CC BY
44
УДК 349.2 ББК 67.405
© 2016 г. С. В. Кириченко,
доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского института защиты
предпринимателя кандидат юридических наук.
Тел.: 8 (908) 513-85-53.
А. Б. Шумилина,
доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Московской академии предпринимательства при
Правительстве Москвы кандидат юридических наук.
Тел.: 8 (904) 448-84-82.
ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕХАНИЗМОВ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА
Статья посвящена проблемам в сфере обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права в свете утверждения Правительством Российской Федерации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы).
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, риск-ориентированный метод, трудовое законодательство, государственный контроль, трудовые отношения.
S. V. Kirichenko - Associate Professor, Department of Civil and Legal Disciplines, Rostov Protection Entrepreneur
Institute, PhD in Law.
A. B. Shumilina - Associate Professor, Department of Criminal Law, Moscow Academy of Entrepreneurship under
the Government of Moscow, PhD in Law.
THE TRANSFORMATION OF MECHANISM OF OVERSIGHTAND MONITORING OFACTS
CONTAINING OF LABOR LAW NORMS
Article is dedicated to problems in the sphere of the guarantee of observance of the working legislation and other normative lawful reports, which contain the rules of working law in light of the assertion by the government of the Russian Federation of the concept ofan increase in the effectiveness in the guarantee ofobservance of the working legislation and other normative lawful reports, which contain the rules of working law (2015- 2020 years).
Key words: controlling-nadzornaya activity, the risk-oriented method, working legislation, government control, working relations.
В ст. 45 Конституции РФ указано, что «государственная зашита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» [1]. При этом именно деятельность государственных органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства является одной из гарантий соблюдения трудовых прав граждан в Российском государстве. Тем самым государство, с одной стороны, предоставляет работодателю некую власть над работниками, которая в условиях нынешнего экономического кризиса все более гипертрофированно усиливается, а с другой стороны, ее ограничивает, в том числе и путем наличия соответствуюших органов государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства.
В настоящей статье уделено внимание анализу специализированного вида контроля и надзора за соблюдением нормативных право-
вых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемого на основании п. 5.1 Положения о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324 (в редакции от 25.12.2015), Федеральной службой по труду и занятости [2].
Считаем, что при анализе способов защиты трудовых прав работников акцент необходимо делать именно на работе Федеральной инспекции труда, поскольку данный способ защиты является самым доступным, быстрым и действенным.
Право на обращение в Федеральную инспекцию труда как орган исполнительной власти закреплено такими нормативными актами, как Конвенция Международной организации труда № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята в г. Женеве 11.07.1947 на 30-й сессии Генераль-
ной конференции МОТ), Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако, несмотря на то, что все указанные нормативные правовые акты содержат особенности взаимодействия Федеральной инспекции труда с гражданами, непосредственно формы такого взаимодействия в них не закреплены. По нашему мнению, это взаимодействие Федеральной инспекции труда с профсоюзными организациями, а также проведение разъяснительной работы с населением об объеме трудовых прав граждан и возможных нарушений в сфере трудового законодательства.
Необходимо отметить, что в настоящее время существуют очевидные проблемы в области контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства, вследствие которых у соответствующих органов отсутствует возможность эффективно реагировать на многочисленные нарушения трудовых прав работников. В числе таких проблем в первую очередь следует отметить отсутствие прозрачности и открытости надзора как для работников, так и для работодателей, а именно однозначно понимаемых требований, необходимых для соблюдения участниками трудовых правоотношений; латентный характер части нарушений трудового законодательства; смещение ориентиров работы государственных инспекторов труда на выявление уже совершенных нарушений трудового законодательства, а не на обеспечение соблюдения требований закона. Отсюда имеет место рост потребности граждан в защите своих трудовых прав, что и приводит к значительному увеличению количества обращений работников в федеральную инспекцию труда.
Вышесказанное свидетельствует о том, что действующая модель контрольной и надзорной деятельности в сфере соблюдения трудового законодательства требует изменения и приведения в соответствие с современными потребностями общества.
Вопросы, касающиеся непосредственно защиты трудовых прав, постоянно включаются в программные документы нашей страны, поскольку затрагивают интересы большей части населения. Так, в связи с необходимостью комплексного решения проблем в сфере обеспечения соблюдения трудово-
го законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, 5 июня 2015 года Правительством РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта обеспечения соблюдения трудового законодательства была утверждена Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы) [3].
Целью разработки и принятия указанного документа явилась необходимость обеспечения эффективного механизма соблюдения норм трудового законодательства, основой которого должно стать трехстороннее сотрудничество Федеральной инспекции труда, работодателей и работников. При этом следует отметить, что общие механизмы проведения контрольных и надзорных мероприятий в сфере труда, закрепленные в главе 57 Трудового кодекса РФ, остаются неизменными более десятилетия.
