CC BY
67
УДК 9(с)1
Е.В. КАЙНОВА
ТРАДИЦИИ В ПОРЕФОРМЕННОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ
ИМПЕРАТОРСКОЙ РОССИИ
Ключевые слова: реформы, административные реформы, традиции, традиции государственного управления, консервативные традиции, монархическая государственность, крепостное право, бюрократический аппарат.
Рассмотрены понятия «административные реформы», «традиции» и дана характеристика основных результатов преобразований в сфере государственного управления в ходе подготовки отмены крепостного права и реформ 1860-1870 гг. Основное внимание уделено роли традиций в административных преобразованиях. Поднята проблема влияния традиций как на правящую бюрократию, так и на основной объект управления - крестьянство, что особенно ярко проявлялось в ходе реформационных процессов императорской России.
E.V. KAINOVA
TRADITIONS IN POST-REFORM ADMINISTRATION OF RUSSIAN EMPIRE
Key words: Reform, Administrative reform, Tradition, Traditions of State Administration, Conservative Traditions, Monarchy, Serfdom, Bureaucratic Administration.
The article broaches a question of definitions of «administrative reform», «traditions» and gives characteristics of the main results of transformation in state administration changes in the preparation and execution of «serfdom cancellation» reforms in 1860-1870 years in Russian Empire. The main attention is paid to role of traditions in administrative reforms.
The article shows influence of traditions on both «bureaucratic administration» and the main subject of management - peasants. This influence was highlighted during reforms and postreform processes in 19th century in Russian Empire.
Изучение истории государственных учреждений, методов государственного управления, его концептуальных основ, итогов и последствий административных реформ органически связано с восприятием места и роли исторических традиций государственного строительства, культурных, духовных, бытовых и иных традиций.
Административные реформы понимаются в широком смысле как деятельность государства по всем отраслям управления на соответствующих уровнях иерархии .
Одна из «вечных» проблем замыслов и практики реформ управления -проблема модернизации в рамках консервативной традиции монархической государственности. Различные аспекты этой проблемы проанализированы в современных трудах Л.А. Тихомирова [18], И.А. Христофорова [22], священника Алексея Николина [12], В.А. Китаева [8], В.Я. Гросула [4; 5]. Современные исследователи обращаются к наиболее ярким примерам из российской истории XIX - начала XX вв., которые характеризуют воззрения Н.М. Карамзина, К.П. Победоносцева, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина и других государственных деятелей и мыслителей на роль традиций в реформаторских процессах.
Классический сюжет связан с восприятием перспектив земской реформы 1864 г., когда московские дворяне обратились к Александру II с адресом «довершить государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской, для обсуждения нужд общих всему государству», а также «второго собрания из представителей одного дворянского сословия». Александр II так сформулировал свою позицию: «И теперь вы, конечно, уверены, что из мелочного тщеславия не хочу поступиться своими правами! Я даю ... слово, что сейчас на этом столе, я готов подписать какую угодно конституцию, если бы я был убежден, что это полезно для России. Но я знаю, что сделай я это сегодня и завтра Россия распадется на куски. А ведь этого и вы не хотите»
[17, с. 114-115]. Александр II, таким образом, по-своему определял формат реформ. Однако сведение проблемы к прямолинейному противостоянию сторонников и противников реформ едва ли плодотворно, ибо опасности выхода реформ из-под контроля реформаторов существовали всегда. Многие полагают, что судьбы реформ решаются в процессе лавирования между последовательными реформаторами и консерваторами.
В цели данного сообщения входит определение роли традиций в процессе подготовки и проведения административных преобразований в пореформенной России. Словарь русского языка толкует традиции [от лат. 1га^ю - передача] как исторически сложившиеся и передаваемые из поколения в поколение обычаи, нормы поведения, взгляды, установившийся порядок, неписаный закон в поведении, быту; обычай, обыкновение. При этом негативный смысл придается понятию традиционализм - верность, следование традициям (обычно отжившим, консервативным). Ныне многие исследователи транслируют подобный подход и на экономические, социо-культурные, культурные (в широком смысле) основания общества и государства. Автор разделяет подобный подход.
В этой связи представляется несомненным влияние традиций на позиции и убеждения как последовательных противников, так и горячих сторонников преобразований. Очевидно, что воздействие традиций, обусловленное их историческим существованием, не преодолевается окончательно волевыми усилиями власти; они могут уходить «в подполье», сублимироваться, принимать новое обличие, существовать вопреки политическому императиву.
