CC BY
24
ТРАНСФОРМАЦИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБНАЦИОНАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Т. В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит», Государственный университет управления
Качественное состояние межбюджетного регулирования в значительной степени предопределяется разграничением налоговых полномочий по вертикали бюджетной системы на постоянной (долговременной без указания срока) основе. Это базовое условие, от которого в большей степени зависит и уровень доходной части территориальных (региональных и местных) бюджетов.
Нормативно-правовое регулирование налоговых отношений
Базовым законом, определяющим на протяжении 1990-х годов основы российской налоговой системы, служил Закон РФ от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации» (ред. от 24.07.2002), впоследствии неоднократно изменявшийся. Хотя указанный закон продолжает действовать и в настоящее время, доминирующую роль в налоговом законодательстве постепенно начинает играть Налоговый кодекс РФ (с принятием всех глав второй части НК Закон «Об основах налоговой системы» утратит силу).
Перечень существовавших на протяжении 1990-х годов налогов, установленных федеральным законодательством, не был постоянным. Из наиболее значимых изменений в налоговом законодательстве можно назвать появление в 1998 году регионального налога с продаж; отмену с 1 января 2001 года налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и введение вместо него муниципального налога на прибыль, введение с 1 января 2002 года вместо акцизов на нефть платежей за пользова-
1 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002.
ние недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы налога на добычу полезных ископаемых по углеводородному сырью; по другим видам полезных ископаемых налог на их добычу вводится вместо платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Разделение налогов на федеральные, региональные и местные, в соответствии с Налоговым кодексом РФ, не отражает принадлежности налога к определенному бюджету. Их подавляющее большинство распределяется в определенных пропорциях между бюджетами всех трех уровней1 (табл. 1 и 2). Эти пропорции устанавливаются:
• в законах по отдельным налогам (например, для налогов на вмененный доход, игорный бизнес, покупку иностранных денежных знаков, для государственной пошлины);
• в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете (для НДС, подоходного, земельного налогов);
• в законах об использовании природных ресурсов (Закон «О недрах», Лесной кодекс);
• в Налоговом кодексе РФ и в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (для налога на прибыль, налога с продаж).
Налоговые полномочия субнациональных властей и разграничение доходов
На протяжении 1990-х годов менялось федеральное налоговое законодательство в части предоставления региональным властям полномочий в налоговой сфере. Причем это касается всех трех их составляющих: введения собственных налогов, установления налоговых ставок, предоставления льгот по налогам.
Таблица 1
Разделение налогов на федеральные, региональные и местные согласно Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и Налоговому кодексу РФ (в соответствии с последними редакциями)
Федеральные налоги
Региональные налоги
Местные налоги
Закон «Об основах налоговой системы в РФ»
Налоговый кодекс РФ
Закон «Об основах налоговой системы в РФ»
Налоговый кодекс РФ
Закон «Об основах налоговой системы в РФ»
Налоговый кодекс РФ
Налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог (взнос); налог на операции с ценными бумагами; таможенная пошлина; платежи за пользование природными ресурсами; налог на прибыль организаций; налоги, служащие источниками образования дорожных фондов; государственная пошлина; налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения; сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний; налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте; налог на игорный бизнес; плата за пользование водными объектами; сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; налог на добычу полезных ископаемых
Налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы
Налог на имущество предприятий; лесной доход; сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц*; налог с продаж; единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности*
Налог на имущество организаций**; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы
Налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне*; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу вычислительной техники и персональных компьютеров*; сбор с владельцев собак*; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями*; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей*; сбор за выдачу ордера на квартиру*; сбор за парковку автотранспорта*; сбор за право использования местной символики*; сбор за участие в бегах на ипподромах*; сбор за выигрыш на бегах*; сбор с лиц, участвующих в игре в тотализатор на ипподроме*; сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами*; сбор за право проведения кино- и телесье-мок*; сбор за уборку территорий населенных пунктов*; сбор за открытие игорного бизнеса*
Земельный налог**; налог на имущество физических лиц**; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы
Источник: данные Минфина России.
' Прекращает действие при введении на территории субъекта Федерации налога с продаж. " Прекращает действие при введении в действие на территории субъекта Федерации налога на недвижимость.
