CC BY
46
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, АУДИТ, КОНТРОЛЬ
УДК 330.01(045)
Традиционные институциональные ловушки управления в России и способы извлечения ренты
Новым объектом изучения теории институциональных ловушек становятся неэффективные функциональные нормы управления. В настоящей статье дается общая характеристика таких традиционных институциональных ловушек управления России, как периодическое планирование, формальный экономический анализ и формальная оценка, рассматриваются основные пути извлечения ренты из этих неэффективных институтов.
Ключевые слова: институциональная ловушка управления, периодическое планирование, формальный экономический анализ, формальная оценка.
М.С. Будович
В теории институциональных ловушек, выступающей ответвлением экономической теории институтов, исследованию институциональных ловушек управления уделяется недостаточное внимание. Соответственно, не выделяется такой тип институциональных ловушек, как ловушки управления (хотя выделяются соответствующие виды ловушек). В экономической теории институтов этому факту соответствует невыделение такого типа институтов, как институты управления. Попытаемся показать, что управление экономикой является полем, заставленным ловушками. В ней рассматриваются такие традиционные для России ловушки управления, как периодическое планирование, формальный экономический анализ и формальная оценка, относящиеся к устойчивым неэффективным функциональным нормам управления.
Вообще, очевидно, главной институциональной ловушкой управления является принятие решений вразрез с интересами управляемого объекта. Вокруг него выстраиваются остальные неэффективные институты управления, в частности периодическое планирование. Адекватным видом планирования является непрерывное планирование, противопоставляемое периодическому планированию (например, планированию раз в год). Непрерывное планирование состоит в корректировке плана деятельности управляемого объекта по мере выявления факторов
© Будович М.С., 2013
109
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
его функционирования. Периодическое планирование состоит в корректировке плана с определенной периодичностью, как правило, раз в год перед его началом. Неэффективность периодического планирования, с одной стороны, обусловлена тем, что позитивные факторы, возникшие в течение года, к моменту корректировки плана могут исчезнуть или эффект от их использования может оказаться значительно менее эффективным. Кроме того, возникают потери в связи с тем, что дополнительную выгоду от использования позитивного фактора управляемый объект начинает получать позже, чем это было возможно. С другой стороны, периодическое планирование предполагает «битву за план», состоящую в сопротивлении негативным факторам «любой ценой», что означает дополнительные потери до момента, в который предусмотрена корректировка плана. Непрерывное планирование при прочих равных условиях всегда выгодно управляемому объекту, но не всегда выгодно менеджерам. В реальной жизни дело обстоит следующим образом: планирование фактически является непрерывным, но тогда, когда это выгодно определенным группировкам, оно начинает выдаваться за периодическое. Размеры получаемой ренты (здесь под рентой понимается любой незаконный доход), очевидно, настолько велики, что планирование всегда официально выдается именно за периодический процесс. Обратим внимание на то, что, если еще можно встретить слово «непрерывный» в сочетании с просто планированием, то данное слово практически не употребляется в сочетании с выражениями «стратегическое планирование» или «государственное стратегическое управление экономикой». При этом говорят, что стратегия, или стратегический план, подлежит изменению в связи с изменением среды, однако вопрос о том, когда осуществляется корректировка, не уточняется (а она может осуществляться, например, раз в год).
Одним из способов извлечения ренты из периодического планирования является реализация решений, в которых заинтересована определенная группа лиц и недостаточно учтены интересы других заинтересованных сторон, под видом «битвы за план». Соответствующие решения — как правило, решения, связанные с выделением земельных участков под строительство (новых жилых домов, дорог, спортивных сооружений и т.д.), приносящее огромные прибыли строительным организациям, в частности подрядчикам при строительстве объектов за счет бюджетных средств. Источником ренты является дополнительная прибыль за счет более ранней реализации проекта (именно ускорение в данном случае является причиной неучета интересов других заинтересованных лиц, так как учет требует времени) или экономия на издержках за счет постановки в невыгодные условия противоположной стороны, которую получает заинтересованная организация (непосредственный исполнитель контракта с лицами, права которых нарушены, которым может быть как организация, в пользу которой принято решение, так и организация, работающая по поручению госоргана). Реализация решений, о которых идет речь, как прави-
110
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
ло, встречает яростное сопротивление лиц, права которых нарушены. Но статус «битвы за план» позволяет использовать для реализации этих решений все доступные средства: допустимы дополнительные нарушения закона, широко задействуется административный ресурс, активно используются правоохранительные органы. При этом периодическая форма планирования позволяет на вполне «законных» основаниях скрывать соответствующие проблемные ситуации от высшего руководства, так как при годовом планировании факторы и результаты функционирования управляемого объекта подлежат рассмотрению только перед очередной корректировкой плана. Данный вид извлечения ренты из неадекватного планирования зачастую связан с отселением граждан из зон, выделенных под строительство, которое вследствие «битвы за план» зачастую превращается в ограбление граждан и даже в выселение их из домов на улицу, то есть данный способ извлечения ренты может принимать «людоедские» формы [коммент. 1]. Обратим внимание на то, что, как правило, реализация решений, о которых идет речь, в порядке «битвы за план» связана с автоматическим выделением дополнительных бюджетных средств, то есть в этой части планирование остается или становится непрерывным. Здесь наблюдается такое явление, отмеченное в теории институциональных ловушек, как симбиоз неэффективной нормы и ее альтернативы.
