250 формам государственного статистического наблюдения. Итогом работы является ежегодно создаваемый государственный информационный статистический ресурс, который используется для выпуска публикаций и организации доступа пользователей к статинформации.
Фактор 1 Институциональные изменения в стране
зг
Фактор 2 Переход на международные стандарты
"Ж
Фактор 3 Ускорение НТП при переходе к информационному технологическому укладу
МБ ФБ 1 Кредиты Мирового банка
)
Конституция РФ (ст. 71)
ФЗ
от 29.01.2002 г. № 8-ФЗ «О ВПН»
ФЗ
от 21.07.2005 г. № 108-ФЗ «О ВСХП»
ФЗ
от 29.11.2007 г. № 282-ФЗ
ФПСР
ФЗ"
ш
ГП на 1992-1996 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1993 г. №121
т
ФЦП на 1997-2000 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 г. № 1410
иг
КР на 2003-2005 гг., утв. Распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. № 1163-Р
[3
ФЦП на 2007-2011 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 2.10.2006 г. №595
1991 1992 1996 1997 2000 2003 2005 2007 2010 ^
1Г 1Г
Фактор 4 Дисбаланс целей и ресурсов: дефицит времени, интеллекта, знаний, денег, полномочий Фактор 5 Противоречия частных и общественных (государственных) интересов
Рис. 1. Основные группы факторов, определяющие трансформацию системы государственной статистики
Текущая деятельность Росстата осуществляется в рамках Федерального плана статистических работ (ФПСР), ежегодно утверждаемого Правительством РФ. Источником финансирования является федеральный бюджет. На рис. 1 эта непрерывно осуществляемая текущая деятельность изображена в форме восходящей спирали. Тем самым подчеркивается, что в текущую деятельность ежегодно вносятся элементы новизны и система развивается, т.е. появляются новые виды работ, технологии, возможности, навыки и компетенции. Конечно, говорить о том, что в процессе этого движения наблюдаются исключительный прогресс и рост эффективности по всем разумным критериям, нет оснований.
По ряду позиций речь может идти об ухудшении ситуации по сравнению с советской статистической службой. Например, с точки зрения сбалансированности целей и ресурсов, достоверности статистической информации на региональном и муниципальном уровнях, независимости официальной статистической методологии от внешнего концептуального воздействия, обеспеченности всех стадий НИИОКР кадрами высокой квалификации и другими ресурсами. Во многих случаях эти недостатки обусловлены причинами, далеко выходящими за пределы компетенции статистического ведомства.
По мнению автора, положение в статистике все-таки значительно лучше, чем во многих других непрерывно реформируемых отраслевых системах (армии, национальной безопасности, правоохранительных ведомствах, образовании, здравоохранении и др.).
Можно назвать немало критериев, с позиций которых изменения в системе государственной статистики России с полным основанием можно трактовать как динамичное и прогрессивное развитие: уровень информационных технологий и соответствие требованиям НТП; обеспечение сопоставимости статданных на международном уровне, соответствие конституциональным требованиям («демократия», «правовое государство», «многоукладная экономика» и др.).
Если непрерывное функционирование в рамках сменяющих друг друга годовых планов (ФПСР) можно рассматривать как текущий воспроизводственный процесс, то нововведения осуществлялись дискретно - с помощью разного уровня нормативно-правовых и распорядительных документов.
Прежде всего, это федеральные законы, главенствующим из которых является Конституция РФ. На рис. 1 приведена ссылка только на три закона, непосредственно посвященных регулированию статистической деятельности: от 29.01.2002 г. № 8-ФЗ «О всероссийской переписи населения», от 21.07.2005 г. № 108-ФЗ «О всероссийской сельскохозяйственной переписи», от 29.11.2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ».
Кроме того, существует множество других законов, в которых прямые ссылки на статистическую деятельность отсутствуют, но они оказывают прямое или косвенное действие на условия функционирования статистического ведомства. Это законы о госслужбе, о государственном устройстве, об информационной безопасности, об изменении условий деятельности респондентов. Одна только Государственная дума IV созыва за 4 года приняла более тысячи федеральных законов.