Таблица 2
Распределение налогов между федеральным, региональным и местным бюджетом
Налоги Годы Федеральный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты
Федеральные налоги
Налог на прибыль 1994-1 кв. 1999 По ставке 13% По ставке не свыше 22%; для банков, кредитных учреждений, страховых организаций, бирж, брокерских контор и иных предприятий - по прибыли, полученной от посреднических организаций; сделок - по ставке не свыше 30%
То же 11 кв. 1999-2000 По ставке 11 % По ставкам не свыше 19 и 27% соответственно
-- С 2001 По ставке 11% По ставкам не свыше 19 и 27% соответственно По ставке не свыше 5%
-- С 2002 По ставке 7,5% По ставке в пределах 10,5 -14% По ставке 2%
Налог на добавленную стоимость (за исключением НДС на импортные товары, а также драгоценные металлы и драгоценные камни, сдаваемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней и отпускаемые из него) 1994-1 кв. 1999 75% 25%
Окончание табл. 2
Налоги | Годы | Федеральный бюджет | Региональные бюджеты | Местные бюджеты
Федеральные налоги
Налог на добавленную стоимость (за исключением НДС на импортные товары, а также драгоценные металлы и драгоценные камни, сдаваемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней и отпускаемые из него) П кв. 1999-2000 85% 15%
тоже С 2001 100% 0%
Налог на расходы физических лиц (подоходный налог) 1994 0% 100%
-- 1995- 1996 10% 90%
1997 - 1998 0% 0%
-- 1999 По ставке 3% (и выше) По ставке 9% (и выше)
-- 2000 16% 84%
-- С 2001 1% 99%
} С 2002 0% 100%
Акцизы на питьевой спирт, водку и ликеро-водочные изделия С 1994 50% 50%
Прочие акцизы (за исключением акцизов на импортные товары, нефть, газ, уголь, бензин, автомобили) С 1994 0% 100%
Налог на покупку иностранных денежных знаков 1997 100% 0%
С 1998 60% 40%
Налог на игорный бизнес С 1998 По минимальным ставкам В размерах сверх минимальных ставок
Государственная пошлина С 1997 По делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным и Верховным судами РФ В остальных случаях
Единый налог, взимаемый с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства С 1996 10% совокупного дохода или 0,33% валовой выручки; 1/3 годовой стоимости патента для организаций Не более 20% совокупного дохода или не более 6,67% валовой выручки; 2/3 годовой стоимости патента для организаций; годовая стоимость патента индивидуальных предпринимателей
Единый налог на вмененный доход (ЕНВД) * С 1998 25% ЕНВД для организаций и 0% ЕНВД для предпринимателей 50% ЕНВД для организаций и 75% ЕНВД для предпринимателей
Специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства РФ и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей** 1994 80% 20%
1995- 1996 67% 33%
Платежи за пользование природными ресурсами С 1994 Отдельные нормативы по различным видам платежей
В том числе: • платежи за пользование недрами 1995-2001 40% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых (за исключением сложно-составных субъектов Федерации), 40% платежей за пользование недрами территориального моря, 100% платежей за пользование недрами континентального шельфа 30% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых, 60% платежей за пользование недрами территориального моря 30% платежей за добычу углеводородного сырья, 50% платежей за добычу других полезных ископаемых, платежи за поиски и разведку всех полезных ископаемых, за добычу общераспространенных полезных ископаемых, за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых
• налог на добычу углеводородного сырья С 2002 80% (за исключение сложносо-ставных субъектов Федерации) 20%
• налог на добычу других полезных ископаемых С 2002 40% 60%
• плата за пользование водными объектами С 1998 40% 60%
• платежи за пользование лесным фондом С 1997 40 или 0% в зависимости от расчетной лесосеки 60 или 100% в зависимости от расчетной лесосеки
Региональные налоги
Налог на имущество предприятий С 1994 0% 50% 50%
Налог с продаж С 1998 0% 40% 60%
Местные налоги
Земельный налог 1994 - 1995 20% 20% 60%
С 1996 30% 20% 50%
Источник: данные Минфина России
" 25% единого налога на вмененный доход уплачивается в государственные внебюджетные фонды. "Начиная с 1997 года специальный налог не взимается.
Законом РФ от 16.07.92 № 3317-1 «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» была установлена норма, в соответствии с которой органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Однако Указ Президента РФ от 22.12.93 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» (имевший тогда статус федерального закона) предоставил региональным и местным властям право вводить налоги, не включенные в список, установленный Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Уплата этих налогов юридическими лицами должна была производиться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.
В результате подписания этого Указа в России стало быстро расти число действующих налогов. По оценкам, к 1996 году оно достигло 200. Налоговая «свобода» привела к ухудшению налогового климата. Большинство местных налогов относились к числу «раздражающих» и не оправдывали даже затрат на их сбор. В некоторых регионах были созданы весьма специфичные налоговые системы, основанные на дублировании федеральных налогов (например, вводились региональные аналоги экспортных и импортных пошлин, подоходного налога, акцизов).
Региональные налоги, вводимые якобы с целью содействия региональных властей развитию местного предпринимательства, подчас противоречили федеральному законодательству, запрещавшему установление межрегиональных барьеров, в том числе фискальных, на внутрироссийском рынке, нарушение принципа равной конкуренции.
В ряде регионов появились различные целевые налоги и сборы, предназначенные для субсидирования тех или иных отраслей экономики (главным образом сельского хозяйства). Такого рода налогами и сборами облагалась в основном ввозимая на территорию региона алкогольная продукция.
Дополнительные налоги и сборы уплачивались из прибыли и в ряде случаев представляли собой непосильное бремя. Законодательство в
2 Пронина Л.И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5.
'Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2002. № 3.
сфере местного налогообложения было нестабильным, что создавало проблемы для инвесторов. В ряде случаев администрациями муниципалитетов предлагалось внесение изменений п. 1 ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» с целью придания статуса местных налогов ряду региональных налогов и сборов2. При этом местные органы не всегда были достаточно компетентны для разработки ясного и понятного налогового законодательства.
Поскольку полная налоговая «свобода» региональных и местных властей имела гораздо больше недостатков, нежели достоинств, в августе 1996 года был подписан Указ Президента РФ от 18.08.96 № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», предложивший региональным и местным властям с января 1997 года отменить налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством. Этот шаг был весьма болезненно воспринят субъектами Федерации. Республика Коми, Алтайский край, Владимирская, Волгоградская и Иркутская области попытались оспорить в Конституционном суде РФ право федеральных властей ограничивать перечень региональных и местных налогов. Однако суд подтвердил конституционность соответствующей нормы Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», дающего Президенту РФ это право3.
Таким образом, в настоящее время существует так называемый закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов. Это означает, что региональные и местные органы власти не имеют права устанавливать налоги или сборы, не предусмотренные Законом «Об основах налоговой системы...» (а в дальнейшем - Налоговым кодексом). Органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления получили право лишь не взимать все предусмотренные федеральным законодательством налоги.
В результате по степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизована, чем в Китае, Индии и Бразилии (рис. 1). Среди других федераций лишь Германия и Мек-
Бразилия Китай Индия Россия США
Рис. 1. Доля субнациональных бюджетов в доходах (до межбюджетных трансфертов) и расходах консолидированных бюджетов некоторых стран, в %*
Источник: ОЭСР, МВФ
"Доходы всего до трансфертов, включая расщепляемые налоги.
