CC BY
9
Трансформация системы налоговых органов в период становления рыночных отношений на Дальнем Востоке России
Т.Н. Ерёменко
Стремительное развитие негосударственного сектора экономики, в частности кооперативов, выявило пробелы в действовавшем на тот момент налоговом законодательстве. Новая форма хозяйствования слабо соотносилась с существовавшей налоговой системой. Отметим, что в советский период доходная часть бюджета государства складывалась из денежных накоплений государственных предприятий, отчислений от населения, а также отчислений от страховых платежей, таможенных пошлин, денежно-вещевых и спортивных лотерей, от реализации облигаций государственного внутреннего выигрышного займа, отчислений денежных средств от временных цен на новые изделия улучшенного качества, от реализации товаров по договорным ценам, от реализации государственного имущества, доходов с показа кинофильмов, государственных пошлин, платы за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем, других доходов от ведения хозяйственной деятельности.
Государственного контроля над доходами кооперативов и граждан не существовало. Кроме того, часть кооперативов служила для «отмывания» денег. Так, в 1987 году число преступлений, совершенных против социалистической собственности, составило 209,1 тысячу, а в 1988 году число данных преступлений увеличилось до 215,7 тысяч1.
В Постановлении Верховного Совета СССР «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике», принятом в июне 1990 года, было официально признано приоритетное положение рынка над плановым развитием экономики2. С этого момента была начата работа по формированию нормативно-правовой базы, посредством которой регулировались взаимоотношения между государством и новыми хозяйствующими
субъектами.
С принятием в начале 90-х годов Законов «О собственности в СССР»3 и «О предприятиях в СССР»4 в стране появились новые формы собственности и виды предприятий. В результате к началу 1990 года на территории РСФСР насчитывалось 94 75 совместных предприятий, а к 1 января 1991 года их численность увеличилась более чем в два раза и достигла 1971 предприятия6. Аналогичная тенденция прослеживалась и в Дальневосточном регионе. Наибольшее распространение совместная форма собственности приобрела в Хабаровском крае, в котором количество предприятий возросло с 40 до 1677. Кроме того, 19 июня 1990 года Советом Министров СССР было принято Положение «Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью»8. Результатом стала реорганизация государственных предприятий и изменение их правового статуса, а также снятие ограничений на ведение внешнеэкономической деятельности. Это позволило ряду ко-
Ерёменко Татьяна Николаевна - преподаватель кафедры «Обеспечение оперативно-слу-жебной деятельности» Дальневосточного института повышения квалификации Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
70
Власть и управление на Востоке России. 2006. №4 (37)
оперативов и акционерных обществ выйти на внешний рынок и развивать совместную с иностранными фирмами деятельность, что способствовало привлечению в страну дополнительных источников финансирования.
Принятое в июле 1991 года Постановление Совета Министров РСФСР «О мерах по поддержке и развитию малых предприятий в РСФСР»9 предоставило малым предприятиям, по сравнению с другими организационно-правовыми формами, ряд преимуществ в области налогообложения. Так, малые предприятия производственной сферы освобождались от уплаты налога на прибыль сроком на два года с момента их регистрации. В результате на территории всей страны наблюдался стремительный рост малых предприятий и снижение числа кооперативов. Так, по материалам Федеральной службы государственной статистики Приморского края, число кооперативов в период с 1991 по 1992 гг. увеличилось на 36 единиц, и составило 1877 кооперативов, тогда как количество малых предприятий с 2279 увеличилось до 6881910, что составило прирост более чем в 30 раз.
Аналогичная ситуация наблюдалась в краевых и областных центрах Дальневосточного региона. Так, в городе Хабаровске в 1991 году было отмечено снижение развития кооперативов за счет «частичной перерегистрации» их «в малые предприятия и товарищества»11. К концу 1992 года количество малых предприятий в городе достигло 193712, что превышало в 8 раз число кооперативов, а количество работавших в них сотрудников было в 5 раз больше и составляло 29075 человек. В г, Благовещенске ситуация развивалась несколько медленными темпами. Так, в течение одного года количество созданных малых предприятий в городе возросло в 3,4 раза и составило 429 предприятий, а число сотрудников - 6977 против 2465 в 1991 году13.