Итак, концепция устанавливает, что «результативное решение существующих проблем возможно только в условиях смещения акцента с действующей "модели санкций", при которой государственный контроль (надзор) в основном направлен на выявление уже совершенного нарушения и наказание за несоблюдение правил и требований, на "модель соответствия", в основе которой лежат упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий. Одной из важнейших задач государственных инспекторов труда при переходе к "модели соответствия" должно стать содействие улучшению условий труда, информационной обеспеченности работников и работодателей, применение "культуры профилактики" на предприятиях» [3].
В качестве одного из условий предотвращения и сокращения числа нарушений трудового законодательства, а также повышения в целом эффективности организации труда предполагается «...обеспечение определенности, прозрачности и открытости федерального надзора в сфере труда» [3] путем выполнения ряда закрепленных в Конституции РФ
_ и 1 л _ и
мероприятий. В ряду таких мероприятий предусматривается актуализация актов в области трудового законодательства, формирование исчерпывающего перечня обязательных требований трудового законодательства, со-
блюдение которых и будет контролироваться в ходе проверок.
Действительно, такой фактор, как наличие пробелов в трудовом законодательстве, влекущих за собой двоякое толкование правовых норм, предстает одним из самых весомых среди причин, препятствующих улучшению условий труда и создающих риски несоблюдения трудового законодательства. При этом следствием неопределенности контроля за соблюдением трудового законодательства является возможность возникновения и применения коррупционных схем. Полагаем, что эффектом реализации задачи, направленной на обеспечение открытости федерального надзора в сфере труда, должно стать снижение в целом количества нарушений трудового законодательства, доли невыявленных или неустановленных нарушений трудового законодательства, а также оптимизация ресурсов на проведение контрольных проверок.
Новая модель деятельности Федеральной инспекции труда по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства направлена на предупреждение нарушений трудового законодательства, а в случае необходимости - на защиту нарушенных прав. В качестве основных превентивных мер в концепции выделяется, прежде всего, формирование законопослушного поведения работодателя и, кроме того, устранение причин совершения правонарушений и недопущение их соверше-
_ и /П и _
ния в дальнейшем. С этой целью предполагается осуществить внедрение системы внутреннего контроля как «.совокупности правовых актов, организационных мер, процедур и инструментов, которые позволят работодателю самостоятельно проводить предварительную оценку соответствия своей деятельности требованиям трудового законодательства и своевременно принимать меры, направленные на предупреждение и устранение возможных нарушений, в частности путем разработки и реализации программ по улучшению условий труда» [3]. Считаем, что основным инструментом внутреннего контроля могут стать так называемые «проверочные листы», состоящие из списка показателей, по ним работодатель будет самостоятельно оценивать соответствие своей деятельности требованиям трудового законодательства. При этом существенную помощь могут оказывать специальные интернет-сервисы, которые позволят работодателю не только
проводить оценку своей деятельности, но и получать необходимую информацию о типовых формах локальных актов, а также рекомендации инспекции труда, в том числе по улучшению условий труда. На наш взгляд, результатом внедрения данной инициативы послужит окончательный отказ от разночтений при применении норм трудового законодательства разными инспекторами и инспекциями.
В настоящее время отсутствуют действующие механизмы, направленные на мотивацию и стимулирование хозяйствующих субъектов к улучшению условий труда. Поэтому в число задач концепции включено «.. .формирование заинтересованности работодателей к соблюдению трудового законодательства и улучшению условий труда исходя из принципа баланса государственных мер стимулирования и дифференцированных санкций» [3]. Это действительно является обоснованным, поскольку на законодательном уровне закреплены отдельные элементы экономической мотивации работодателей в целях улучшения условий труда. Однако они носят исключительно экономический характер и касаются вопросов охраны труда. С этим связана необходимость развития такой системы, при которой работодатель будет заинтересован в самостоятельном соблюдении трудового законодательства. Одной из таких мер может быть, например, снижение взносной нагрузки для организаций, однако и ее с трудом можно назвать эффективной. По нашему мнению, действенной мерой, направленной на мотивацию и стимулирование хозяйствующих субъектов к улучшению условий труда, может стать уже практикуемое в нескольких субъектах Российской Федерации предоставление в аренду нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, по сниженной плате. Причем в число организаций, имеющих право на получение такой аренды на льготных условиях, должны входить исключительно производители, предоставившие новые рабочие места, а также организации, отличающиеся низким уровнем травматизма. С нашей точки зрения, данная мера в условиях кризиса и высокого уровня безработицы оказалась бы весьма своевременной.
Кроме того, в целях повышения эффективности обеспечения трудового законодательства, в частности оптимизации трудовых и финансовых ресурсов при осуществлении
государственного надзора, концепцией предусмотрено внедрение риск-ориентированного подхода. Для его реализации потребуется пересмотр алгоритма и методических рекомендаций проведения проверок. Суть данного подхода сводится к тому, что периодичность и продолжительность мероприятий по контролю и надзору определяется путем отнесения деятельности организации (работодателя) и используемых при ее осуществлении объектов к определенной категории опасности. Считаем, что данная мера послужит основой для формирования дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий Федеральной инспекцией труда исходя из степени риска причинения вреда. В свою очередь, это позволит повысить эффективность расходования ресурсов на содержание Федеральной инспекции труда, предоставит возможность инспекторам труда сосредоточить свое внимание на потенциально опасных и значимых направлениях и в конечном счете будет способствовать сокращению числа нарушений обязательных требований трудового законодательства.