Расходы включают трансферты. Данные по России за 1999 год, по Австрии и Германии — за 1998 год, по Китаю, Швейцарии и США — за 1997 год, по Индии — за 1996 год, по Канаде - за 1995 год, по Бразилии - за 1994 год
сика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии субнациональных властей. При этом надо иметь ввиду, что Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия. К тому же многие специалисты считают, что чрезмерная централизация налоговых полномочий служит одной из причин низкой эффективности деятельности органов власти в обеих странах4.
По таким параметрам, как доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов, бюджетная система России, по мнению Департамента межбюджетных отношений Минфина России и экспертов ОЭСР, внешне выглядит достаточно децентрализованной5. Так, в 1990-е годы доля доходов (до трансфертов) субнациональных бюджетов в общих доходах постепенно повысилась с 40 до 56%. В 1999 году она снизилась до 49%. В 2000 году ее снижение продолжалось, в основном, вследствие роста федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных
4 О Германии см.: Wurzzel Е. Towards More Efficient Government: Reforming Federal Fiscal Relations in Germany // OECD Economics Department Working Paper. 1999. № 209;
О Мексике см.: Careaga M., Weingast В. The Fiscal Pact with the Devil; A Positive Approach to Fiscal Federalism, Revenue Sharing, and Good Governance. Mimeo, Stanford University, 2000.
3 Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджет-
ных отношений в России - «федерализм, создающий рынок»
// Вопросы экономики. 2001. № 4.
изменений в налоговом законодательстве. По данному параметру Россия близка к Китаю и некоторым экономически развитым федерациям, например Германии и США, опережая (по степени децентрализации) Бразилию, Индию и Мексику (рис. 1). Децентрализация расходов в бюджетной системе России ниже, чем доходов, что обусловлено относительно небольшим объемом финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов (рис. 2). Доля федеральных трансфертов (всех видов) в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1999 году составила около 15% в отличие от Индии, Китая и Мексики, где трансферты формируют более 30% доходов субнациональных бюджетов, а также Бразилии, в которой данный показатель превышает 25%.
По мнению экспертов Департамента межбюджетных отношений Минфина России, с точки зрения формальной (законодательной) автономии ситуация выглядит совершенно иначе. Фактически сохраняются правовые основы сверхцентрализованной советской системы, которые в 1990-е годы по ряду направлений были даже усилены мерами по ограничению «лигитимной» автономии субнациональных властей. Подавляющая часть их доходов и расходных обязательств регламентируется властями более высокого, в основном, федерального уровня. Единая федеральная налоговая служба (министерство) собирает все виды налогов. Большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет
Австралия Канада Германия Мексика Швейцария
Бразилия Китай Индия Россия США
Рис. 2. Доля межбюджетных трансфертов в общих доходах региональных (консолидированных) бюджетов в некоторых странах, в %*
Источник: ОЭСР, ВМФ. Приведено в соответствии с рис. 1.
налогов, а полномочия по управлению ими в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе — по уровню максимальных ставок). Вступившие в силу нормы Налогового кодекса РФ (часть первая — 1999 год и часть вторая — начиная с 2000 года) еще больше ограничивают автономию субнациональных властей, сузив перечень региональных (местных) налогов и возможности по управлению ими.
В соответствии с действующим законодательством региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов в установленных федеральным законодательством пределах. Из федеральных налогов региональные власти могут определять лишь ставку налога на прибыль в части, поступающей в их бюджеты. Это право было предоставлено им Указом Президента РФ от 22.12.93 № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней». Данным Указом регламентировалась лишь максимальная величина ставки, снижать ее региональные власти могли неограниченно (вплоть до 0%).
Часть регионов использовала предоставленное им право вполне эффективно, например, для привлечения на свою территорию реальных инвестиций). Однако наряду с этим рядом регионов были предприняты попытки (и вполне успешные) по созданию своего рода внутрироссийс-ких офшоров (этому же способствовали и неограниченные права на предоставление налоговых льгот в части налоговых платежей, зачисляемых в региональные бюджеты).
К числу таких регионов относятся республики Алтай, Ингушетия, Калмыкия, а в последние годы - также Мордовия.
Поэтому при принятии в 2001 году главы по налогу на прибыль второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2002 года был установлен не только верхний предел в 14,5% для ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональные бюджеты, но и нижний - ставка налога на прибыль не может быть ниже 10,5%.
Законом РФ «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» была введена норма, в соответствии с которой региональные органы власти получили право предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты. Поскольку налоговые льготы, по мнению заместителя Председателя Правительства РФ В.Б. Христенко, как
правило, использовались для поддержания неэффективного производства, в недобросовестной конкуренции, федеральный бюджет был вынужден компенсировать выпадающие доходы дополнительной финансовой помощью. Со вступлением в силу с 1 января 1999 года первой части Налогового кодекса региональные власти лишились права предоставлять льготы по зачисляемым в их бюджеты федеральным налогам. В дальнейшем исключение было сделано лишь в отношении налога на прибыль (Федеральным законом от 05.08.2000 года № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»), но с принятием главы Налогового кодекса по налогу на прибыль с 1 января 2002 года и эта норма отменена.
Поскольку наличие определенных свобод в налоговой сфере способствует повышению эффективности бюджетной системы, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года предложено расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, но при этом предположено ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции, обеспечению единого налогового пространства, ликвидации внутренних офшорных зон.
Действующее в России базовое налогово-бюджетное законодательство по-прежнему использует разделение налогов на закрепленные и регулирующие, принятое еще в советской бюджетной системе, несмотря на очевидную несовместимость такого подхода с принципами бюджетного федерализма. Так, Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» именует налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц регулирующими, предусматривая, что отчисления от них в нижестоящие бюджеты должны ежегодно утверждаться вышестоящими властями (на практике такой порядок действует и в отношении других федеральных налогов, в том числе НДС и акцизов).
