Трансакционные издержки как сдерживающий фактор развития земельно-ипотечного рынка в России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3

ТРАНСАКЦИОННЫЕ ИЗДЕРЖКИ КАК СДЕРЖИВАЮЩИЙ ФАКТОР РАЗБИТИЯ ЗЕМЕЛЬНО-ИПОТЕЧНОГО РЫНКА Б РОССИИ

СИТОХОВА Т.Е.,

кандидат экономических наук, доцент, Северо-Осетинский государственный университет, e-mail: [email protected];

ЧАБИЕВ О.Г.,

ведущий специалист-эксперт, ТУ Росимущества в РСО-Алания, e-mail: [email protected]

В статье рассматриваются актуальные проблемы формирования эффективно функционирующего земельного рынка в России. Авторы анализируют причины высоких трансакционных издержек, препятствующих развитию земельного оборота. В качестве меры их снижения предлагается создание единого информационного ресурса.

Ключевые слова: земельный рынок; трансакционные издержки; земельный оборот.

Actual problems of effectively functioning land market formation in Russia are considered in the article. Authors analyze the reasons of the high transactional expenses interfering development of a land turn. As a measure of their decrease the creation of a uniform information resource is offered.

Keywords: land market; transactional expenses; land turn.

Коды классификатора JEL: O14, O15.

Успех в построении процветающей социально ориентированной рыночной экономики в определяющей степени зависит от радикального реформирования земельно-имущественных отношений.

Земельные ресурсы - важнейшее составляющее национального богатства России.

Продолжающийся в настоящее время активный и непрерывный процесс реформирования и совершенствования нормативно-правовой базы земельных отношений в России, начавшийся еще в 2001 г. с принятием нового Земельного кодекса, открывает широкие возможности для развития в нашей стране современного эффективно функционирующего земельного рынка как сферы товарного обращения земельных активов и земельно-финансовых инструментов.

На сегодняшний день говорить о полноценном рынке земель пока не приходится, поскольку он еще на стадии формирования. При этом речь идет не об упрощенной форме земельного рынка, когда совершаются только простые сделки (купля-продажа, мена, дарение и т. д.), а о сложной - когда возможно проведение залоговых операций, секьюритизация земельных активов, первичное и вторичное обращение ценных бумаг, имущественное страхование и страхование финансовых рисков в сделках с земельными финансовыми инструментами и т. д. Такой сложный земельный рынок в экономической литературе иногда называют земельно-ипотечным рынком.

Для того чтобы достичь этой конечной цели - создание сложного (земельно-ипотечного) рынка, в настоящее время необходимо решить целый ряд текущих задач, связанных с устранением или корректировкой некоторых несовершенств земельного рынка, обусловленных особенностями земли как товара. К таким несовершенствам относится, в частности, информационная ассиметричность, которая связана с тем, что участники сделок обладают различной информацией об объекте. Отсутствие надежной информации о правах на землю ограничивает намерения по совершению сделок или приводит к снижению рыночной стоимости участка из-за возможных притязаний на него неизвестных правообладателей.

Неопределенность и относительно низкая ликвидность также свойственны земельному рынку.

Серьезной проблемой является искажение процессов ценообразования, особенно в пригородной зоне, где из-за множества различных факторов (экспансия городов, миграция населения и т.д.) формируется тенденция к необоснованному повышению цен.

Развитие земельного оборота существенно сдерживается высокими трансакционными издержками, которые, как правило, не коррелируют с размерами приобретаемых земельных участков. Именно об этой проблеме далее речь пойдет подробнее.

Итак, из той части экономической теории, которая изучает институциональные аспекты рыночного хозяйства, известно, что трансакционные издержки, то есть издержки, возникающие при обмене и защите прав собственности, являются проблемой не только отдельных экономических агентов, но и в целом макроэкономическим явлением.

© Т.Е. Ситохова, О.Г. Чабиев, 2012

Ни один акт обмена в условиях рынка не проходит абсолютно гладко, без издержек. Субъектам обязательно требуются временные и материальные затраты для нахождения взаимоприемлемых условий сделки и ее последующей реализации.

В целях решения задачи управления трансакционными издержками проводится их классификация. Различают две группы трансакционных издержек: одни из них (ex ante) возникают до заключения сделки, другие - после (ex post).

К первой группе относятся:

• издержки поиска информации, связанные с расходами на сбор информации о возможном деловом партнере, конъюнктуре рынка, а также с потерями, вызванными неполнотой информации;

• издержки ведения переговоров и заключения контрактов, состоящие из затрат по ведению переговоров о предстоящей сделке и затрат по юридическому оформлению сделки;

• издержки измерения, связанные с расходами по оценке и измерению количества и качества товаров или услуг. Рост этого вида издержек обусловлен невозможностью точного измерения параметров товара или услуги.

