CC BY
69
УДК 342.55
ТРАНСФОРМАЦИЯ ГУБЕРНАТОРСКОГО КОРПУСА ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ (1991-2010 гг.): ОБЩИЕ ОЦЕНКИ
© Антон Васильевич Филатов
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры международных отношений и политологии, e-mail: [email protected]
В статье изучается роль губернаторов в электоральных процессах в регионах, вопросы введения и развития практики прямых выборов на постсоветском пространстве России. Автор рассматривает прямые выборы глав субъектов РФ, участие губернаторов при формировании региональных законодательных собраний, ресурсы влияния на выборах в органы местного самоуправления. Показана специфика применяемых технологий для управления политическим процессом в субъектах РФ.
Ключевые слова: губернаторы; постсоветская Россия.
В России с ее уникальными размерами роль региональной власти всегда была чрезвычайно велика. Губернаторы обладали и обладают возможностями как реализовать, так и «удушить» в бюрократической паутине любые реформы. Следовательно, от качества региональных структур, механизмов их формирования во многом зависит, какой будет российская государственность. В рамках настоящей работы наиболее адекватной представляется трактовка элиты как категории лиц, обладающих властью, подразумевающей способность оказывать решающее влияние на процесс принятия политических решений. Под губернатором понимается высшее должностное лицо административнотерриториальной или федеральной единицы.
Рассматривая развитие института в XVI-XVII вв. можно говорить о представительстве Центра (Центр взят в рамках модели взаимодействия двух уровней власти: Центр -регионы). Имперский период истории Российского государства характеризовался наиболее интенсивным развитием института представительства Центра в регионах: его представляли воеводы, затем губернаторы, прокуроры, позже - генерал-губернаторы. Это было связано с последовательным увеличением территории, изменением роли Рос-
1 Статья написана в рамках темы «Механизмы и акторы принятия решений: прикладное исследование (на материалах городов европейской части России)» (шифр - 2010-1.1-306-127) федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (научно-исследовательские работы, лот «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области юридических и политических наук»).
сии на международной арене и многочисленными внутренними реформами. Центр взаимодействовал с региональными властями, которые представляли три типа территорий: губернии (в XVI-XVII вв. - уезды), автономии и протектораты; существовали также территории, которые управлялись от лица империи торгово-промышленными компаниями, и области на окраинах (в XVIII - начале XX в.). В 1775-1917 гг. на эти типы территориальных образований «накладывались» управленческие округа - генерал-губернаторства. Представляется, что именно институт генерал-губернаторства, признанный достаточно эффективным с политической точки зрения, стал прообразом института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, существующего в современной России (с 2000 г.).
Система органов власти и управления губернского (уездного) уровня включала как назначаемые Центром, так и избираемые населением должности, однако основные властные полномочия были у «назначенцев»: компетенция воеводы, губернатора включала военно-мобилизационные, фискальные, финансовые и правоохранительные функции. С развитием отраслевой специализации центральных ведомств полномочия региональных властей сокращались (в первую очередь, в судебной сфере), тем не менее вся система губернского правления оставалась под контролем губернатора, который выступал доминирующей на подведомственной территории фигурой.
Исторический опыт функционирования института губернаторства в России, несмотря на его ограниченность рамками самодержав-
ного политического строя, сохраняет актуальность и на современном этапе. Рассмотренные аспекты деятельности губернаторов имперской России находят отражение в современной практике взаимодействия региональных глав с Центром, региональными законодательными собраниями и органами местного самоуправления и т. д. Вместе с тем говорить о прямых аналогиях не приходится: речь идет не только о различии исторических эпох, но и о качественно ином наполнении статуса главы региона как политического игрока (иной тип легитимации, объем и границы полномочий, характер исполнения управленческих функций и пр.).