Следующий способ извлечения ренты из неадекватного планирования — постановка перед фактом. Сферой деятельности, выступающей источником дохода, во многих случаях является то же строительство. Здесь получение ренты основано на завышении цен проектов по сравнению с первоначальным планом и использовании эффекта последующего порядка одобрения возникших изменений. В силу разных причин при прочих равных условиях отказаться от уже совершившихся изменений значительно сложнее, чем от планируемых. В этих условиях, особенно когда речь идет о проектах, имеющих особый статус, и о широко известных подрядчиках, имеются все шансы получить одобрение дополнительных расходов в последующем порядке. Понятно, что в течение года о факторах, вызывающих изменение стоимости проектов, высшему руководству не сообщается. Механизм рентоизвлечения также представляет симбиоз неэффективной и эффективной норм. Следует отметить, что данный способ извлечения ренты может встретить неожиданное сопротивление. В качестве примера можно привести нашумевшую историю с посещением В. В. Путиным в начале 2013 года олимпийской строительной площадки, во время которого он не одобрил завышения стоимости целого ряда олимпийских объектов, в частности санно-бобслейной трассы, что обернулось кадровыми решениями и заведением уголовных дел [2, 3].
Еще один способ извлечения ренты из периодического планирования — сбор денег с лиц, заинтересованных в корректировке плана при возникновении соответствующих факторов, за его корректировку в текущем порядке, то есть фактически за осуществление непрерывного планирования.
111
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
Внешним проявлением данного вида извлечения дохода выступают разнообразные отказы, связанные с исчерпанием квот, закрытием различных списков и т.д. Плата берется за пробивание дополнительных квот, выбивание дополнительного финансирования, включение в списки этого года и т.д. Зачастую данный вид извлечения ренты является не менее «людоедским», чем рассмотренный выше, например, когда он связан с отказами в проведении срочных операций.
Еще одним направлением извлечения дохода из неэффективного управления является формальный экономический анализ. Управление социально-экономическим объектом делится на текущее управление (управление, состоящее в выявлении факторов функционирования объекта по мере их возникновения и принятии ответных решений по мере их выявления) и экономический анализ (периодическая деятельность по выявлению и исправлению недостатков, накопившихся в деятельности управляемого объекта). Текущее управление в силу различных причин не обеспечивает эффективного управления (что проявляется в невыявлении отдельных факторов, непринятии решений по выявленным факторам, принятии не самых лучших решений). Последствия неадекватного текущего управления (а также ранее проводившегося экономического анализа) и призван исправить экономический анализ. Следует отметить, что именно с важностью разработки такого вида деятельности, как экономический анализ, связано появление в 30-х годах ХХ века в нашей стране такой науки, как анализ хозяйственной деятельности. Экономический анализ также осуществляется при смене руководства, смене собственника или вышестоящего органа (новыми руководством, собственником и вышестоящим органом), а в его осуществлении широко участвуют специализированные сторонние организации. Эффективный экономический анализ завершается тогда, когда запланированные в нем изменения в управляемом объекте станут неотвратимыми, то есть представляет собой полноценный цикл управления (включающий диагностику ситуации, в которой оказался управляемый объект, разработку целой системы комплексов мероприятий по улучшению деятельности управляемого объекта, принятие решения, оказание организационно-мотивационных воздействий, мониторинг осуществляющихся изменений) и даже последовательность циклов (включает, помимо главного цикла, дополнительные циклы, связанные с корректировкой первоначального плана изменений или оказанием чисто корректирующих мер).
Проведение экономического анализа означает сокращение доходов недобросовестных менеджеров (и всех лиц, получающих доходы от неэффективного управления). В связи с этим экономический анализ либо вообще удаляется из управления (обратим внимание на то, что авторам многочисленных проектов по реформе государственного управления как будто вообще неизвестно о существовании такого вида деятельности, как экономический анализ, который может быть применен как в отраслевом, так и
112
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
в территориальном управлении), либо принимает неэффективные формы (завершается выдачей абстрактных советов и рекомендаций). В первом случае обеспечивается полное сохранение ренты от неэффективного управления. Во втором случае часть ренты приходится отдавать аналитикам.