Как правило, законы не имеют конкретного срока действия (за редким исключением - законы о бюджетном процессе и др.), содержат ряд других отличий от конкретных управленческих решений. Они институционально (с помощью норм и правил) переводят функционирование той или иной организационной системы на новый качественный уровень.
К сожалению, безудержный, бессистемный, а часто и небескорыстный процесс законодательной и иной нормативной деятельности нередко приводит не к повышению, а к снижению эффективности деятельности государственных институтов. Возникают так называемые «институциональные ловушки». Институциональная ловушка - это неэффективный институт, созданный для решения той или иной проблемы, но вместо этого только усугубляющий ее.
Примеров институциональных ловушек в современной России великое множество: коррупционный механизм, избирательная процедура и механизм формирования представительных органов власти; платная медицина и платное образование; совокупность институтов по расходованию бюджетных средств и др.
Статистика не является лидером и, тем более, инициатором этих негативных процессов, но, будучи составляющей действующего государственного аппарата, неизбежно попадает под их воздействие. Можно привести немало примеров, когда польза от тех или иных нововведений иллюзорна, а затраты труда персонала, и без того скудных материально-финансовых ресурсов значительны: изнурительная тотальная политика по декларации доходов госслужащих и членов их семей, все возрастающее бумаготворчество по прохождению госслужбы, попытки контролировать отдельные проекты и деятельность региональных и муници-
пальных властей, все усложняющийся механизм имущественных и арендных отношений и т.д.
Конечно, сказанное не означает, что законодательный процесс плох сам по себе. Это всего лишь инструмент (хотя и очень важный) в руках тех политических сил, которые руководят страной. Безусловно, на рассматриваемом интервале времени можно найти и положительные примеры законодательного воздействия на социально-экономические процессы в стране.
Важнейшим документом, определившим общий тренд развития российской статистики в постсоветский период, явилось решение 47-й сессии Европейской комиссии ООН (Женева, 15 апреля 1992 г.), признанное Россией. Документы ООН тщательно прорабатываются специалистами высокой квалификации с разных точек зрения. Буквально каждое слово в этом документе имеет глубокий смысл. С представленными на рис. 2 десятью принципами статистической деятельности и трактовкой их содержания трудно спорить, поэтому они и приняты на уровне ООН. Как показало дальнейшее развитие событий в нашей стране, они оказались адекватными основополагающим принципам, заложенным в Конституцию РФ 1993 года.
Нельзя сказать, что сформированные принципы кардинально противоречат основным постулатам советской модели государственной статистики. Ей также было присуще стремление к профессионализму, объективности, научной обоснованности. Суть расхождений скрыта в деталях. В табл. 1 сформулированы различия между СССР и западными странами с рыночной экономикой и демократической формой правления по наиболее значимым аспектам функционирования национальной статистической службы: цели и задачи, положение статистики в государстве и обществе, преобладающие методы наблюдения и др.
Как видно из содержания формулировок, эти расхождения глобальны и уровень реагирования вполне адекватен тем революционным изменениям, которые произошли в самом государстве и обществе (табл. 2).
Основным инструментом по переводу российской системы государственной статистики в качественно новое состояние (в части методологии, технологии, технологического обеспечения и др.) явились целевые программы по развитию статистики. Их отличие от законов заключается в том, что они имеют конечный срок реализации и конкретный адресный перечень мероприятий (инвестиционных, инновационных, организационных) с указанием исполнителей и источников финансирования.
С формальной точки зрения, под это определение подходит и Федеральный план статистических работ, утверждаемый на год. Но это не так: ФПСР - это годовой отрезок непрерывного воспроизводственного процесса, который нельзя остановить, поскольку это приведет к параличу всей системы управления страной. ФЦП остановить можно, можно их недофинансировать (что и происходило с большинством целевых программ в России). Все эти альтернативы будут лишь означать, что запланированные в рамках той или иной ФЦП параметры будут достигнуты не в полном объеме или в более поздние сроки.