Закон «Об основах бюджетных прав...» ввел норму о необходимости покрытия не менее 70% минимального бюджета регионов закрепленными доходными источниками. Сохраняется понятие регулирующих доходов и в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В то же время в отношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации довольно четко прослеживается тенден-
ция к размыванию различий между закрепленными (собственными) и регулирующими налогами. Поступления от некоторых федеральных налогов (прежде всего от платежей за пользование природными ресурсами) законодательно разделены между бюджетами разных уровней. С 1994 года субъекты Федерации имеют право самостоятельно определять ставку налога на прибыль, поступающего в их бюджеты. На протяжении 1994 — 1998 годов ежегодный закон о федеральном бюджете устанавливал (подтверждал) неизменный единый для всех регионов норматив отчислений от НДС (25%). Весьма незначительные изменения претерпели за эти годы нормативы отчислений от акцизов и подоходного налога с населения. Фактически подавляющая часть налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации в настоящее время формируется за счет закрепленных - а не регулирующих - источников.
В отношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления ситуация принципиально иная. В большинстве регионов по-пре-жнему осуществляется регулирование доходов местных бюджетов посредством установления дифференцированных для различных муниципальных образований (для городов - более низкие, для сельских районов - более высокие) и к тому же ежегодно пересматриваемых нормативов отчислений от «переданных» субъекту Федерации федеральных налогов.
Подписанный в мае 1996 года Указ Президента РФ «Об основных направлениях налого-
вой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» предложил систему минимальных нормативов отчислений от различных налогов в федеральный, региональные и местные бюджеты. Предполагалось, что это позволит укрепить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. Однако нормативы были установлены только в среднем по субъекту Федерации (а значит, они могли различаться по муниципальным образованиям и меняться со временем). К тому же их значения были заметно ниже уже сложившихся в большинстве регионов. Принятый в 1997 году Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления», несколько изменив значения нормативов, сохранил основные недостатки данного подхода.
В структуре бюджетных доходов субнациональных властей налоговые доходы преобладают над другими источниками доходов. В региональных бюджетах они составляют 3/4 всех доходов, в местных бюджетах - около 70% (табл. 3).
На неналоговые доходы в региональные бюджеты приходится около 6%, а в местные - 4%. При этом субнациональные власти обладают крайне ограниченными налоговыми полномочиями. Основной объем их налоговых доходов дают налоги, которые расщепляются между бюджетами разных уровней в соответствии с нормами расщепления, устанавливаемыми органами власти более высокого уровня. Расщепляемыми налогами являются как регулирующие, так и закрепленные налоги с той разницей, что для регулирующих налогов на-
Таблица 3
Структура доходов региональных и местных бюджетов в Российской Федерации6
Вид доходов 1998 1999 2000 (январь - июнь)
Региональные Местные Региональные Местные Региональные Местные
Доходы, всего 100 100 100 100 100 100
В том числе:
налоговые доходы 64 64 75 71 76 68
В том числе:
расщепляемые налоги 50 52 60 56 58 53
В том числе:
регулирующие налоги 30 38 25 42 23 39
Из них налог на прибыль - 10 - 17 - 15
закрепленные налоги 3 12 4 12 4 13
с ограничением максимальной ставки 17 2 31 2 31 1
Из них налог на прибыль 15 - 20 - 25 -
другие налоги 14 12 15 15 18 15
неналоговые доходы 6 4 6 4 6 4
Поступления из бюджетов других уровней и внебюджетных фондов 30 32 19 25 18 28
6 Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России - «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4.
лотовые ставки и нормативы расщепления поступлений ежегодно устанавливаются органами власти более высокого уровня, а для закрепленных налогов они определены федеральным законодательством.
Регулирующими налогами, по которым налоговые ставки и нормативы расщепления поступлений ежегодно устанавливаются органами власти более высокого уровня, являются:
а) для региональных бюджетов: НДС, подоходный налог с физических лиц, акцизы, платежи за использование природных ресурсов (кроме платы за недра и земельного налога);
б) для местных бюджетов: НДС, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на вмененный доход, платежи за использование природных ресурсов (кроме платы за недра и земельного налога).
В группе закрепленных налогов, по которым налоговые ставки устанавливаются органами власти более высокого уровня, нормативы расщепления поступлений установлены федеральным законодательством, выделяют:
а) для региональных бюджетов - плату за недра;
б) для местных бюджетов - плату за недра, налог с продаж, налог на имущество предприятий.
К закрепленным налогам относят также и те налоги, по которым налоговые ставки и нормативы расщепления поступлений в основном устанавливаются органами власти более высокого уровня с предоставлением региональным (местным) властям некоторых прав по изменению налоговых ставок (базы налогообложения) в пределах установленных федеральным законодательством максимальных значений (норм) и/или по введению дополнительных налоговых льгот:
Налоговые доходы
а) для региональных бюджетов - налог на прибыль, единый налог на вмененный доход (юридические лица), налог на пользователей автодорог;
б) для местных бюджетов - земельный налог.
Существенны налоговые полномочия, по которым субфедеральные власти имеют права только в отношении второстепенных и в целом незначительных налоговых источников. Налоговые ставки, база налогообложения, налоговые льготы устанавливаются децентрализованно в рамках федерального законодательства. К ним относятся:
а) для региональных бюджетов - налог с продаж, налог на имущество предприятий, лицензионные и регистрационные сборы, единый налог на вмененный доход (физические лица);
б) для местных бюджетов - лицензионные и регистрационные сборы, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налоги на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы, другие местные налоги и сборы (подлежат отмене по мере введения налога с продаж)7.
