CC BY
53
ТЕRRА E^NOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ЕЕ РОЛЬ В СТИМУЛИРОВАНИИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
А.А. ЕФИМЕНКО,
к. э. н., доцент,
Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69
В статье на основе анализа трансформаций, происходящих в российской системе межбюджетных отношений, сформировано концептуальное представление о ее роли в стимулировании регионального развития, обоснована необходимость разработки внутрирегиональных методик распределения бюджетных средств между нижними уровнями бюджетной системы.
Ключевые слова: стимулирование регионального развития; эффективность межбюджетных отношений; формы межбюджетных трансфертов; муниципальные образования
Коды классификатора JEL: R51, R58
Благополучное экономическое развитие страны напрямую зависит от эффективного развития ее бюджетной системы. Это важно как для страны в целом, так и для каждого региона в частности, так как Россия развивается по пути регионализации. Главными задачами реформирования межбюджетных отношений в РФ на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
С самого начала перехода к современной модели бюджетного федерализма [3] возникали острые противоречия в финансовых отношениях между центром и регионами, проявлявшиеся в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, и невозможности выполнения регионами, с одной стороны, своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а с другой стороны, по финансированию расходов местных бюджетов. Это вызывало постоянные споры о приемлемости выбранных принципов, форм и методов реализации бюджетного выравнивания и становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами.
В начале века в России начали происходить принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней и, в первую очередь, форм и механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные. В 2001 г. федеральным правительством была одобрена Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года [5], которая закрепила положение о том, что главными задачами реформирования межбюджетных отношений являлись формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципаль-ным1 органам власти проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.
Совершенствование существовавшей системы предполагало: проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям; инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты; упорядочение разных форм федеральных платежей — дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства.
1 Здесь и далее понятие «региональный» относится к уровню субъекта Российской Федерации, а «местный» и «муниципальный» - к органам местного самоуправления.
© Ефименко А.А., 2009
В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях. [2]
Однако, несмотря на проведенные реформы, межбюджетные отношения на уровне региональных и местных органов власти все еще не были обеспечены целостной концептуальной, методологической основой и проработанной нормативно-правовой базой, что приводило к снижению самостоятельности бюджетов муниципальных районов и городских округов. В связи с этим в апреле 2006 г. Правительством Российской Федерации была одобрена новая «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» [2], направленная на достижение повышения эффективности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации их полномочий. Данная концепция также делает акцент на качество управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленного на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Концепция определила следующие основные задачи [2]:
♦ укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;
♦ создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;
♦ создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;
♦ повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
♦ оказание методологической и консультационной помощи субъектам Федерации в целях повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура меж-бюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Деятельность и цели функционирования созданных ранее фондов финансовой поддержки регионов (ФФПР), через которые осуществляется предоставление межбюджетных трансфертов, трансформированы с учетом необходимости повышения эффективности взаимодействия регионального и местных бюджетов в контексте вышеописанных проблем. В связи с этим Фонд реформирования региональных финансов (до 2005 года) был переименован в «Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов» и расширен с целью для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.
Еще в 2003 году была осуществлена трансформация местного уровня управления: в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория, города федерального значения).
С 2006 закреплена следующая единая иерархия и классификация муниципальных образований:
Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа) — всего 81.
Городской округ — состоит из одного городского поселения — соответствует нынешнему городу областного подчинения:
♦ внутригородские территории городов.
♦ муниципальный район — соответствует нынешнему району:
♦ городское поселение или сельское поселение
♦ города, поселки, деревни, села.
♦ межселенные территории.
♦ города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) — всего два.
Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения
(в Москве — управы, в Санкт-Петербурге — муниципальные округа, города и поселки).
Поселение — городское или сельское поселение; сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, деревень,
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
194
А.А. ЕФИМЕНКО
аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [6].
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления: территория всех субъектов РФ поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению — город или поселок районного значения, сельскому поселению — сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.
В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений — гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.
Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В современной модели межбюджетных отношений повышается значимость местного уровня (бюджетов муниципальных районов и бюджетов поселений) и регионального уровня как посредника между федеральным центром и непосредственными получателями бюджетных услуг (местным уровнем).
Реализация предлагвшихся на 2006-2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна была обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
Тем не менее, анализ социально-экономических показателей в текущем году показывает, что неравномерность в развитии субъектов Российской Федерации продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.
Только 16 субъектов Российской Федерации из 87 могут в ближайшее время уйти от дотационности. Основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерально-
го фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Это самый крупный фонд. Следует отметить, что высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте. Объемы расходов федерального бюджета на 2008 год по отдельным межбюджетным трансфертам определены с учетом инфляции ниже ее проектируемого уровня.
На наш взгляд, это говорит о том, что до сих пор, несмотря на все проводимые реформы и реальные прогрессивные изменения в системе межбюджетных отношений, сложившаяся модель в недостаточной мере стимулирует экономическое развитие регионов, что сказывается на их налоговом потенциале и приводит к недостаточным поступлениям в бюджеты всех уровней. В сложившейся модели достаточно эффективно решены проблемы нецелевого использования бюджетных средств и иждивенчества дотационных регионов за счет проработки взаимоотношений «регион — центр». Однако этого недостаточно для эффективного стимулирования местных органов власти за счет региональных бюджетов, в связи с чем необходима разработка новых, более эффективных внутрирегиональных методик распределения бюджетных средств между нижними уровнями бюджетной системы и создания благоприятных условий для экономического роста непосредственно в муниципалитетах и поселениях.
Важность экономического положения муниципального уровня обусловлена тем, что на этом уровне реализуется значительная часть государственных функций, прежде всего связанных с образованием, охраной здоровья, социальной защитой, а также с предоставлением жилищно-коммунальных услуг.
Состояние муниципальной экономики в значительной мере определяет экономическое развитие государства. Кроме того, оно оказывает существенное влияние на формирование климата, определяющего, в том числе, отношение населения к государству и проводимым им преобразованиям.
Таким образом, проблема экономического развития муниципальных образований и формирование экономических стимулов для местного самоуправления представляется весьма важной.
На современном уровне развития нормативно-правовой базы и состояния практики управления повышением уровня удовлетворения социальных потребностей населения не имеет достаточных стимулирующих механизмов. Отсутствует также эффективная мотивация органов местного самоуправления и местного сообщества в целом. Регулярные изменения налогового законодательства в плане концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне, также нельзя отнести к стимулирующим факторам.
Для того чтобы региональные органы власти могли стимулировать экономический рост непосредственно на муниципальном уровне, необходимо ввести систему прозрачных и однозначных критериев, позволяющих классифицировать муниципальные образования и поселения по уровню дотационности. В зависимости от уровня дотационности конкретного муниципального образования или поселения регион может использовать те или иные инструменты и формы воздействия, направленные на поддержку развития их экономики. Такая поддержка может осуществляться, в частности, на условиях софинансирования различного рода инвестиционных проектов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ) ст. 129, ст. 135, ст. 142.
2. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. // Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.
3. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 19992001 годах // Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862.
4. Мониторинг, анализ и моделирование межбюджетных отношений. ПРОГНОЗ, 2007-2008. http://www.proanoz.ru/ru/fed тЬо М1.рИр.
5. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года // Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года.
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