Еще один способ получения дохода от неадекватного экономического анализа — использование экономического анализа, как правило, осуществляемого силами аналитиков, для обоснования уже полученных выводов или неадекватных решений. В этом случае неэффективный экономический анализ является инструментом не только сохранения, но и увеличения ренты от неэффективного управления [коммент. 2].
Важнейшим направлением извлечения доходов из неэффективного управления стал институт оценки (оценка — присвоение оценок по различным шкалам на основе определенных критериев). В деятельности по оценке, как и в планировании, экономическом анализе и т.д., могут быть выделены принципы эффективной деятельности (в данном случае — принципы эффективной оценки). Одним из таких принципов является оценка деятельности руководителя (да и любого работника) по его вкладу в результаты деятельности управляемого объекта. Этому принципу противостоит оценка деятельности руководителя по выполнению плана либо по динамике показателей управляемого объекта, или, вернее, вклад в результаты трактуется как соответствующее превышение. Проблема такой оценки состоит в том, что превышение плана или факта предыдущего периода еще не говорит о хорошей работе руководителя, так как это превышение могло возникнуть не только без его участия, но даже при его прямом сопротивлении (улучшениям). В свою очередь, снижение по сравнению с планом или фактом предыдущего периода еще не говорит о плохой работе руководителя, так как это снижение без предпринятых им усилий могло оказаться еще более значительным. В применяемых для оценки методах, как правило, используются данные о степени выполнения плана и о динамике деятельности, в связи с чем негативная оценка деятельности руководителя, получаемая на их основе, может не отражать уровня его деятельности. Такие оценки, особенно когда шкале оценки соответствует система оргвыводов (например, оценке «5» соответствует повышение в должности, оценке «4» — поощрение и т.д.), широко используются для избавления от неудобных работников, то есть используются непосредственно для увеличения дохода от неэффективного управления, который неудобные работники сокращают. Такие оценки широко используются для извлечения доходов непосредственно из самой оценки — в виде платы за отказ от осуществления оргвыводов непосредственно на основе проведенной оценки. При этом сами регламенты оценки зачастую предусматривают возможность учета особых обстоятельств при осуществлении оргвыводов на основе полученных оценок, процедуры «окончательной» оценки, причем оставляя эти процедуры без регламентации.
113
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
Многие оценки строятся на сравнении фактических значений параметров, используемых для оценки, с их пороговыми значениями. Одним из принципов эффективной оценки является использование индивидуальных пороговых значений. Этому принципу в неэффективной оценке противостоит использование универсальных пороговых значений. Использование универсальных пороговых значений оцениваемых параметров также может приводить к существенным искажениям реальной ситуации. Пути извлечения дохода из неадекватной оценки — те же, что и в предыдущем случае.
Неэффективные нормы оценки зачастую отражают интересы лиц, деятельность которых оценивается. Деятельность многих руководителей, особенно высшего ранга, находится вне системы оценки (попросту не оценивается). Это позволяет им беспрепятственно получать ренту от неадекватного управления. Далее, в методах оценки не используются параметры, которые наиболее адекватно отражают деятельность руководителей. Так, исключаются параметры, характеризующие конфликты, возникающие в управляемом объекте или между ним и объектами его внешней среды (смотря что считать управляемым объектом). Также для оценки используется только отраженная информация (в виде готовых текстов, графиков, цифр и т.д.) и не используется личное наблюдение. А именно последнее может лучше всего показать, как в действительности осуществляется управление (например, показать полное отсутствие признаков какой-либо уборки снега при рассказах об усердно работающей на улицах армии дворников и снегоуборочной техники, показать безобразное качество дорожного покрытия при блестящих отчетах об освоении средств, выделенных на ремонт дорог).
Для извлечения ренты используются оценки разного типа — не только оценки деятельности работников, но и оценки вклада в результаты работы, используемые для поощрений, оценки перспективности и стабильности деятельности социально-экономического объекта, используемые для решения вопросов о сотрудничестве с ним, приобретении его акций и т.д. В частности, формальная заниженная оценка перспективности и стабильности бизнеса (ликвидности, вероятности банкротства и т.д.) фирмы — получателя кредита используется для получения дополнительного дохода менеджерами банков (он может быть получен и официально в виде премии от дополнительного дохода банка, возникшего от ухудшения условий кредитования фирмы по сравнению с типовыми).
