CC BY
0
ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В ГОДЫ «ПЕРЕСТРОЙКИ»: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-8-241-246
Аннотация. Длительное время в период советского государства незыблемым тезисом, отражавшим социалистический общественно-политический и социально-экономической строй, являлась общенародная собственность на землю, которой распоряжалось исключительно только государство (в лице соответствующих органов власти и управления), а юридические и физические лица, использующие земельные участки, могли быть только в статусе пользователей на тех условиях, которые государство и определяло. Однако с началом известной горбачевской «перестройки» (1985-1991 гг.) ситуация стала меняться, поскольку перестроечные процессы стали корректировать, и существенно, экономические основы функционирования советского государства. В статье рассматриваются особенности изменения статуса земельной собственности в указанный период с позиций политико-правового характера. Отмечается, что к концу перестройки на территории РСФСР были приняты законы, допускавшие частную собственность на землю, что противоречило союзным законам, которые, однако, в 1991 г. прекратили сове действие в связи с распадом СССР.
Ключевые слова: собственность на землю, советское государство, социализм, перестройка, аренда, законы.
Длительное время в России земля была предметом многих социальных раздоров -достаточно указать на то, что во второй половине XIX в. в России действовала тайная революционная народническая организация под названием «Земля и воля», которая в свою программу включала, среди прочего, земельный вопрос по принципу «вся земля - всему народу» с исполь зованием личного труда, исключающим эксплуатацию работающих на земле [7, с. 50-51]. В реальности на завершающем этапе существования Российской империи основная часть земли была в собственности государства, состоятельных лиц (помещиков, фабрикантов, членов императорской семьи), церкви. Землей владели также сельские общины. Соответственно крестьяне (крестьянские хозяйства) в своем большинстве являлись пользователями земельных участков (у части крестьян земельные участки, согласно столыпинской реформе, находились только в личной собственности, но и их число было незначительным). Такое положение ряд политических сил считали несправедливым, в том
числе большевики, которые после Октябрьской революции 1917 г., пусть не сразу, через внутрипартийные дискуссии, определенные компромиссы с эсерами, диалог с крестьянством (довольно жесткий), но сумели провести свои программные установки РСДРП(б) - РКП(б) -ВКП(б) и сделали землю национальным достоянием, абсолютно исключив с конца 1920-х гг. право частной собственности на землю, в результате у земли остался единственный собственник — государство, а все физические и юридические лица, работающие на земле, являлись землепользователями.
Наиболее четко эта позиция была закреплена в законе «Общие начала землепользования и землеустройства » (1928 г.), в частности, здесь в ст. 1 указывалось: «Основой земельного строя Союза ССР, обеспечивающей возможность социалистического строительства в сельском хозяйстве, а также проведение землеустройства и организацию землепользования в интересах основной массы крестьянства -бедняков и середняков, является национа-
лизация земли, т. е. отмена навсегда частной собственности на землю и установление на нее исключительной государственной собственности Союза ССР» [12]. Самыми крупными землепользователями в сфере сельского хозяйства были колхозы и совхозы (далее, если не оговорено иное, речь идет именно о землях сельхозназначения, что составляет более 95% от общей площади земель). Земля выделялась также крестьянам для личных подсобных хозяйств. Такое положение в дальнейшем сохранялось несколько десятилетий и закреплялось конституционными нормами.
Так, в последней союзной Конституции СССР 1977 г. в ст. 11-13 имелись следующие положения: «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса ... Земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Государство содействует развитию колхозно-кооперативной собственности и ее сближению с государственной. Колхозы, как и другие землепользователи, обязаны эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, повышать ее плодородие... В пользовании граждан могут находиться участки земли, предоставляемые в установленном законом порядке для ведения подсобного хозяйства (включая содержание скота и птицы), садоводства и огородничества, а также для индивидуального жилищного строительства. Граждане обязаны рационально использовать предоставленные им земельные участки. Государство и колхозы оказывают содействие гражданам в ведении подсобного хозяйства» [5].
Реальность, однако, оказалась иной -социалистическая экономическая система СССР, как показала практика, оказалась недостаточно эффективной для удовлетворения интересов советского общества. Предпринятые с середины 1965 г. так называемые реформы Косыгина так и не дали ожидаемого результата. Распространение совхозов как госпредприятий, которые должны были заменить колхозы, наталкивалось на сопротивление самих крестьян, поскольку рабочий в совхозе-предприятии чувствовал себя скорее рабо-
чим-пролетарием, чем крестьянином в сельхозартели (колхозе), где хотя и была значительная зависимость от центральных органов управления, но все же имела место куда большая заинтересованность в конечных результатах труда. В целом же эффективность сельского хозяйства снижалась. Требовалось принятие кардинальных мер по исправлению положения. В таких условиях начавшаяся перестройка (с 1985 г.) не могла не затронуть все тот же земельный вопрос.