На рис. 1 указаны четыре последовательно сменяющие друг друга целевые программы по развитию государственной статистики в России. За исключением небольших временных разрывов (2001-2002 гг., 2006 г.), они закрывают весь период с момента ликвидации СССР по настоящее время, т.е. с 1992 по 2010 г.
Рис. 2. Основные принципы официальной статистики, принятые на специальной сессии Статистической комиссии ООН (Женева, 11-15 апреля 1992 г.)
Таблица 1
Основные различия официальной статистики в странах с принципиально разным типом социально-экономического устройства
Критерии сравнения СССР Западные страны с рыночной экономикой и демократичной формой правления
Цели и задачи Информационная база планирования Информационная инфраструктура
официальной и контроля государства за выполне- общества
статистики нием планов
Единство бухучета и статистики (БУиС) Разделение бухучета и статистики
Положение Подчиненность государству и пар- Независимость в вопросах стати-
статистики тийным органам, широкие полно- стической методологии
в государстве мочия в отношении респондентов
и обществе Ограниченность самостоятельности Взаимодействие с респондентами
в публикациях данных на правовой основе
Секретность Чем выше уровень агрегирования, Открытая публикация данных на
и открытость тем строже цензура и секретность национальном и международном
статистических уровнях
данных Микроданные используются и не Конфиденциальность микроданных,
для статистических целей использование их только для статистических целей
Преобладающие Преимущественно сплошное наблю- Большой удельный вес выборочных
методы ста- дение методов, применяемых наряду со
тистических сплошными обследованиями
наблюдений Использование микроданных для Использование только агрегирован-
решения отдельных задач ных данных
Информационное обеспечение Разработка сводных счетов
отраслевого, народно-хозяйственного
и территориального управления
Наблюдаемая Очень агрегированная и стабильная Более детальная и изменчивая
институциональ- институциональная среда
ная структура Практически отсутствие банкротств, Необходимость регулярного пере-
редкие реорганизации смотра генеральной совокупности и выборки
Преобладающие Преобладание показателей по Большее значение статистики цен,
показатели описанию производственной сферы финансов, социальной сферы, уровня
и виды работ жизни
Меньший (чем на Западе) интерес Большее количество оценочных
к стоимостным показателям расчетов
Меньший тематический диапазон Большее тематическое разнообразие
Ниже приведена характеристика целевых задач трех последних программ. В приведенных формулировках есть совпадения (что вполне объяснимо, так как многие проблемы перманентны), преемственность и, конечно, различия. Акценты и приоритеты в программах существенно различаются.
I. Государственная программа перехода Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития рыночной экономики (19921996 гг.), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 121.
Таблица 2
Изменения, произошедшие в самом государстве и обществе
Изменения в государстве Изменения в статистике
Формирование новой российской государственности Становление национальной статистической службы, соответствующей статусу независимого государства
Вхождение России в мировое сообщество Освоение методов учета, классификаций, показателей и других аспектов методологической базы, используемых в мировой практике
Принятие Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.), в которой сделаны акценты на усилении основ федерализма, расширении полномочий ее субъектов Поиск форм организации работы, позволяющей сохранить единое информационное пространство, создание предпосылок совершенствования методологии и принципов обработки и анализа информации
Интенсивное развитие негосударственного сектора, становление рыночной инфраструктуры, ускорение социальной стратификации населения и другие качественно новые явления, происходящие в реформируемой экономике Применение новых методов организации статистического наблюдения, состава экономических показателей
Основные направления программы:
1. Объект наблюдения - не плановая, централизованная и распределительная экономика, а переходная рыночная.
2. Приведение в соответствие с мировой практикой бухгалтерского учета хозяйствующих субъектов и системы статистических показателей, характеризующих состояние и развитие отраслей народного хозяйства.