Ко второй группе относятся:

• издержки оппортунистического поведения, включающие расходы по предупреждению уклонения от условий договора и расходы на контроль за соблюдением договора;

• издержки спецификации и защиты прав собственности, состоящие из расходов на содержание специальных институтов, обеспечивающих правовую защиту - суды, арбитражные суды. Эти издержки включают затраты на восстановление нарушенных прав собственности и потери, вызванные плохой защитой прав собственника или отсутствием спецификации прав;

• издержки защиты от третьих лиц, связанные с расходами на защиту от претензий сторон, не участвующих в сделке, но желающих получить часть полезного эффекта. Под третьими лицами имеются в виду государство, муниципальные органы, преступники и т. д.

Также из институциональной экономической теории следует, что в развитой экономике, характеризующейся высокой степенью разделения труда и узкой специализацией, трансакционные издержки растут. Задача государственного регулирования заключается в управлении трансакционными издержками с целью стимулирования деловой активности.

Для количественного измерения трансакционных издержек, представляющего определенную сложность, в макроэкономике существует понятие трансакционного сектора, к которому относят оптовую и розничную торговлю, страхование, банки, затраты государства на правоохранительную деятельность. Как правило, в странах с развитой рыночной экономикой трансакционный сектор растет, составляя более половины ВВП, что способствует появлению большего числа рынков и росту национального богатства. В России трансакционный сектор не развит, поэтому трансакционные издержки высоки и переложены на частных экономических агентов.

С учетом изложенного, применительно к созданию условий развития земельного оборота и формирования современного земельного рынка, необходимо отметить, что, как уже было сказано, высокие трансакционные издержки существенно препятствуют развитию земельного оборота в России. При этом наибольшее негативное воздействие имеют трансакционные издержки, возникающие после заключения сделок, то есть издержки ex post.

Данное обстоятельство объясняется, прежде всего, следующими причинами.

Формирование полной и достоверной информации о количественных и качественных характеристиках земельных участков, позволяющих определить их справедливую стоимость и юридически правильно оформлять соответствующие сделки, возможно только при наличии землеустроительной, технической и правоустанавливающей документации, составленной в установленном законом порядке. В данном случае речь идет о трех законах:

• Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве»;

• Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

• Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и

сделок с ним».

Несмотря на огромные финансовые затраты, понесенные государством с 2002 г. в целях создания и совершенствования государственного кадастра недвижимости, кадастрового учета, процедур регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в настоящее время ни в одном регионе России экономические агенты не могут получить из единого источника всей необходимой информации об интересующем их земельном участке.

Результатом этого является частое заключение сделок, невыгодных с экономической и незаконных с юридической точки зрения. Незаконные сделки влекут затраты времени и средств на длительные и дорогостоящие судебные разбирательства. Эти затраты и составляют значительную часть трансакционных издержек.

Для 29,8 млн земельных участков общей площадью 1,05 млрд га (61 % всего земельного фонда страны) не установлены законные границы. Эти данные приводятся в подготовленном Минэкономразвития проекте доклада Президенту РФ. Такие участки не могут быть предметом сделок. Еще 359 млн га (21 % земельного фонда) пока что вовсе не поделены на участки [9].

По данным Росреестра (входит в структуру Минэкономразвития), примерно для 30 млн участков в государственном кадастре недвижимости нет сведений о местоположении их границ. Или же, согласно описанию в кадастре, участок пересекается с соседними, из-за чего установленные границы теряют законную силу [4].

Из указанного количества около 23 млн участков относятся к землям населенных пунктов, около 7 млн - к землям сельскохозяйственного назначения [9].

Большинство участков в РФ не оформлены надлежащим образом, потому что самый крупный землевладелец в России - государство. За последние 20 лет не проводилась систематическая работа по надлежащему оформлению принадлежащих государству земельных участков.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3

48

ТЕ. СИТОХОВА, О.Г ЧАБИЕВ

Кроме того, большинство частных собственников (как юридических, так и физических лиц) приобрело права на свои участки еще в советские времена и многие из них до сих пор не переоформили документы на землю. Во многих случаях это объясняется тем, что, обращаясь в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, заинтересованное лицо получает устный отказ в приеме и регистрации документов. При этом проверить законность и обоснованность отказа в регистрации права становится невозможным, поскольку доказать в судебном порядке факт обращения к регистрирующему органу при получении устного отказа в приеме документов практически невозможно.

Одной из наиболее актуальных проблем, как уже было сказано, является пересечение границ земельных участков. Это связано с тем, что очень часто земельные специалисты при установлении границ участков не осматривали и не замеряли их непосредственно на местности.