В этом контексте следует заметить, что союзная правящая элита во главе с М.С. Горбачевым, признавая необходимость перемен, исходила из неизменности социалистического строя («укреплять и приумножать общественную собственность на средства производства») и одновременного повышения зависимости результатов благополучия граждан от результатов их труда, например, на XXVII съезде КПСС (1986) он отмечал: «предприятия полностью отвечают за безубыточность своей работы. государство не несет ответственности по их обязательствам... обязан отвечать трудовой коллектив. нельзя быть хозяином страны, не будучи подлинным хозяином у себя на заводе или в колхозе» [2, с. 15]. Однако для реализации такого подхода хозяйствующие субъекты должны были получить необходимые стимулы, значительно более существенные, чем раньше. Этот и другие вопросы стали активно обсуждаться на самых разных площадках (сессии Советов всех уровней, СМИ, научные конференции, партийные и профсоюзные форумы, собрания трудовых коллективов и др.). При этом термины «рынок», «рыночная экономика», «частная собственность» в этих дискуссиях некоторое время отсутствовали, поскольку, вероятно, власть надеялась, что удастся достигнуть нужных результатов в рамках социалистической (государственной) собственности.
И лишь с середины 1987 г. все больше экономистов, депутатов, функционеров стали говорить о необходимости разгосударствления собственности. Так, согласно точке зрения Г.В. Мищенко, «с учетом новых условий следовало ввести в законода-
тельство институт общей собственности на средства производства и иное имущество межколхозных и государственно-колхозных объединений, предприятий и организаций» [8, с. 286]. Б.И. Пугинский указывал на то, что «уже давно вызрели так называемые малые формы собственности (имущество бригад, групп), и это та социалистическая собственность, которую государство передает индивидам для постоянного пользования и тем самым эта собственность обособляется, причем настолько, что есть необходимость для выделения ее в качестве отдельного вида собственности, но так, чтобы она при этом не теряла своей общественной природы, то есть чтобы для каждого пользующегося этой собственностью нельзя было выделить его долю. В качестве примера были приведены земельные участки, которыми граждане постоянно пользуются для пастьбы скота и за которыми специально для этого ухаживают» [15, с. 27-28]. Для доперестроечного времени такие суждения казались бы слишком смелыми. И маховик перестройки оказался настолько сильным (явно вопреки ожиданиям и власти, и общества), что довольно быстро в дискуссии зазвучали весьма смелые мысли, особенно после Всесоюзной конференции КПСС (конец июля - начало августа 1988 г.).
Впервые в советском государстве открыто заговорили о необходимости и целесообразности разгосударствления собственности. Вместе с тем в части земельной собственности суждения были в большей степени консервативными, речь на партийных форумах шла в основном о том, что следует развивать арендный способ использования земли при сохранении собственника-государства (был принят закон об аренде [14], по которому земля могла предоставляться в срочное и возмездное хозяйственное пользование как отдельным физлицам, так и кооперативам); но и такое решение существенно отличалось от недавнего времени, поскольку предполагалось, что земля будет использоваться для извлечения прибыли. В целом же на мнение партийной общественности тогда, вероятно, повлияло коллективное обращение к XXVIII съезду КПСС (прохо-
дил в начале июля 1990 г.) известных ученых и экономистов (А. Сергеев, И. Столяров, Ф. Клоцвог, Н. Шухов и др.), предостерегающих от поспешных, «безрассудных» шагов к рыночной экономике, поскольку это приведет «к падению уровня жизни большинства населения страны» [10].
Здесь следует отметить, что в перестроечный период ситуация в СССР, в том числе общественное мнение, менялись очень быстро - так, к концу 1980-х гг. сформировались и де-факто оппонировали другу друг две правящие элиты: союзная (лидер М.С. Горбачев) и российская (лидер Б.Н. Ельцин). Указанная выше позиция относилась к союзной элите. Российская же элита подключилась к дискуссиям и соответствующим правовым решениям (в рамках РСФСР) несколько позже, но ее позиция была куда более радикальной. При этом на рубеже 1990 г. главными дискуссионными площадками были уже не партийные форумы КПСС, а Съезд народных депутатов СССР (выборы состоялись в середине 1989 г.) и Съезд народных депутатов РСФСР (выборы состоялись в марте 1990 г.). Союзная элита по земельному вопросу свое отношение определила в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле [13].