3. Создание Единого государственного регистра предприятий и организаций всех форм собственности и хозяйствования (ЕГРПО), который призван обеспечить полный учет предприятий, организаций и других юридических лиц.
4. Переход от сложного сплошного учета к выборочному и комбинированному методам статистического наблюдения.
5. Досчеты до полного круга отчитывающихся предприятий по отдельным показателям, характеризующим промышленное производство, товарооборот, производство услуг, капитальные вложения, объем грузоперевозок, общую численность работников, занятых в экономике, и средств, направленных на потребление и оплату труда.
6. Сформированы основные социальные показатели, характеризующие занятость, рынок труда, уровень жизни, социальную защиту населения и другие, укрупненные экономические счета, макроэкономические показатели в области цен, финансов и денежного обращения, промышленного производства, потребительского рынка.
II. ФЦП «Реформирование статистики в 1997-2000 гг.», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1410.
Основные направления программы:
1. Реформирование системы статистических показателей - характеристика отношений собственности, муниципальной статистики; заверше-
ние перехода на СНС, организация комплексного статнаблюдения за деятельностью хозяйствующих субъектов, натурально-стоимостного учета продукции и затрат; разработка системы показателей эффективности производства по отраслям на всех уровнях, качества жизни, национального богатства, гендерной статистики.
2. Совершенствование методов статнаблюдения - создание системы статрегистров, развитие мониторингов социальной сферы.
3. Совершенствование методологии комплексного анализа социально-экономического развития России и регионов.
4. Создание системы взаимоувязанных общероссийских классификаций, гармонизированных с требованиями международных стандартов и классификаций.
5. Реализация современных методов формирования информационных ресурсов и информационных технологий.
6. Совершенствование системы распространения статистических данных и работы с общественностью по использованию статистической информации.
III. ФЦП «Развитие государственной статистики России в 20072011 гг.», утвержденная постановлением Правительства РФ от 2 октября 2006 г. № 595.
Цель программы: обеспечение пользователей достоверными статистическими данными, отвечающими международным статистическим стандартам, путем формирования единой межведомственной системы, направленной на повышение эффективности принятия управленческих решений, в целях развития государства по модернизации экономики.
Основные задачи:
1. Оптимизация состава официальной статистической информации, разрабатываемой федеральными органами государственной власти для принятия управленческих решений и прогнозирования на различных уровнях государственного, муниципального и корпоративного управления, с учетом международного опыта.
2. Минимизация информационной нагрузки на респондентов на основе применения современных методов статистического наблюдения.
3. Интеграция и гармонизация статистических информационных ресурсов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти.
4. Модернизация системы сбора, обработки, хранения и распространения статистической информации органов государственной статистики на основе применения современных информационно-телекоммуникационных технологий.
5. Развитие системы обратной связи с респондентами и пользователями статистической информации.
Если в первых двух решалась задача «прыжка через пропасть между принципиально разными социально-экономическими системами» и осуществлялась закладка фундамента новых для нашей страны видов статистической деятельности, то в ФЦП последнего десятилетия решаются разнообразные задачи по совершенствованию технологии, совершенствованию взаимодействия с респондентами, с министерствами, ведомствами и др.
Важным направлением деятельности и одновременно инструментом развития статистической системы являются крупные переписные компании. Этим национальным проектам присущи все свойства целевых программ, они содержат элементы развития и нововведений по всем составляющим - от методологии до технологии. С другой стороны, благодаря большой доле преемственности, значительной продолжительности подготовительного и «камерального» периодов, регулярности проведения, эти компании являются составной частью воспроизводственного процесса. Иными словами, они входят в Федеральный план статистических работ с той или иной степенью интенсивности.
Основным импульсом к развитию являются первые три фактора, отмеченные на рис. 1: непрерывные институциональные изменения в стране, целенаправленное воздействие по линии международных статистических и иных организаций, общие закономерности научно-технического прогресса, особенно в части информационных технологий.