Анализ истории функционирования в нашей стране рассмотренных выше неэффективных норм управления (ее начало может быть отнесено к 20-м годам ХХ века, когда были описаны сами соответствующие элементы деятельности по управлению) позволяет сказать следующее. Эти нормы не являются ловушками исключительно трансформационного периода развития российской экономики. Далее, нельзя говорить об их полном исчезновении — они присутствуют постоянно (очевидно, как присутствуют и
114
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
бартер, и неплатежи, и офшоры и т.д.), однако масштабы их присутствия в экономике могут сильно различаться. Экономический расчет, лежащий в основе предпочтений участников (относительно нормы или ее альтернативы), взаимодействие которых обусловливает попадание в рассмотренные ловушки, их закрепление и выход из них, основывается на учете не только транзакционных издержек альтернативных норм и издержек перехода к альтернативе, но и на учете доходов и всех остальных издержек. Главным фактором перехода к эффективным нормам является обеспечение единства интересов субъекта управления и интересов самого управляемого объекта. Последнее объясняет периоды превалирования эффективных норм. Если исключить период Великой Отечественной войны и послевоенного восстановления народного хозяйства, то это несколько предвоенных лет (с момента завершения громких сталинских процессов), период в несколько лет после провозглашения программы строительства коммунизма в нашей стране (начало 60-х годов ХХ века) и, вероятно, как ни странно, несколько лет до начала рыночных реформ (после введения советов трудовых коллективов). При этом единство интересов хозяйственного руководства и управляемых объектов в первом случае обеспечивалось прежде всего механизмами принуждения, а в двух последних случаях — определенной культурной трансформацией.
Можно говорить об эволюции рассмотренных выше неэффективных норм управления с точки зрения способов получения из них дополнительного дохода. Если для советского периода их использования было характерно извлечение дополнительного дохода, главным образом за счет сокращения частных издержек на управление, так как их функционирование связано с меньшими трудозатратами, то в период рыночной трансформации возникли или получили развитие именно те формы извлечения ренты, которые были описаны выше.
Комментарии
1. Очередной похожий случай произошел в г. Королеве Московской области. Речь идет о передаче земли под расширение Ярославского шоссе за счет жилых домов. Для того чтобы жильцы этих домов не успели использовать все возможности по переселению на лучших условиях, власти «забыли» предупредить их о сносе домов. При этом использованию таких возможностей власти сопротивляются, например, не дали получить жильцам одного из домов в собственность придомовую территорию. Применяются известные способы сделать жильцов более сговорчивыми, например, рубка деревьев вокруг жилых домов, снос детских площадок, строительная активность а непосредственной близости от жилых домов, нарушающая покой жильцов [1].
2. Как отмечает автор учебника «Общий менеджмент» А.В. Райченко, «...на практике специалисты прикладных исследований, составители от-
115
Традиционные институциональные ловушки управления в России...
четов, системные аналитики нередко так или иначе заинтересовываются, ставятся в зависимость или прямо ангажируются пользователями их услуг с целью обоснования необходимости осуществления уже запланированных менеджером действий» [4].
Литература
1. Жителей подмосковного Королева «забыли» предупредить о сносе их до-
мов // Мультипортал KM.RU [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.km.ru/nedvizhimost/2013/03/27/nedvizhimost/707025-zhitelei-
podmoskovnogo-koroleva-zabyli-predupredit-o-sno (дата обращения 27.03.2013) .
2. Романов Е. Ответят все // Деловая газета Взгляд [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://vz.ru/politics/2013/2/7/619375.html.
3. Крецул Р. С олимпийским размахом // Просто новости [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://bodymarker.info/obscestvo/news_2012-08-10-13-17-00-458.html (дата обращения 27.03.2013).
4. Райченко А.В. Общий менеджмент: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 288.
5. Лебедев К.Н. Управленческие воздействия на объекты внешней среды фирмы // Экономические науки. 2010. № 9 (70).
References
1. Citizens of Korolev town in Moscow region were not informed about removal of their houses // Multyportal KM.RU [Electronic resource] — availability: http://www.km.ru/nedvizhimost/2013/03/27/nedvizhimost/707025-zhitelei-podmoskovnogo-koroleva-zabyli-predupredit-o-sno (refer date 27.03.2013).
2. Romanov E. Everybody will answer // Business newspaper Vzglyad [Electronic resource]. — availability: http://vz.ru/politics/2013/2/7/619375.html.
3. Kretsyul R. With Olympic scope // Just news [Electronic resource]. Availability: http://bodymarker.info/obscestvo/news_2012-08-10-13-17-00-458.html (refer date27.03.2013).
4. Raychenko A.V General Management: textbook. M.: INFRA-M, 2005. Р. 288.
5. Lebedev K.N. State impact on company’s external environment objects // Economic Sciences. 2010. N 9 (70).
116