Кроме того, в рамках совершенствования деятельности Федеральной инспекции труда разработками концепции предлагается создание, а затем и последующее внедрение системы эффективности деятельности государственных инспекций труда, развитие кадрового потенциала и реинжиниринг административных процессов осуществления надзорной деятельности. Сложно не согласиться с тем, что сегодня назрела необходимость в налаженной работе автоматизированной системы управления деятельностью Федеральной инспекции труда. В целях решения данной задачи должна быть проведена оптимизация статистической отчетности, сформирована единая база, обеспечивающая единообразное понимание требований трудового законодательства всеми участниками трудовых отношений. В указанном направлении предполагается проведение ряда мероприятий, в том числе по созданию комплекса клиентоориентированных интерактивных онлайн-сервисов для работников и работодателей.
Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что итогами реализации концепции к 2020 году должны стать «... создание условий для снижения случаев нарушения трудового
законодательства, повышения эффективности федерального надзора в сфере труда, улучшения условий труда работников и формирования заинтересованности работодателей в соблюдении трудового законодательства» [3].
В целом, рассмотрев положения концепции, можно сделать вывод о том, что в современной ситуации в трудовой сфере назрел ряд серьезных проблем, которые требуют скорейшего разрешения.
Следует подчеркнуть, что осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства должно означать, прежде всего, предупреждение нарушений трудовых прав, а уже в случае их нарушения - защиту. Очевидно, что необходимо расставить иные приоритеты в работе Федеральной инспекции труда, пересмотрев порядок и механизм ее работы с учетом вышеназванных положений.
По нашему мнению, Федеральная инспекция труда оказалась не в состоянии осуществлять предупреждение нарушений трудовых прав ввиду многочисленного потока обращений граждан. При этом предупреждение нарушений должно проводиться при помощи плановых или комплексных проверок, времени на которые, как показывает практика, у государственного инспектора труда явно не хватает. Многие ученые справедливо отмечают, что Федеральная инспекция труда медленно превращается в орган, близкий суду, теряя при этом свое основное назначение, состоящее в контроле и надзоре за соблюдением трудового законодательства.
Очевидно, что в настоящее время работа Федеральной инспекции труда должна быть построена таким образом, чтобы ее функция по реализации предупреждения правонарушений, а в случае необходимости - и защиты нарушенных прав осуществлялась в полном объеме. Поэтому следует сместить акцент в деятельности инспекций на проведение комплексных проверок работодателей, а уже по результатам проверок - на выдачу предписаний об устранении нарушений трудовых прав. В силу невозможности реализации в полном объеме Федеральной инспекцией труда своих полномочий по предупреждению нарушений трудовых прав ущерб наносится не только частным интересам, о которых речь идет в большей мере, но и публичным. Следствием сложившейся ситуации становится нарастающее недоверие работников к сфере
защиты трудовых прав, а в глобальном смысле - подрыв авторитета государства.
В рекомендации МОТ от 11.07.1947 № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» установлено, что инспекторы не должны выступать в качестве посредников или арбитров при разрешении трудовых споров. Исходя из анализа норм Трудового кодекса РФ инспектор труда не является ни посредником, ни арбитром. Вместе с тем их реализация на практике позволяет утверждать о обратном - инспекторы труда вынуждены осуществлять посредническую деятельность
Литература
1. Конституция РФ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 324 (в ред. от 25.12.2015) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости». URL: http://www.consultant.ru
3. Распоряжение Правительства РФ от 05.06.2015 № 1028-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (20152020 гг.)» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 24. Ст. 3508.
между работодателем и работником с целью восстановления нарушенных трудовых прав работника.
Как представляется, некоторые предложения, изложенные в представленной концепции, являются достаточно спорными. Например, в случае наличия нарушений трудового законодательства единственным выходом для большинства малых предприятий останется их закрытие, так как средств на устранение данных нарушений и совершенствование своей деятельности из-за низкой эффективности производства может просто не оказаться.
Bibliography
1. Constitution of the Russian Federation // Assembly of the Russian Federation legislation. 2014. № 31. Art. 4398.
2. Decision of The Russian Government of 30.06.2004 № 324 (ed. of 25.12.2015) «About the assertion of position about the Federal Service for labor and the employment». URL: http:// www.consultant.ru
3. Russian Federation government order of 05.06.2015 № 1028-r «About the assertion of the concept of an increase in the effectiveness in the guarantee of observance of the working legislation and other normative lawful reports, which contain the rules of working law (2015-2020 years)» // Assembly of the Russian Federation legislation. 2015. № 24. Art. 3508.