В целом эти налоги обеспечивают около 15% поступлений доходов в бюджеты субъектов Федерации и местного самоуправления, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Вступившие в силу нормы нового Налогового кодекса еще больше ограничивают автономию субнациональных властей, сузив перечень региональных (местных) налогов и возможности управления ими.
Структуру налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации характеризуют данные, представленные в табл. 4 и 5.
Таблица 4
иных бюджетов субъектов РФ8
Регион 1996 1997 1998 1999 2000
1 2 3 4 5 6
Всего по России 186 533 233 324 865 610 303 022 402 472 482 783 729 659 946
Северный район
Республика Карелия 610 520 1 352 841 1 398 847 2 676 660 3 299 879
Республика Коми 2 144 805 3 722 307 3 310 887 5 560 817 8 484 789
Архангельская область 996 225 2 312 704 2 118 704 3 554 610 5 057 594
Ненецкий АО 105 313 296 268 236 521 521 679 1 532 545
Вологодская область 1 378 809 2 924 056 2 964 452 6 021 558 9183 193
Мурманская область 965 182 2 818 356 2 858 965 5 029 214 6 241 912
1 Источник: оценки налогов в РФ, выполненные ОЭСР на основе данных Минфина России.
'Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Дело, 2002.
Продолжение табл. 4
Регион 1996 1997 1998 1999 2000
1 2 3 4 5 6
Северо-Западный район
г. Санкт-Петербург 6 439 074 11 677 399 12 457 467 18 599 202 26 117 635
Ленинградская область 1 554 497 2 764 060 2 735 815 4 706 603 7 246 663
Новгородская область 602 862 1 041 064 992 494 1 695 107 2 226 974
Псковская область 446 747 752 668 713 135 1 261 713 1 700 776
Центральный район
Брянская область 828 490 1 306 460 1 205 542 1 719217 2 151 891
Владимирская область 1 236 643 2 184 588 1 791 803 2 807 957 3 663 754
Ивановская область 690 151 1 167 036 1 029 396 1 346 083 1 744 907
Калужская область 802 115 1 399 862 1 334 103 1 814 805 2 972 517
Костромская область 591 078 1 133 442 1 126971 1 492 213 1 788 789
г. Москва 28 865 883 48 933 191 45 691 317 79 321 284 132 291 708
Московская область 8 129 671 12 338 356 12 793 043 18 227 207 26 136 678
Орловская область 625 715 1 069 003 1 178738 2 230 115 2 994 593
Рязанская область 990 926 1 778 694 1 733 391 2 343 245 3 047 684
Смоленская область 682 804 1 344 097 1 314 170 1 899 382 2 550 311
Тверская область 1 384 202 2 067 417 2 077 974 2 665 634 3 539 583
Тульская область 1 281 686 2 013 048 2 194058 3 412 107 4 769 560
Ярославская область 1 806 139 2 630 234 2 668 081 4 183 226 5 488 616
Волго-Вятский район
Республика Марий-Эл 453 364 643 688 677 665 885 648 1 067 028
Республика Мордовия 507 294 1 091 591 926 451 1 450 808 2 844 995
Чувашская Республика 978 751 1 639 870 1 577 792 1 901 654 2 533 378
Кировская область 1 108 780 2 041 678 1 952 635 3 247 995 4 075 628
Нижегородская область 3 829 732 6702818 6 993 448 8 502 324 10 342 791
Центрально-Черноземный район
Белгородская область 1 005 069 2 067 647 2 258 578 3 484 179 4 754 769
Воронежская область 1 705 427 2 793 454 2 678 152 3 896 961 4 589 989
Курская область 992 431 1 740 563 1 774 717 2 641 835 2 953 624
Липецкая область 1 182 259 2 271 952 2 179 286 3 527 528 7 029 586
Тамбовская область 721 743 1 194 780 1 130 805 1 617 770 2 175 056
Поволжский район
Республика Калмыкия 129 818 338 701 493 500 314 916 726 060
Республика Татарстан 8 489 124 12 114 004 10 983 752 16 228 331 39 914 594
Астраханская область 624 425 1 279 797 1 218 471 1 805 898 3 172 097
Волгоградская область 2 668 889 3 533 746 3 204 736 5 365 801 8 291 417
Пензенская область 803 939 1 513 781 1 278 680 1 930 799 2 206 827
Самарская область 5 308 874 9 172 257 8 913 915 12 171 405 17 602 580
Саратовская область 2 222 466 3 846 000 3 895 760 5 403 258 6 733 086
Ульяновская область 1 285 789 2 016 569 1 923 511 2 714 935 2 991 715
Северо-Кавказский район
Республика Адыгея 159 451 385 975 318 508 471 634 688 252
Республика Дагестан 231 653 611 487 503 336 678 328 1 314 432
Республика Ингушетия 17 907 44 575 96 995 190 591 1 095 504
Кабардино-Балкарская Республика 371 035 696 614 679 266 910 299 1 486 423|
Карачаево-Черкесская Республика 166 208 337 970 302 255 381 567 453 148
Республика Северная Осетия - Алания 241 725 476 205 449 307 773 447 1 284 552
Чеченская Республика 33 115 0 0 0 0
Краснодарский край 4 038 000 6 053 670 5 913 638 10 243 274 14 013 288
Ставропольский край 1 541 302 2 540 376 2 749 562 3 746 642 5 144 601
Ростовская область 2 575 625 4 354 431 4 525 004 6 300 836 8 611 481
Уральский район
Республика Башкортостан 6 819 109 9 319 671 9 816 800 16 922 958 28 591 589
Удмуртская Республика 1 865 287 3 226 533 2 642 708 4 619 990 6 595 547
Курганская область 731 098 1 164 303 1 144721 1 541 892 1 924 590
Окончание табл. 4
Регион 1996 1997 1998 1999 2000
1 2 3 4 5 6