Вновь образованные хозяйствующие субъекты в лице кооперативов, совместных и иностранных предприятий, малых предприятий не были включены в экономические взаимоотношения с государством, так как в период с 1987 по март 1991 гг. в стране отсутствовала единая налоговая система контроля над соблюдением уплаты налогов вновь образованных хозяйствующих субъектов. Это привело к массовому уклонению от уплаты налогов и негатив-
ным последствиям в социально-экономическом развитии страны. В этой связи встал вопрос о создании эффективной налоговой системы, способной, с одной стороны, пополнять казну, а с другой - обеспечить сти-мулы производителям к развитию хозяйства.
Для осуществления контроля над соблюдением налогового законодательства, над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей с января 1990 года в соста-ве Министерства финансов была создана Государственная налоговая служба СССР 14 (далее ГНС). Отметим, что уже в декабре 1991 года Указом Президента Российской Федерации «О государственной налоговой службе Российской Федерации»15 она была выведена из состава Министерства финансов и получила статус самостоятельного органа, который напрямую подчинен Президенту и Правительству Российской Федерации.
В основу построения системы налоговых органов было заложено административное и национально-территориальное деление, принятое в РСФСР. Данная система состояла из трех звеньев16. Возглавляла систему налоговых органов Главная государственная налоговая инспекция при Министерстве финансов РСФСР; второе звено включало в себя государственные налоговые инспекции при министерствах финансов республик, входящих в состав РСФСР; в третье звено входили государственные налоговые инспекции по краям, областям, автономным округам, районам, городам и районам в городах17, являвшихся основным элементом в этой системе.
Для создания основ устойчивого развития экономики страны 27 декабря 1991 года был принят Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»18, заложивший принципиально новую, присущую рыночной экономике, налоговую систему. Законом были впервые даны понятия: налоговой системы, налога, сбора и пошлины; раскрыто понятие плательщиков налога и перечислены налоговые льготы, которыми они обладают. Особое внимание было уделено классификации налогов по уровню распределения их в бюджеты. Так, на территории Российской Федерации были введены три уровня налогов19: федеральные налоги; налоги республик в составе РФ, налоги краев, об-
ластей, автономной области, автономных округов; местные налоги. Тем не менее, предпринятые меры не позволили снизить уровень совершавшихся преступлений в сфере экономики. Так, лишь в 1991 году их число составило 452 тысячи20 преступлений, а в 1992 году их количество увеличилось более чем в 1,3 раза и достигло 611,3 тысяч21. При этом характер совершаемых правонарушений в области налогообложения достиг уровня, угрожающего экономической безопасности государства.
Опыт функционирования ГНС РФ свидетельствовал о том, что противостоять налоговым преступлениям контролирующий орган был не в состоянии. В качестве первоочередной встала задача обеспечения экономической безопасности государства посредством организации выявления, предупреждения и пресечения фактов нарушений налогового законодательства.
В результате Президентом Российской Федерации 18 марта 1992 года был подписан Указ «О создании Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации»22. Согласно ему в системе Государственной налоговой службы было образовано специальное подразделение -Главное управление налоговых расследований Российской Федерации (далее ГУНР при ГНС РФ). В основу его формирования заложены общие черты Службы внутренних доходов США, Финансовой гвардии Италии и Налогового розыска Германии. Основной задачей данного подразделения являлось предупреждение, выявление и пресечение нарушений налогового законодательства, а также обеспечение безопасности деятельности сотрудников ГНС РФ и ее территориальных органов.
ГУНР при ГНС РФ имело разветвленную систему территориальных органов - управления (отделы) налоговых расследований при государственных налоговых инспекциях по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам и районам в городах (далее УНР при ГНИ РФ). Но все же в ходе функционирования управлений был выявлен целый ряд недостатков, среди которых отмечалось дублирование административно-правовых и гражданско-правовых функций налоговых органов, в состав которых они входили.
С целью их устранения в июле 1992 года были приняты Закон «О внесении дополнений и изменений в Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР», Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР23. В результате оперативные подразделения налоговых расследований ГУНР при ГНС России были включены в число органов осуществляющих оперативно-розыск-ную деятельность, в этой связи они были уполномочены проводить оперативно-розыскные мероприятия. Вместе с тем дополнения и изменения, внесенные в «Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР»24, наделили управления налоговых расследований процессуальным статусом органов дознания25.