Насколько велико влияние изменений в жизни государства и общества на официальный статистический учет, можно показать на примере социальной статистики. Как видно из формулировок, представленных в табл. 3, изменения по сравнению с советским периодом произошли кардинальные, и статистика пытается адекватно на них реагировать. Аналогичные выводы можно сделать и по другим разделам статистики.
Влияние фактора «международного воздействия» на весь реформаторский процесс в постсоветской статистике никто количественно не измерял, но есть все основания полагать, что оно велико. Можно предположить, что мировое сообщество в лице своих достойных представителей хотело бы регулярно знать, что происходит в демографическом и социально-экономическом смысле на 1/7 части земной суши, занимаемой РФ. Исходя из своих геополитических и экономических интересов, оно гораздо больше заинтересовано в существовании достаточно сильной статистической службы России, способной выдавать объективный результат, чем в существовании сильной армии, науки, образования, здравоохранения, системы безопасности нашей страны.
Иными словами, в отличие от перечисленных выше отраслей, к статистике у так называемого «прогрессивного человечества» априори вполне позитивное отношение. Реформаторское воздействие осуществляется не только посредством международных соглашений, целевых программ и кредитов, но и неформальными методами. Во всяком случае, трудно предположить, что в 1990-е, да и в последующие годы, когда безжалостно уничтожался научно-технический и оборонный потенциал страны, целые отрасли экономики, у отдельных правительственных чиновников вдруг самостоятельно «проснулся» государственный интерес по отношению к скромному статистическому ведомству.
Достаточно скромному по своим «пробивным возможностям» менеджменту Госкомстата вряд ли удалось бы в одиночку, без серьезной поддержки, добиться столь серьезных многолетних инвестиций в развитие статистической службы.
Влияние научно-технического прогресса на процесс реформирования статистики (см. рис. 1, фактор 3) обусловлено, прежде всего, высоким удельным весом информационных технологий в общем объеме выполненных работ. Известно, что именно в этой сфере скорость обновления знаний и технологий многократно опережает средний темп нововведений по экономике в целом. Вносит свою лепту
100 Вестник НГУЭУ • 2010 • № 2
Таблица 3 Влияние изменений в жизни общества на государственный статистический учет
Явления в жизни общества Изменения в статистическом учете
Многократное увеличение количества объектов для статистического учета (5 тыс. - 1991 г, 156 тыс. -2010 г.) • Ведение регистра хозяйствующих субъектов (с 1991 г.) • Разработка (совершенствование) классификаторов для организации статнаблюдений в различных сферах • Широкое применение выборочных наблюдений (в отличие от сплошного сбора статотчетов) • Применение методов досчета до полного круга участников наблюдения
Появление новых категорий граждан (официально не признававшихся в советском обществе) • Лица без определенного места жительства (бездомные) • Переселенцы (в том числе вынужденные) • Беженцы
Безработица • Расчет общей численности безработных • Уровень безработицы, уровень занятости • Латентная безработица • Численность безработных, официально зарегистрированных в службе занятости • Пособие по безработице
Резкие колебания цен на товары и услуги • Высокий уровень инфляции, гиперинфляция (январь 1992 г. -374,6%) • Расчет сводного ИПЦ ИЦ на товары производителей и др. • Расчет средних цен на товары и услуги
Расслоение населения по уровню доходов • Появление категорий населения высоко- и низкодоходных • Расчет показателей бедности (черта, глубина, острота бедности) • Показатели дифференциации доходов (коэффициенты Джини, фондов и пр.) • Расчет величины прожиточного минимума, минимальных социальных наборов • Оценка мер социальной защиты населения
Функционирование объектов соцкультбыта в условиях рыночных отношений • Получение стоимостных показателей деятельности практически всех объектов соцкультбыта - больниц, учебных заведений, досуговых учреждений
Реформа жилищно-коммунального хозяйства • Изменения статистического учета жилищного фонда (создание и ведение регистров недвижимости на основе регистрации и технической инвентаризации) • Новые формы собственности жилья (муниципальное) • Приватизация жилья (с 1989 г.) • Первичный, вторичный рынки жилья • Субсидии на жилье • Было 11 форм статнаблюдения, стало - 21
Появление рыночных элементов в коммунальном хозяйстве • Сведения об управляющих компаниях, обслуживающих жилищный фонд (ТСЖ, ЖСК, ЖК, УК) • Сведения о приборах учета потребления коммунальных услуг
и капитализм, искусственно стимулируя обновления с целью наращивания объема продаж и прибыли. Поэтому типичной является ситуация, когда оборудование еще не утратило своих физических кондиций, а технология в полной мере даже не отлажена, как уже заменяется на новую.