Оренбургская область 2 147 670 3 994 072 3 771 970 6 639 651 9 901 330
Пермская область 3 865 374 6 937 467 6 807 038 10 809 228 16 358 539
Коми-Пермяцкий АО 45 750 85 356 81 613 104 617 159 179
Свердловская область 8 415 668 10 636 811 10 640 301 13 657 705 18 137 803
Челябинская область 5 032 676 6 769 952 6 894 257 10 242 450 14 712 826
Западно-Сибирский район
Республика Алтай 49 694 130 104 140 453 170462 305 128
Алтайский край 1 721 950 2 694 590 2 547 540 3 587 503 4 461 043
Кемеровская область 5 046 941 7 566 627 6 250 894 7 793 951 11 564 962
Новосибирская область 3 174480 4 734 901 4 512 122 5 934 200 7 575 118
Омская область 2 363 236 4 411 035 3 825 720 3 679 580 4 433 909
Томская область 1 294 922 2 523 051 2 082 567 2 732 701 45 969 441
Тюменская область 3 645 201 4 708 798 4 293 197 7 021 530 134 543 824
Ханты-Мансийский АО 9 763 718 23 583 018 16 368 595 32 966 005 65 320 079
Ямало-Ненецкий АО 5 470 522 13 924 897 10 260 579 12 236 481 20 714 590
Восточно-Сибирский район
Республика Бурятия 644 547 1 308 483 1 038 922 1 720 674 2183820
Республика Тыва 65 246 182 449 154 136 182666 223 500
Республика Хакасия 562 966 1 040 889 1 060 565 1 561 694 1 759 120
Красноярский край 4 105 761 8 815 626 8 448 029 14 858 041 24 041419
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 111 065 350 702 473 936 617 909 1 459483
Эвенкийский АО 34 690 57 167 66 218 51 866 75 959
Иркутская область 2 643 085 5 745 147 5 163 790 8 692 661 10 309 391
Усть-Ордынский Бурятский АО 25 048 75 150 66 858 74 891 102 170
Читинская область 801 083 1 631 787 1 357 744 1 645 445 2 368 757
Агинский Бурятский АО 10737 26593 22265 25824 47983
Дальневосточный район
Республика Саха (Якутия) 1 738 819 445 159| 3 765 105 7 801 202 9 193 462
Еврейская автономная область 70 772 188 324 182 643 212 118 307 040
Чукотский АО 283 913 501 623 349 671 352 710 345 800
Приморский край 2 082 225 3 932 923 3 250 115 5 972 277 6 733 625
Хабаровский край 2 005 384 3 169 506 3 697 514 5 048 621 6 605 080
Амурская область 744 025 1 444 466 1 368 940 1 568 176 2 239 535
Камчатская область 573 542 921 912 995 382 1414 613 1 969 147
Корякский АО 44 935 138 659 106 838 250 665 254 515
Магаданская область 452 536 904 471 905 894 1 213 075 1 541 429
Сахалинская область 792 455 1 802 420 1 781 946 2 644 472 3 766 433
Калининградская область 733 371 1 233 178 1 159217 2 033 978 2 995 268
Таблица 5
Доля налоговых доходов от доходов всего консолидированных бюджетов субъектов РФ (в %)'
Регион 1996 1997 1998 1999 2000
1 2 3 4 5 6
Всего по России 58,49 79,42 77,55 75,71 70,74
Северный район
Республика Карелия 34,86 68,99 67,17 67,99 61,09
Республика Коми 49,44 79,05 72,24 77,80 81,53
Архангельская область 43,45 80,10 76,65 73,79 74,97
Ненецкий АО 38,75 77,60 60,58 62,90 70,51
Вологодская область 53,79 95,58 91,57 83,78 96,71
Мурманская область 38,97 64,97 68,37 76,97 72,05
'Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Дело, 2002.
Продолжение табл. 5
Регион 1996 J 1997 1998 1999 2000
1 2 3 4 5 6
Северо-Западный район
г. Санкт-Петербург 66,51 88,77 77,69 71,28 68,97
Ленинградская область 59,81 91,19 72,09 76,21 78,55
Новгородская область 46,84 62,56 58,52 79,27 66,97
Псковская область 37,69 60,32 57,14 63,73 52,61
Центральный район
Брянская область 51,67 76,71 72,63 67,41 51,50
Владимирская область 52,22 78,93 67,81 78,13 73,55
Ивановская область 43,00 56,35 61,20 56,87 50,10
Калужская область 47,54 69,19 64,42 77.74 57,35
Костромская область 29,25 47,55 55,63 69,54 68,74
г. Москва 70,65 88,72 91,17 90,46 67,55
Московская область 60,90 78,05 84,68 73,59 74,44
Орловская область 46,29 57,93 70,73 70,52 66,84
Рязанская область 55,42 81,86 79,33 80,50 79,55
Смоленская область 48,91 79,46 73,82 81,56 66,92
Тверская область 57,44 78,41 76,12 77,98 63,14
Тульская область 50,61 79,54 80,28 86,07 79,46
Ярославская область 62,93 75,77 70,49 73,08 78,86
Волго-Вятский район
Республика Марий-Эл 44,59 54,81 62,66 53,42 54,05
Республика Мордовия 31,63 53,95 61,82 52,29 63,44
Чувашская Республика 50,80 63,82 72,90 62,31 63,35
Кировская область 50,41 74,39 69,26 78,84 81,46
Нижегородская область 62,11 84,54 82,67 85,82 88,45
Центрально-Черноземный район
Белгородская область 53,02 86,81 84,84 91,46 88,15
Воронежская область 57,45 76,49 72,99 77,38 73,83
Курская область 47,64 71,99 66,91 66,79 66,49
Липецкая область 43,32 74,73 77,16 80,88 82,66
Тамбовская область 43,58 60,79 65,98 72,12 64,43
Поволжский район
Республика Калмыкия 23,66 41,41 62,92 47,19 59,66
Республика Татарстан 84,65 63,00 71,52 62,09 68,37
Астраханская область 40,56 65,91 67,71 71,54 78,18
Волгоградская область 61,20 81,95 85,97 80,81 86,63
Пензенская область 47,11 74,19 75,13 72,86 62,80
Самарская область 70,19 94,79 94,54 95,82 95,45