В России становление и укрепление институтов централизованного государства, в том числе и на стадии абсолютизма, происходило во взаимосвязи с развитием системы крепостного права, что определило существенные особенности российского государственного управления, службы и местного самоуправления. Именно этот фактор обусловил характер петровского типа власти с упором на внеэкономические методы принуждения в ходе «европеизации», что, в свою очередь, создало мощные традиции в дальнейшей истории России.
При рассмотрении основных проблем истории государственного управления дореволюционной России как в целом, так и на отдельных уровнях необходимо исходить из того, что решающим и определяющим фактором, ядром и основным началом была монархия. Конкретно-исторические формы монархии, качества носителя высшей власти, цели и средства, выбираемые монархом, подбор ближайших сотрудников имели решающее значение. При этом следует исходить из особенностей пореформенного развития России. В системе реального функционирования высшей и центральной бюрократии важнейшей становилась категория личного доверия, личного отношения императора к государственным деятелям [23, с. 37-43].
Принцип единства управления государством , воплощенный в монархии , в действительности в абсолютном виде реализован быть не мог, вследствие сложностей, масштабов и многообразия задач. Попытки создания «супергосударства» не увенчались успехом во времена Петра I, установление системы централизованного контроля не принесло желаемого успеха Николаю I, видевшему в петровском государстве образец. Частые смены губернаторов, ревизии и аналитические доклады чиновников Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии кардинально картину не меняли. Решение проблемы «безболезненного» свертывания крепостного права Николай I связывал с возможностями государственного управления. Непреложные законы бюрократии, состоящие в стремлении к закрытости, келейности, покрову таинственности для посвященных и прикосновенных, в сочетании с целями охранения самодержавия рождали причудливые формы государственного управления. В николаевское царствование эти полуподпольные конспиративные способы управле-
ния, стремление к всеобщему контролю в большей степени, чем в предшествующие периоды, породили управленческие структуры нового поколения, прежде всего Собственную Его Императорского Величества Канцелярию. Николаевское бюрократическое государство, которое А.Е. Пресняков охарактеризовал как «апогей самодержавия», решило ряд задач укрепления и сохранения строя, но его уязвимость и пороки, очевидные для современников, стали причинами катастрофы в ходе Крымской войны. После тяжелых неудач в Крыму, по свидетельству А.Ф. Тютчевой: «В короткий срок полутора лет... император увидел, как под ним рушились подмостки того иллюзорного величия, на которое он воображал, что поднял Россию» [19, с. 98]. Монархическая традиция предполагала возможности «контролируемой модернизации», одновременно создавая своеобразную двойственность поведения власти, что классически можно видеть в революционных по форме петровских преобразованиях, когда «европеизация» опиралась на крепостнические ресурсы и российские традиции деспотических методов государственного управления. Как и в более поздних реформах XIX в., направленных на экономическое и общественное развитие при сохранении матричных противоречий в общей конструкции строя, приходилось расплачиваться грядущими социальными катастрофами и революциями.
Традиционалистские основания реформационных процессов 1860-х годов видели наиболее проницательные современники. Н.П. Огарев в 1862 г. в статье «Государственная собственность» определял особенности, утвердившиеся после воцарения Романовых «от второго Московского царства до сего дня»: «Управление через служилых людей слагалось в военно-канцелярское правительство, династический интерес вырастал в смешение понятий управления и властвования с понятием государства, как собственности государевой, и примыкал к произвольной раздаче частным лицам, служилым людям земских земель как государевой собственности. Правительство слагалось в целую сеть чиновничества, накинутую на земство. Имперство окончательно разрушило мост, соединяющий чиновничество с народом; чиновничество отделилось от земства одеждой, всем образом жизни и всего более - потребностью, без которой оно не имело бы причины существовать, потребностью управлять» [7, с. 107]. Помимо очевидной констатации роста могущества чиновничества Н.П. Огарев, прежде всего, был озабочен экономической основой отчуждения, видя её в уничтожении земской собственности, неполноценности частной поземельной собственности, по сути собственности жалованной. Отсюда и традиционный характер государственного управления - управления чиновничьего, без заметного участия структур гражданского общества. Н.П. Огарев надеялся, как и многие, что в ходе реформ после отмены крепостного права ситуация станет иной. Дальнейшее показало, что прав он оказался в первой части своих рассуждений. Традиция всевластия чиновничества на основе собственности государевой пережила не только Огарева.