Важно отметить, что реформирование системы губернских учреждений в имперской России проводилось во многом под влиянием текущей политической конъюнктуры и характеризовалось непоследовательностью. Многочисленные преобразования не смогли преодолеть ключевой недостаток системы управления регионами, который состоял в сложности организации процесса принятия решений при недостаточном разграничении компетенции органов власти разных уровней, что приводило к дублированию полномочий и снижало эффективность взаимодействия Центра с территориями.
Политический кризис Российской империи и установление советской власти в 1917 г. привели к исчезновению института губернаторов, после октябрьских событий власть в регионах перешла в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, но фактическими руководителями регионов до начала реформ 1990-х гг. были первые секретари республиканских, краевых, областных комитетов КПСС. Важнейшую роль в процессе формирования современных региональных органов власти сыграл августовский путч 1991 г., который повлек за собой роспуск организационных структур компартии, а кроме того, значительно повлиял на приоритеты кадровой политики Центра. В рамках современной политической системы институт глав регионов (большая их часть называется губернаторами) существует с 1991 г.
Как новый россиянин был советским человеком, так и новый региональный лидер был выходцем из правящего класса СССР. В эпоху генерального секретаря ЦК КПСС Леонида Брежнева, который управлял страной
18 лет, обновление руководящих кадров почти прекратилось. Члены ЦК КПСС, избранные на ХХV съезде, 195 человек, или 64 %, находились в составе высшего органа два, три и более созывов (т. е. более 10-15 лет).
Средний возраст позднесоветской элиты составлял 72 года. Последний генеральный секретарь ЦК КПСС Михаил Горбачев отважился на решительное кадровое обновление. После XXVI съезда КПСС свои посты покинули сразу 74 первых секретаря обкомов партии. Политическая элита после этого помолодела почти на 10 лет. Введение выборности первых секретарей и альтернативных выборов депутатов подточило всесилие партноменклатуры в регионах. Выборы народных депутатов СССР продемонстрировали, насколько недоволен был народ. Бюрократический класс был шокирован успехами демократов. Поражение потерпели 33 первых секретаря и 31 секретарь обкомов (почти треть кандидатов этого ранга).
Подавляющее большинство глав регионов принадлежит к возрастной когорте 48-58 лет. Применительно к периодам с 1991 по 1999 г., период президентства Б.Н. Ельцина, средний возраст руководителя региона -57 лет. В период с 2000 по 2007 г. средний возраст губернаторов - 55 лет. С 2008 по 2009 г. средний возраст губернаторов составил уже 48 лет.
Анализ изменений социально-профессионального состава губернаторского корпуса выявил следующие изменения. В 1991 г. более 75 % высших руководителей в России являлись бывшими номенклатурными работниками, многие из них - из второго, достаточно высокого эшелона власти. Только 25 % высших руководителей из правительства и администрации Ельцина не занимали ранее высоких должностей во времена Брежнева или Горбачева. У такой преемственности были недостатки, но она же была фактором стабильности.
Начиная с 1991 г. на ведущие властные позиции в регионах претендовала демократически настроенная интеллигенция вместе с поддержавшими ее хозяйственниками и представителями номенклатуры. Эта группа составила некоторую, но очень небольшую, часть первых губернаторов-назначенцев (как правило, это были народные депутаты России из соответствующих регионов). К пред-
ставителям «демократов» можно было отнести порядка 15 региональных лидеров, т. е. около 12 % от их общего числа. Ельцин и не делал на нее ставки, поскольку основную часть его назначенцев составили высокопоставленные номенклатурные работники. Многие «демократы» были уволены, поскольку не справились со своими обязанностями или потерпели поражение на выборах 1993 и 1996 гг.
Представители нового регионального бизнеса и крупных компаний в 2009 г. составляли 6 % губернаторского корпуса. Среди губернаторов появились «олигархи» -крупные собственники и топ-менеджеры, такие как Дмитрий Зеленин в Тверской области. Приход в региональные лидеры бизнесменов закономерен, поскольку губернатор в наибольшей степени занимается социально-экономическими вопросами в рамках региональной компетенции.