Участки ставили на учет картографическим способом, при котором точность не так высока. Например, при разграничении участков по электронной карте масштабом 1:2000 ошибка в 1 мм дает двухметровую ошибку на местности. Результат - пересечение границ.

Собственник, который первым уточнит свои границы и поставит участок на кадастровый учет, находится в заведомо более выгодном положении, поскольку при уточнении границ предусмотрена допустимая погрешность почти до 10 % от площади участков. Не исключена ситуация, что у нерасторопного собственника просто не будет возможности зарегистрировать за собой все причитающиеся ему квадратные метры - их зарегистрируют смежные землевладельцы.

Еще одной причиной, препятствующей постановке земельных участков на кадастровый учет, является то, что во многих случаях отвод земель под линейные объекты (железные дороги, ЛЭП, автодороги и т. д.) осуществлялся на основании устаревших кадастровых планов территорий. Тем самым были нарушены права организаций и физических лиц, которые получили землю до появления этих линейных объектов, однако по определенным причинам своевременно не поставили их на кадастровый учет.

Участки с ошибками в кадастрировании или разграничении не могут быть предметом большинства сделок (купля-продажа, аренда и т. п.), что сильно тормозит развитие земельного оборота, существенно завышая трансакционные издержки.

Очевидно, что при таких обстоятельствах говорить о подтвержденной рыночной стоимости участков без уточненных границ также можно лишь условно. Это препятствует введению налогообложения земли на основе ее рыночной стоимости.

Часто невозможность получения от органа кадастрового учета полной информации о земельном участке обусловлена техническими проблемами. Так, например, в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», в государственный кадастр недвижимости в качестве сведений о земельных участках должны вноситься также кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства. Однако в абсолютном большинстве регионов России, например, в РСО-Алания, кадастровые паспорта, выдаваемые органом кадастрового учета, не содержат таких сведений. Между тем наличие на продаваемом земельном участке неучтенного объекта недвижимости может вызвать затяжной судебный спор.

В настоящее время правительством утвержден план мероприятий («дорожная карта») повышения качества госуслуг в сфере государственного кадастрового учета, и в нем предусмотрено массовое уточнение границ участков. Планируется, что «Дорожная карта» будет реализована до конца 2018 г. На ее реализацию, по подсчетам Минэкономразвития, понадобится дополнительно 119 млрд рублей [9].

Информационная ассиметричность, присущая земельному рынку и также являющаяся одной из причин высоких трансакционных издержек, во многом обусловлена искажением процессов ценообразования. Как уже было сказано, данное искажение связано, прежде всего, с необоснованной тенденцией повышения цен на земельные участки, особенно в пригородных зонах.

В настоящее время для всех категорий земельных участков, указанных в Земельном Кодексе РФ, разработаны и утверждены специальные методики определения стоимости при проведении государственной кадастровой оценки. Предполагается, что цена участка, определенная на основании такой методики, наиболее объективна, так как учитывает множество различных факторов и рассчитывается с использованием сложных математических формул. Тем не менее все чаще выявляются случаи, когда государственная кадастровая оценка земель оказывается в разы (иногда в десятки раз) больше их рыночной цены. Это объясняется тем, что величина земельного налога прямо пропорциональна кадастровой стоимости земельного участка. Кроме того, цена продажи или аренды земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, также рассчитывается исходя из кадастровой стоимости. Поэтому местные органы власти или органы власти субъекта, уполномоченные проводить и утверждать кадастровую оценку земель, как правило, стремятся к завышению их цен. При этом еще необходимо учитывать, что действующее законодательство предписывает пересматривать государственную кадастровую оценку не реже одного раза в пять лет, но не чаще, чем один раз в три года. Т. е. необоснованно завышенная стоимость земельного участка может сохраняться в течение пяти лет, даже если условия его использования значительно ухудшились.

При таких обстоятельствах получается, что субъекты земельного рынка изначально, еще до совершения сделки, располагают недостоверной информацией о стоимости объекта сделки - земельного участка. Это вынуждает их самостоятельно предпринимать меры для установления рыночной стоимости земельного участка вместо кадастровой, установленной органами власти. Поскольку пересмотр стоимости земельного участка возможен только в судебном порядке, правообладатели земельных участков вынуждены нести расходы не только на проведение новой оценки (оплата услуг оценщика), но и на судебные процедуры. Эти расходы также составляют часть трансакционных издержек, сопровождающих сделки с земельными активами. В связи с этим представляется, что действенной мерой, направленной на их снижение могло бы стать введение административной процедуры пересмотра кадастровой стоимости земельных участков по желанию и за счет заинтересованных лиц - правообладателей земельных участков, но не чаще, чем один раз в два года (во избежание злоупотреблений). Тем самым публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ и муниципалитеты) решили бы сразу две задачи: во-первых, снизили бы свои расходы на проведение регулярной государственной кадастровой оценки земель, во-вторых, снизили бы затраты субъектов земельного рынка, избавив их от лишних судебных процессов. При этом, безусловно, следует исходить из того, что отчеты об оценке должны тщательно проверяться на соответствие

необходимым стандартам уполномоченными органами субъекта РФ или муниципального образования, а юридическая ответственность за утверждение заведомо недостоверных сведений о стоимости земли должна быть серьезной.