Следует заметить, что это была компромиссно-консервативная позиция. С одной стороны, в законе уже не было указания на то, что земля находится в исключительной собственности государства. С другой стороны, допускалось разновари-антное использование земли более широким кругом хозяйствующих субъектов, чем это было раньше. Так, согласно ст. 3 этого союзного закона, «земля является достоянием народов, проживающих на данной территории. Каждый гражданин имеет право на земельный участок» [13]. Предоставление земель во временное или постоянное пользование (владение) должно было осуществляться Советами народных депутатов «гражданам СССР, колхозам, совхозам и другим государственным, кооперативным, общественным предприятиям, учреждениям и организациям, а в случаях, установленных законодатель-
ством, - иным организациям и лицам» (ст. 4) [13]. Соответственно и изъятие земель также производилось Советами народных депутатов. И поскольку распоряжение землей было всецело полномочием только Советов народных депутатов, то, де-факто, земля оставалась в государственной собственности, так как Советы народных депутатов являлись органами государственной власти. В законе определялась компетенция Советов всех уровней по вопросам земельных отношений. Новеллой была, в частности, возможность предоставлять землю в пожизненное наследуемое владение «для ведения крестьянского хозяйства; для ведения личного подсобного хозяйства; для строительства и обслуживания жилого дома; для садоводства и животноводства; для дачного строительства; в случае получения по наследству или приобретения жилого дома; для традиционных народных промыслов» [13].
Законодательством союзных и автономных республик могло быть предусмотрено предоставление земельных участков во владение и для других целей. Следует заметить, что союзное законодательство к тому времени уже допускало частную собственность (в терминологии «собственность граждан», «коллективная собственность», что несколько раньше нашло отражение в новой редакции Конституции СССР [11]), однако иметь землю в частной собственности запрещалось (например, крестьянские хозяйства могли иметь в собственности жилые дома, насаждения на земельном участке, хозяйственные постройки, рабочий скот, птицу, транспортные средства и т. д., но земля предоставлялась в пользование или в пожизненное владение, а не в собственность). На упомянутом выше XXVIII съезде КПСС произошло окончательное размежевание союзной и российской элит, каждая из них пошла своим путем, началась завершающая фаза «борьбы» союзных и российских законов, которые часто по-разному регулировали одну и ту же сферу общественных отношений.
При этом Б.Н. Ельцин и его соратники действовали значительное решительнее союзной элиты, которая часто осторожни-
чала, колебалась и проводила множество совещаний. Нужно также иметь в виду, что на рубеже 1990 г. Ельцин имел мощную поддержку российских депутатов (чего нельзя сказать о поддержке Горбачева союзными депутатами). Не удивительно, что российские законы самого радикального характера принимались «на ура». Так, 22 ноября 1990 г. появился Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а днем позже - Закон РСФСР «О земельной реформе». К тому моменту в РСФСР уже была введена частная собственность, и, в отличие от союзных законов, применялся именно такой термин («частная собственность»). В законе «О земельной реформе» в ст. 2 прямо указывалось следующее: «Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции предоставляются государством в пользование, владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускается. Государство содействует развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективнодолевой форм собственности. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется» [9].
Как видно, произошел крутой поворот в развитии земельных отношений в России, отвергнувший действовавшие несколько десятилетий принципы земельного оборота. Это касалось и нормы (ст. 8) о том, что «для ведения садоводства и животноводства в собственность граждан бесплатно передаются все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли» [9]. Частично бесплатно граждане могли получить также землю для крестьянского хозяйства и личного подсобного хозяйства. Одновременно вводились и ограничения, например, частный собственник мог продать землю только государству в лице Советов народных депутатов; запрещался возврат земельных участ-
ков бывшим собственникам и их наследникам. Позже в РСФСР (14 апреля 1991 г.) был принят Земельный кодекс [3], где утвержденные ранее земельные законы были обобщены и некоторым образом трансформированы, с сохранением принципиальных положений.
Союзная элита не смогла что-либо противопоставить властям РСФСР. И это несмотря на то, что РСФСР формально еще входила в состав СССР и должна была, опять же формально, приводить свое законодательство в соответствии с союзными законами. Но этого не происходило - на переломах эпох, как показывает история, формальное право отходит на задний план, уступая место фактически складывающимся событиям. И в дальнейшем, включая настоящее время, в Российской Федерации частная собственность на землю стала привычным атрибутом российской экономики. Вместе с тем частное владение земельными участками в огромной по территории России создает определенные проблемы, на что указывается в литературе, в том числе современной. Так, В.Г. Галузо отмечает несовершенство законодательного регулирования земельных отношений, включая конституционный
уровень [16, с. 11]. Немало и других критических суждений [17; 18; 18 и др.]. В частности, наблюдается существенное сокращение сельскохозяйственных организаций с одновременным увеличением их масштабов [4, с. 335], земля все в большем объеме переходит в собственность холдингов, соответственно крестьян-единоличников земли становится меньше, в результате сельские населенные пункты приходят в запустение (холдинги совершенно не заинтересованы в развитии сельской инфраструктуры), с каждым годом увеличивается число «умерших» деревень [1, с. 107], отмечается также, что в последние годы «значительно уменьшилось поголовье крупного рогатого скота, в том числе и коров, снизилась их продуктивность [6, с. 14]. Очевидно, что такое положение во многом стало следствием указанной выше земельной политики российской правящей элиты, которая не учитывала в достаточной мере исторические традиции нашей страны и уповала на позитивный опыт других стран, где условия существенно отличались от российских. Соответственно необходимо корректировать земельную политику российского государства.