Саратовская область 56,48 77,74 80,41 82,88 82,75
Ульяновская область 69,66 83,38 83,73 80,29 81,63
Северо-Кавказский район
Республика Адыгея 29,31 45,65 35,39 41,70 49,24
Республика Дагестан 13,41 23,41 18,40 16,66 15,02
Республика Ингушетия 8,56 14,26 16,15 23,62 51,20
Кабардино-Балкарская Республика 32,37 43,96 35,16 33,35 43.74
Карачаево-Черкесская Республика 36,38 52,16 52,43 40,11 36,41
Республика Северная Осетия - Алания 21,93 40,67 41,73 41,80 49,43
Чеченская Республика 6,68 0
Краснодарский край 61,97 76,31 81,49 82,72 82,41
Ставропольский край 46,60 68,20 68,23 74,20 67,80
Ростовская область 50,45 77,52 75,33 74,03 68,99
Уральский район
Республика Башкортостан 63,76 74,80 73,44 69,29 66,85
удмуртская Республика 55,83 75,35 70,26 76,59 69,95
Курганская область 50,08 69,85 71,03 71,17 58,84
Оренбургская область 57,33 89,41 87,54 87,16 85,97
Пермская область 67,07 95,41 94,68 96,31 79,73
Коми-Пермяцкий АО 24,48 38,69 30,59 30,39 23,13
Свердловская область 82,30 93,86 93,21 92,44 80,34
Челябинская область 66,96 82,35 92,27 91,71 91,01
Западно-Сибирский район ,
Республика Алтай 17,66 34,68 45,03 40,77 33,01
Окончание табл. 5
Регион 1996 1997 1998 1999 2000
1 2 3 4 5 6
Алтайский край 42,57 58,04 54,08 53,72 50,82
Кемеровская область 59,63 84,01 76,47 68,94 74,51
Новосибирская область 68,93 85,87 88,91 84,12 79,04
Омская область 56,28 80,04 72,58 67,86 61,49
Томская область 50,78 63,75 69,54 67,00 67,10
Тюменская область 84,65 85,34 84,97 92,12 97,35
Ханты-Мансийский АО 63,17 96,41 72,97 75,03 70,47
Ямало-Ненецкий АО 72,69 99,31 77,90 70,69 70,65
Восточно-Сибирский район
Республика Бурятия 37,67 62,58 51,72 51,66 51,12
Республика Тыва 13,57 31,12 21,59 18,12 13,91
Республика Хакасия 52,39 82,23 83,32 76,00 77,98
Красноярский край 60,65 92,75 92,36 87,95 91,66
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 48,20 82,02 72,48 47,35 49,75
Эвенкийский АО 14,74 20,91 28,54 11,59 11,21
Иркутская область 44,00 89,16 85,88 70,03 68,27
Усть-Ордынский Бурятский АО 10,07 31,22 22,59 19.27 14,75
Читинская область 42,45 77,07 67,32 53,12 53,89
Агинский Бурятский АО 12,41 27,33 20,05 12,37 12,93
Дальневосточный район
Республика Саха (Якутия) 32,72 69,57 76,31 63,11 59,47
Еврейская автономная область 21,36 43,84 39,42 34,57 30,18
Чукотский АО 25,23 44,65 39,82 21,96 17,35
Приморский край 45,56 .58,08 59,89 66,07 65,67
Хабаровский край 47,48 '67,19 74,31 61,88 62,31
Амурская область 31,10 54,44 54,13 53,68 50,76
Камчатская область 41,10 52,90 60,46 51,33 44,90
Корякский АО 17,04 47,12 39,38 31,76 29,94
Магаданская область 22,14 42,11 55,12 46,22 42,66
Сахалинская область 37,52 70,36 72,58 64,11 62,00
Калининградская область 53,82 68,67 69,39 70,41 67,86
Таким образом, с одной стороны, формально сохраняется, особенно на нижних уровнях бюджетной системы, унаследованное от советской системы разделение налогов на закрепленные и регулирующие. Около 70% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов (главным образом НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов), которые могут быть изменены решениями вышестоящих властей. С другой стороны, отчисления от большинства федеральных налогов за последние годы фактически стали закрепленными источниками формирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
Что касается расходных полномочий субнациональных властей, то формально за регионами и муниципалитетами закреплены расходы на региональные и местные органы власти, находящиеся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на выплату субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту, на содержание дорог регионального значения. Кроме
10ОЭРС. Обзор экономики Российской Федерации.
того, они разделяют с федеральным центром ответственность за финансирование весьма аморфных «совместных расходов», включающих такие крупные статьи, как образование, здравоохранение, социальная политика, субсидии экономике. Действующее законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения размер и структура большей части расходных статей субнациональных бюджетов являются объектом жесткого федерального регулирования. К тому же в течение 1990-х годов на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками («нефинансируемые федеральные мандаты»). По данным Минфина России, общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов в 1999 году был равен 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов -170%10. Таким образом, фундаментальные проблемы, связанные с нечетким и нерациональным разделением расходных полномочий, остаются
■ Доля суррогатов
в федеральных
налоговых доходах
Доля суррогатов
в региональных
налоговых доходах
1995' г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г. 2000 г.