Это непрерывный «бег вверх по эскалатору» имеет свои недостатки и пределы возможностей. Прежде всего, несоразмерность скоростей. Технические под-
системы обновляются значительно быстрее, чем целеполагающая, кадровая, нормативно-правовая. В результате нередко «телега стоит впереди лошади». Шлейф недоработок (в части программного обеспечения и др.) и нестыковок из-за несоразмерной скорости нововведений настолько значителен, что не позволяет снизить трудоемкость выполнения работ. Если по одним операциям она снижается (передача данных, копирование, сканирование, накопление информации на различных носителях, скорость обработки), то по другим - растет. Рост идет из-за непрерывных пуско-наладочных работ, хронической недоработки программного обеспечения, необходимости переобучения персонала, резкого роста парка оборудования и необходимости его ремонта и эксплуатации.
Серьезным моментом является «пространственная составляющая» проблемы. Новосибирскстат имеет 42 территориально обособленных подразделения, размещенных по районам области с радиусом доступности до 600 км. Решение многих задач требует физического присутствия специалистов из центрального офиса. Поэтому очередное нововведение (которых за год бывает до десятка) влечет за собой целую серию командировок и экспедиционных поездок.
С учетом реального положения дел можно утверждать, что кадровые возможности территориальных органов статистики (штатное расписание, уровень оплаты труда) в части ГГ-технологий находятся на пределе.
Серьезную угрозу представляет и вполне реальная возможность резкого сокращения финансирования на функционирование и поддержание развития технологической подсистемы. Зависимость от импортных поставок практически полная, сроки действия оборудования и программных продуктов ограниченны. Вследствие экстенсивного роста парка машин и оборудования в 2000-е годы в ближайшей перспективе неизбежен массовый вывод из эксплуатации морально и физически устаревшего оборудования. С учетом резкого сокращения валютных поступлений в страну, роста дефицита бюджета, девальвации рубля и других кризисных явлений рассчитывать на финансирование системы в прежних объемах трудно. Поэтому высока вероятность возрата к ситуации 1990-х годов, т.е. переход от крупномасштабного обновления оборудования к «политике латания дыр».
Важным фактором, влияющим на траекторию развития и эффективность функционирования системы государственной статистики, является дисбаланс целей и ресурсов (см. рис. 1, фактор 4). Некоторые из них набили оскомину в результате многолетних бесплодных обсуждений: отсутствие «социального пакета» у госслужащих, выделение средств на ремонт в 15-20 раз ниже нормативной потребности и т.д.
Все более ощутимо сказывается дефицит времени на всех уровнях и стадиях принятия решений. Поток новых задач накладывается на старые по разным поводам: кризис, выборы, национальные проекты, борьба с коррупцией и т.п. Нехватка времени трансформируется в большое количество ошибок и недоработок, которые, множась в пространственном разрезе, превращаются в вал дополнительных непроизводительных нагрузок на персонал центрального аппарата Росстата и его территориальных органов, особенно в крупных субъектах Федерации. По многим структурным подразделениям физическая и психоэмоциональная нагрузка на сотрудников близка к предельной, а по соотношению «нагрузка (требование) - уровень оплаты» ситуация еще тревожнее. Кроме того, недоработанные в методологическом и технологическом отношениях задачи
неизбежно ведут к росту неудовлетворенности пользователей качеством статистической информации.