Библиографический список
1. Буздалов И.Н. Земельные отношения: тернистый путь реформирования // Экономическая наука современной России. - 2012. - № 12. - С. 99-115.
2. Горбачев М.С. Политический доклад ЦК КПСС XXVII съезду. - М.: Политиздат, 1986.
3. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
4. Калугина З.И. Земельные отношения в аграрном секторе России // Идеи и идеалы. 2019. № 2. Т. 11. Ч. 2. С. 330-339.
5. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
6. Калмыков З.Т., Тузов И.Н., Шевченко Д.О., Тузова Ю.А. Производство молока в хозяйствах России и Краснодарского края // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2022. № 183.
7. Курусканова Н.П. Крестьянская реформа 1861 г. и ее судьба в трактовке нелегальной печати сибирских эсеров (к 140-летию отмены крепостного права) // Омский научный вестник. - 2001. - № 3. - С. 49-55.
8. Мищенко Г.В. К дальнейшему совершенствованию правового регулирования собственности // Совершенствование законодательства о народном хозяйстве в условиях интенсификации общественного производства: тез. док. и сообщ. на Всесоюз. науч. конф. (Москва, 26-28 мая 1987 г.). - М., 1987. - С. 285-287.
9. О земельной реформе: Закон РСФСР от 23.11.1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
10. Обращение ученых-экономистов к XXVIII съезду КПСС против ведения регулируемого рынка // Московский строитель. 1990. № 34.
11. Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР: Закон СССР от 14.03.1990 г. № 1360-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.
12. Общие начала землепользования и землеустройства (утверждены Постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928 г.) // СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.
13. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28.02.1990 г. // Свод законов СССР. 1990. Т. 4. Ст. 45.
14. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде (утверждены Верховным Советов СССР 23.11.1989 г. № 810-1) // Ведомости Съезда народных депутатов Верховного Совета СССР. 1989. № 25. Ст. 481.
15. Право собственности в СССР: Проблемы, дискуссии, предложения / круглый стол / отв. ред. Ю. К. Толстой, В. Ф. Яковлев. - М.: Юридическая литература, 1989. - С. 27-28.
16. Галузо В.Н. О допустимости частной собственности в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. - 2023. - № 11 (227). - С. 9-12.
17. Бирюкова Е. А. Проблемы и особенности защиты земельных прав граждан // Научные записки молодых исследователей. - 2023. - № 11. - С. 21-29.
18. Колиева А.Э. Земельная реформа: проблемы регулирования земельных отношений // Аграрное и земельное право. - 2023. - № 4. - С. 80-84.
19. Феоктистова К.И., Журавская Т.Н. Как работает программа «Дальневосточный гектар»: влияние стимулов исполнителей // Экономика региона. - 2023. - № 4. - С. 10331047.
20. Вагин Д.М. Акрамова А.Т. К вопросу об ограничениях и пределах осуществления права собственности на земельные участки // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. - 2023. - № 9-2 (84). - С. 79-82. - DOI 10.24412/2500-1000-2023-9-279-82. - EDN OBHEUC.
TRANSFORMATION OF THE INSTITUTE OF LAND OWNERSHIP
DURING THE YEARS OF "PERESTROIKA": POLITICAL AND LEGAL ASPECT
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. For a long time during the Soviet state, the unshakable thesis reflecting the socialist socio-political and socio-economic system was the public ownership of land, which was managed exclusively by the state (represented by the relevant authorities and administration), and legal entities and individuals using land plots could only be in the status of users on the terms that the state determined. However, with the beginning of the famous Gorbachev "perestroika" (1985-1991), the situation began to change, since the perestroika processes began to adjust, and significantly, the economic foundations of the functioning of the Soviet state. The article examines the peculiarities of the change in the status of land ownership in the specified period from the standpoint of political and legal nature. It is noted that by the end of the RSFSR, laws were adopted that allowed private ownership of land, which contradicted the union laws, which, however, ceased to be effective in 1991 due to the collapse of the USSR.
Keywords: land ownership, Soviet state, socialism, perestroika, lease, laws.