(первое полугодие)
Рис. 3. Удельный вес денежных суррогатов в налоговых доходах федерального бюджета и консолидированных бюджетов регионов в 1995 — 2000 годах, в %
"За 1995 год данные отсутствуют. Источники: ОЭСР, Минфин России
нерешенными и, возможно, даже усугубились во второй половине 1990-х годов.
После принятия в 1993 году федерального закона, позволившего региональным и местным органам власти практически без ограничений осуществлять заимствования, последовал резкий рост субнациональных долгов. Наличие разнообразных и весьма изощренных долговых инструментов усложняет оценку величины накопленного долга и кредитоспособности субнациональных администраций. Эти инструменты включают различные виды векселей, в том числе выпускаемых «уполномоченными» банками или другими контролируемыми региональными властями структурами, прямые займы, гарантии. Согласно официальной отчетности, величина накопленного субнационального долга невелика (менее 2% ВВП), но в нем не учитываются многие виды долгов. Опираясь на выборочные данные по 53 субъектам Федерации, ОЭСР оценила общий размер субнационального долга и гарантий в 8% ВВП, то есть в четыре раза выше официальных данных11. По оценкам, в 1999 году более 35% этих долгов и 46% гарантий относились к категории просроченных. В соответствии с более поздними расче-
11 Приведенные данные основаны на материалах, полученных ОЭСР в ходе посещения ее экспертами в 1998 - 2000 годах 10 регионов (субъектов Российской Федерации). Во время этих визитов эксперты ОЭРС встречались с представителями региональных и местных администраций, территориальных органов федеральных структур, управлений Центрального банка РФ, предприятий и финансовых институтов и обсуждали с ними вопросы субнациональных финансов и межбюджетных отношений.
12 В Обзоре экономики Российской Федерации, подготовленном ОЭСР, представлен более детальный анализ основных инструментов неформальной политики региональных и местных властей, при этом особое внимание уделено периоду 1997 - 2000 годов.
13 Лавров А., ЛитвакДж., СазерлэндД. Реформа межбюджетных отношений в России - «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4.
тами Минфина России по состоянию на апрель 2000 года почти 40% долгов региональных администраций являются просроченными.
Таким образом, главное различие между существующими в России «официальной» и реальной системами межбюджетных отношений состоит в том, что на практике субнациональные власти, прежде всего субъекты Федерации, обладают высокой степенью автономии12. Фактически действующая система характеризуется значительной децентрализацией как полномочий, так и ресурсов. Однако в условиях высокоцентрализованной «официальной» системы межбюджетных отношений эта автономия в основном проявляется в неформальных действиях.
В подготовленном ОЭСР Обзоре экономики Российской Федерации особое внимание уделяется денежным суррогатам, прежде всего зачетам, как форме проведения на региональном уровне относительно автономной фискальной политики. Она характеризуется прямым контролем за распределением ресурсов (через выстраивание бартерных «цепочек»), разнообразными способами удержания в регионе большей доли расщепляемых налогов, недостаточной «прозрачностью» (позволяющей манипулировать бухгалтерской и бюджетной отчетностью), уклонением от контроля со стороны федеральных органов, широкими возможностями по заключению индивидуальных налоговых договоренностей. Несмотря на то что в 2000 - 2001 годах в силу ряда факторов доля денежных суррогатов в официальных (отчетных) налоговых доходах субнациональных бюджетов заметно снизилась (рис. 3), они сохраняются и сегодня. Региональные власти в настоящее время применяют схемы, позволяющие им отчитываться об уменьшении удельного веса денежных суррогатов, одновременно продолжая широко задействовать их на практике, в том числе с использованием краткосрочных кредитов «уполномоченных» коммерческих банков13.
Из-за невозможности выполнения всех федеральных норм и мандатов в отношении бюджетных расходов у субнациональных властей появляется еще один важный инструмент неформальной бюджетной политики - выборочный секвестр расходных обязательств. Так, 25 наиболее крупных федеральных мандатов, указанных регионами в ходе опроса 1999 года, в среднем были профинансированы только на 31%. В какой степени выполнять те или иные обязательства, решают субнациональные власти. В то время как в 1996 — 1998 годах суммарный кассовый дефицит консолидированных бюджетов регионов оставался на уровне примерно 1% ВВП, дефицит с учетом неисполненных обязательств по 25 наиболее круп-
ным федеральным мандатам, по ориентировочным оценкам ОЭСР, достигал как минимум 5,5% ВВП14.
Разделение налогов между разными уровнями бюджетной системы практикуется и в других странах, поскольку такая система имеет свои достоинства. Это большая простота в регулировании пропорции между доходами федерального и региональных бюджетов в тех случаях (а они бывают нередко), когда меняется соотношение расходов, заинтересованность региональных властей в сборе федеральных налогов. Однако специфика воплощения системы расщепляемых налогов в России, по мнению заместителя Председателя Правительства РФ В.Б. Христенко, привела в основном к негативным последствиям. Во-первых, региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы -обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков (к созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повысить свою долю в федеральных налогах.
В последние годы в системе распределения налоговых источников был достигнут существенный прогресс с точки зрения создания предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Так, с 2001 года 100% налога на добавленную стоимость зачисляется в федеральный бюджет, а с 2002 года 100% подоходного налога с физических лиц зачисляется в региональные бюджеты.
"Лавров А., ЛитвакДж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России - «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4.
15Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
"Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2001. № 3.
В перспективе в соответствии с реализацией Программы развития бюджетного федерализма15 к 2005 году необходимо осуществить следующее:
1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.
Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах16:
• налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства;
• доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами;
• чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом;
• чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности, тем выше должен быть статус данного налога;
• региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров и услуг;
• региональные и местные налоги не должны «экспортировать» налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).