Рис. 1. Динамика изменений возрастного ценза губернаторского корпуса
в период с 1991-2000 гг. в период с 2000-2008 гг. в период с 2008-2009 гг.
Рис. 2. Динамика сменяемости губернаторов 1991-2009 гг.
Еще один канал пополнения губернаторского корпуса в политической жизни России последних 18 лет - приход к власти в регионах «силовиков». Одной из первых таких фигур стал генерал Руслан Аушев, выигравший в 1993 г. президентские выборы в Ингушетии. А в 1998 г. в борьбе за власть в Красноярском крае победил генерал А. Лебедь.
Изучение каналов рекрутирования региональных элит в постсоветской России демонстрирует, что к числу основных «генерирующих» структур на разных уровнях власти можно отнести социальные организации, оказавшиеся наиболее устойчивыми в процессе трансформации советского общества. Это бюрократический аппарат, «силовые» структуры, новые экономические корпорации, ряд «теневых» социальных структур и др.
В 2010 г. новым трендом стало обновление губернаторского корпуса.
За весь 2009 г. было назначено на новый срок 6, а заменено 9 губернаторов. За первую половину 2010 г. было назначено на новый срок 11, а заменено 10 губернаторов. В 2010 г. в России истек срок полномочий 28 глав регионов. Кагорта губернаторов «сторожил», которые бессменно руководили регионами с 1991 г. перестала существовать. Свои посты сохранили единицы: Е. Савченко (Белгородская область), А. Тулеев (Кемеровская область). Массовость замен и переназначений губернаторов в 2010-2011 гг. была запрограммирована федеральным центром, когда в 2005 г. после отмены прямых выборов глав регионов стимулировали избранных губернаторов быстрее менять свой формальный правовой статус через «постановку вопроса о доверии». Возникла неизбежная в будущем синхронизация замен региональных руково-
дителей, которую мы сейчас и наблюдаем. Так каковы же основные тренды и факторы, влияющие на решение о замене глав регионов или назначении на новый срок?
Тренды.
1. Заменяются руководители в наиболее значимых экономически и электорально регионах.
2. Следующий тренд «Центр» состоит в значительном повышении роли политических партий в этом процессе. Партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов на выборах в законодательный орган субъекта, получает право выдвигать кандидатов на должность главы субъекта РФ и предлагать их на утверждение президенту, но последнее слово остается за главой государства [1].
3. Для переназначения на новый срок, по мнению экспертов, наиболее удачными и эффективными технологиями в новых условиях являются «хорошие» результаты выборов за «партию власти» и ОЯ-активность в центре - точечная коммуникация с лицами, принимающими решения [2, 3].
1. Российская газета. 2009. 28 апр.
2. Исследование Международного Института
Политической Экспертизы (МИПЭ) «5 лет системе назначения глав регионов в РФ». URL: http: //www. minchenko. ru/netcat_file s/
File/5-1.doc. Загл. с экрана.
3. Гаман-Голутвина О.В. Принцип двух ключей // Россия сегодня и завтра. Экспертный Бюллетень Фонда Ф. Эберта. 2008. Май. С. 1-7.
Поступила в редакцию 28.03.2011 г.
UDC 342.55
TRANSFORMATION OF GOVERNOR’S CASES OF POST-SOVIET RUSSIA (1991-2010s): GENERAL ESTIMATIONS
Anton Vasilyevich Filatov, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Post-graduate Student of International Relations and Politology Department, e-mail: [email protected]
In the article the role of governors in electoral processes in regions is studied, questions of introduction and development of practice of direct elections on the post-Soviet territory of Russia. The author considers the direct elections of heads of subjects of the Russian Federation, participation of governors at formation of regional Legislative Assemblies, influence resources on elections in local governments. The specificity of applied technologies for management of political process in subjects of the Russian Federation is shown.
Key words: governors; Post-Soviet Russia.