В результате одним только ГУНР при ГНС по Хабаровскому краю в 1992 году было выявлено и возвращено в доход государства скрытых от налогообложения доходов в размере 37 млн. рублей, применено штрафных санкций к нарушителям на сумму 64 млн. рублей. В целом же в государственный бюджет было доначислено 70 тысяч долларов26.
Для усиления борьбы с преступлениями и правонарушениями в области налогообложения Верховным Советом Российской Федерации было принято решение о выведении Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации из системы территориальных органов данного подразделения и создании на его базе самостоятельного правоохранительного органа в лице Департамента налоговой полиции Российской Федерации. Его основной задачей стало обеспечение экономической безопасности государства и защита его интересов посредством организации охраны и правопорядка в сфере налоговых и связанных с ними правоотношений.
Таким образом, при переходе к рыночным отношениям объективно возникла необходимость во внесении изменений в налоговую систему государства. Создание налоговых органов, уполномоченных осуществлять контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в государственный бюджет налогов и других обязательных платежей, отвечало в полном объеме сложившимся на тот момент экономическим условиям.
72
Власть и управление на Востоке России. 2006. M 4 (37)
Литература и источники;
1. Народное хозяйство РСФСР в 1988 г.: Статистический ежегодник / Госкомстат РСФСР. - М.: Финансы и статистика, 1989.
- С. 258.
2. О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР: Поста новление Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. M1558-1 // Ведомости Сове та народных депутатов и Верховного Совета СССР. -1990. - №25. - Ст. 464.
3. О собственности в СССР: Закон от 6 марта 1990 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1990. - №11.- Ст. 164.
4. О предприятиях в СССР: Закон от 4 июня 1990 г. №1529-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - 20 июня. - №25.
- Ст. 460.
5. Российский статистический ежегодник. Статистический сборник. / Госкомстат России. - М„ 1995. - С. 670
6. Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Статистический ежегодник / Госкомстат СССР. - М.: Финансы и статистика, 1991.
- С. 65.
7. Марченко, Г. Регионы России. Справочник / Г. Марченко, О. Мачульская. -М.: ЗАО «Журнал Эксперт», 1997. - С.391, 394, 396, 398.
8. Союз Советских Социалистических Республик. Совет Министров. Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положение о ценных бумагах: Постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. № 590 // Сборник постановлений СССР. - 1990. - №15.
- Ст. 82.
9. О мерах по поддержке и развитию малых предприятий в РСФСР: Постановление Совета Министров РСФСР от 18 июля 1991 г. №406 // Официально опубли кован не был.
10. Данные текущего делопроизводства Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю (При морскстат ).
11-12. ГАХК. - Ф. 928. - On. 2. - Д. 587.
- Л. 30; Д. 607. - Л. 25, 25об., 27.
13. Данные текущего делопроизводства Федеральной службы государственной статистики по Амурской области.
14.0 Государственной налоговой служ-
бе: Постановление Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. №76 // Собрание Постановлений Правительства СССР, 1990. - № 7. Ст. 28.
15. О государственной налоговой службе Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. №340 // Рос. газ. - 1992. - 13 января.
16. ГААО. - Ф. 2235. - Оп. 1. - Д. 3. - Л. 6-7.
17.0 Государственной налоговой службе РСФСР: Закон от 21 марта 1991 г. №943-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - 11 апреля. - №915. - Ст. 492.
18. Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Закон от 27 декабря 1991 г. №°2118-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. - 12 марта. - №11. - Ст. 527.
19. Примечание: В Российской Федерации взимаются: федеральные налоги; налоги республик в составе РФ и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов; местные налоги. Там же.
- Ст. 18.
20-21. См. Российский статистический ежегодник за 1994 г. // Госкомстат России. - М„ 1994. - С. 180.
22. О создании Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. №'262 11 Официально опубликован не был.
23. О внесении дополнений и изменений в Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР», Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР: Закон от 2 июля 1992 г. №>3181-1 II Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1992. - 20 августа. - №33. - Ст. 1912.
24-25. Уголовно-процессуальный кодекс от 27 октября 1960 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1960. - 31 октября. - № 40. - Ст. 592;П. 8. - Ст. 117.
26. Павлова, В. С налогами шутки плохи / В. Павлова // Тихоокеанская звезда.
- 1993. - 5 февраля.