Представляется, что для решения проблемы высоких трансакционных издержек, связанных с оборотом земли, и, в целом, для повышения эффективности управления земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности, целесообразно проведение следующих мероприятий.

Так, в настоящее время разработана и утверждена концепция управления федеральным имуществом на период до 2018 г. [3]. В части управления земельными ресурсами данная концепция предполагает:

• принятие дальнейших мер по выявлению, учету и регистрации прав на земельные участки;

• вовлечение земельных участков в оборот;

• упрощение процедур изъятия неиспользуемых земельных участков.

Одной из основных целей этой концепции является эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте, в том числе земельных участков.

Ключевым показателем достижения указанной цели применительно к земельным ресурсам является увеличение в 2 раза объема вовлеченных в оборот земельных участков к 2018 г.

При этом новая концепция управления предполагает создание единой системы учета и мониторинга, которая должна обеспечивать механизмы сбора, консолидации и предоставления информации для принятия и анализа эффективности управленческих решений в отношении объектов федерального имущества, в том числе земельных участков.

Одной из ключевых задач по данному направлению указано формирование новых каналов взаимодействия субъектов управления федеральным имуществом, потенциальных инвесторов и общественности путем:

• развития единого общедоступного информационного ресурса по управлению федеральным имуществом, позволяющего осуществлять межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти, на которых возложено управление имуществом;

• увеличения числа государственных услуг, оказываемых в отношении объектов федерального имущества, в электронной форме;

• отказа от печатных средств массовой информации в качестве обязательных каналов доставки информации о федеральном имуществе при сохранении и развитии в качестве обязательных информационнотелекоммуникационных средств.

С учетом изложенного представляется возможным и даже необходимым создание единого общедоступного информационного ресурса, который бы обеспечивал всех участников земельного рынка необходимой информацией в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности и предполагаемых к вовлечению в хозяйственный оборот путем продажи. Основанием создания такого ресурса могли бы стать данные Росреестра, органов кадастрового учета и Росимущества. Данный информационный ресурс должен предоставлять участникам земельного рынка максимально возможный объем сведений о земельных участках, в том числе информацию об условиях совершения сделок с этими участками (например, дату проведения торгов, порядок подачи документов для участия в них и т. д.). Часть сервисов этого информационного источника могла бы предоставляться бесплатно.

В перспективе размещать информацию посредством этого единого информационного ресурса о своих земельных участках, предлагаемых к продаже или сдаче в аренду, могли бы и другие публичные собственники (субъекты РФ и муниципальные образования), а также частные лица.

При этом должна осуществляться тщательная проверка всех сведений о земельных участках, поскольку это позволит обеспечить уверенность субъектов земельного рынка в юридической «чистоте» приобретаемой недвижимости.

Очевидно, что такой шаг позволит снизить до минимума все вышеуказанные виды трансакционных издержек и, прежде всего, издержки ex ante. Кроме того, в отношении земельных участков станет возможным отказ от печатных средств массовой информации в качестве обязательных каналов доставки информации о федеральном имуществе, поскольку каждому будет известен единый информационный ресурс, где можно получить все необходимые регулярно обновляемые данные об интересующем земельном участке, в том числе об условиях его продажи.

Таким образом, в настоящее время у государства в лице Минэкономразвития и его структур (Росреестра и Росимущества) есть возможность создать мощный уникальный информационный ресурс, который бы стал основой формирования современного прозрачного сложного земельного рынка с минимальным уровнем трансакционных издержек. Выполнима ли это задача? Вполне возможно...

ЛИТЕРАТУРА

1. Официальный сайт газеты «Известия». URL: http://izvestia.ru.

2. Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://www.economy.gov.ru.

3. Официальный сайт Федерального агентства по управлению Государственным имуществом (Росимущество). URL: http://ca.rosim.ru.

4. Официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). URL: https://rosreestr.ru.

5. Управление земельными ресурсами: учебно-практическое пособие / Под ред. д.э.н., проф. Л.И. Кошкина. М.:ВШПП, 2004.

6. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

7. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

8. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ "О землеустройстве".

9. Чернышов П. Минэкономразвития: две трети земли в России не имеет границ // Известия. 2013. № 13. С. 28.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3