Одной из главных проблем является нарастание многообразия и сложности стоящих задач на фоне очень ограниченных возможностей их осмысления и решения с теоретической, юридической, организационной точек зрения. Проблема эта актуальна для большинства отраслевых систем в современной России, будь то авиационная промышленность, металлургия, угледобыча или что-нибудь иное. Статистика не является исключением.
Суть ее заключается в том, что некогда единый научно-производственный цикл распался на отдельные звенья (фрагменты), которые стали функционировать в автономном режиме. Некоторые просто исчезли (например, проектные институты), некоторые деградировали настолько, что перестали отвечать требованиям времени (большинство НИИ, вузов).
В этой ситуации Росстат, помимо своей основной производственной функции (выполнение Федерального плана статистических работ), становится головным институтом в стране и по другим аспектам: целеполаганию, методологии, инициированию долгосрочных программ, закупкам оборудования и др. В силу понятных причин все эти разные виды деятельности выполняются с разным успехом и не вполне сбалансированы.
Характерные для любых сложных организационных систем противоречия между частными, ведомственными и государственными интересами (см. рис. 1, фактор 5) здесь также присутствуют и усиливают дисбалансы. Конечно, статистике далеко до лидеров в этом вопросе (правоохранительные ведомства, таможня и т.д.), но они, к сожалению, имеют место.
По мнению автора, экстенсивный и во многом бессистемный поток изменений в отечественной статистике за последние 20 лет привел к возникновению большого числа сложных проблем, которые необходимо решать. Это и кадровый вопрос, и устаревшая территориальная структура, и утрата независимости в части и технологии, и методологии. Назрела потребность в общенациональной дискуссии и по вопросу о месте статистики в современном российском обществе и системе государственного управления. От анархии 90-х годов «маятник качнулся назад». Долго стоять в положении, когда принципы организации статистики западные, демократично-рыночные, а решения на их основе пытаются принимать почти по-советски, нельзя. Надо как-то концептуально определиться.
Литература
1. Федеральный закон от 29 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения» (с изм. от 28 ноября 2009 г. № 293-Ф3).
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи».
3. Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».
4. Государственная программа перехода Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития рыночной экономики (1992-1996 гг.), утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 121.
5. Федеральная целевая программа «Реформирование статистики в 1997-2000 гг.», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1410.
6. Федеральная целевая программа «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 гг.», утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2006 г. № 595.
7. Основные принципы официальной статистики, принятые на специальной сессии статистической комиссии ООН (Женева, 11-15 апреля 1992 г.).
Bibliography
1. Federal'nyj zakon ot 29 janvarja 2002 g. № 8-FZ «O Vserossijskoj perepisi naselenija» (s izmenenijami ot 28 nojabrja 2009 g. № 293-FZ).
2. Federal'nyj zakon ot 21 ijulja 2005 g. № 108-FZ «O Vserossijskoj sel'skohozjajstvennoj perepisi».
3. Federal'nyj zakon ot 29 nojabrja 2007 g. № 282-FZ «Ob oficial'nom statisticheskom uchete i sisteme gosudarstvennoj statistiki v Rossijskoj Federacii».
4. Gosudarstvennaja programma perehoda Rossijskoj Federacii na prinjatuju v mezhdu-narodnoj praktike sistemu ucheta i statistiki v sootvetstvii s trebovanijami razvitija rynochnoj jekonomiki (1992-1996 gg.), utv. Postanovleniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 12 fevralja 1993 g. № 121.
5. Federal'naja celevaja programma «Reformirovanie statistiki v 1997-2000 gg.», utv. Postanovleniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 23 nojabrja 1996 g. № 1410.
6. Federal'naja celevaja programma «Razvitie gosudarstvennoj statistiki Rossii v 20072011 gg.», utv. Postanovleniem Pravitel'stva RF ot 2 oktjabrja 2006 g. № 595.
7. Osnovnye principy oficial'noj statistiki, prinjatye na special'noj sessii statisticheskoj komissii OON (Zheneva, 11-15 aprelja 1992 g.).