Глубокую взаимосвязь определяющих российских традиций для судеб основного объекта управления - крестьянства - видит известный английский русист Дж. Хоскинг, приверженец концепции патерналистской роли государства в России: «огосударствление личной власти» вызвало положение, «при котором деревенские или городские общины обслуживали государство, в особенности платя налоги и предоставляя рекрутов по распоряжению руководящих лиц самих общин или стоявших непосредственно над этими общинами. Общины управлялись в соответствии со своими собственными традициями и контексте всеобщей религиозной космологии, частично обеспечиваемой Православной Церковью. Их связи с государством были слабыми и осуществлялись почти целиком скорее лицами, нежели учреждениями, законами или кодифицируемой практикой» [21, с. 79-80].
Следует подчеркнуть, что община для имперского государства, прежде всего, податная и налогооблагаемая единица, в которой коллективное принуждение основано на коллективной ответственности. В ходе подготовки отмены крепостного права возникла принципиальная проблема, связанная с тем, что некоторые губернские комитеты полагали необходимостью подчинить крестьян общим гражданским законам (в противоположность приверженности крестьян к нормам обычного права, т.е. обычаю, традиции), особенно по поводу прав крестьян на имущество [14, с. 6]. Стало ясно, что перевод обычного права крестьян на язык норм нового гражданского уложения невозможен в короткие сроки. Более того, попытки решить проблему преодоления традиции в решении имущественных прав крестьян не были полностью решены ни в 1882 г., ни в 1902 гг. при работе над законодательством, имевшим целью полное приравнивание крестьян к другим сословиям [6, с. 15-29]. Общинное сознание и века крепостного права сформировали в большинстве населения традиционное недоверие ко всему государственному. Как говорил М.Е. Салтыков-Щедрин, имевший значительный опыт администратора: «Крестьяне претерпевают закон». С другой стороны, сами государственные чиновники культивировали презрение к закону на основании очевидного неравенства различных социальных групп перед ним [9]. Проблема эффективности законодательства и правоприменения была традиционно острой в государственном управлении. С другой стороны, существовало и санкционированное толкование роли закона применительно к российским условиям. Великий государственный деятель России, кодификатор российских законов М.М. Сперанский (на том основании, что в условиях абсолютной монархии разграничить законы и акты, издаваемые в порядке верховного управления, невозможно) подчеркивал: «Всякое повеление Верховной власти должно было выполняемо как закон. Различие между законами и повелениями не приметно в образе их исполнения, ибо и повеление, и закон исполняются одинаково». На том же сходятся и многие историки отечественного права, анализируя практику государственного управления.
В предреформенный период обострялась проблема необходимости делегирования полномочий от многофункциональных управленческих конструкций, предоставления самостоятельности и развития начал децентрализации. Иерархический принцип управления в чистом виде хорошо выглядел в теории, но на практике реализовывался в борьбе с корпоративными, местными, а порой и личными интересами, являясь традиционным легализованным дизайном реального всевластия чиновничества. Представляется очевидным, что подобное делегирование зачастую рассматривалось как покушение на основы строя. Губернская реформа Екатерины II 1775 г., передававшая полномочия ликвидируемых коллегий на губернский уровень, новым губернским учреждениям, когда, по выражению Н.Н. Алексеева (работа 1927 г.), «империя была административно децентрализована» [1, с. 363], не могла быть повторена. Изменились масштаб и содержание управления, в котором интересы Центра обеспечивались не столько личностным началом, как в XVIII в., сколько единством центральных учреждений системы. Губернский уровень рассматривался как проекция и продолжение функций Центра.
При этом сами акторы высших этажей системы управления отмечали иную закономерность, то, что П.А. Валуев определил следующим образом: «идея единства» государственного управления в России «сосредоточена исключительно в лице самодержца». Оборотная сторона состояла в том, что самодержавная власть поддерживала ведомственный сепаратизм и была с ней неразрывно связана. П.А. Валуев подчеркивал, что некоторые из министров «прямо указывают на самодержавное начало, как на патент, узаконяющий их междоусобицу. Самодержавная власть, со своей стороны, находит в разладе между министрами некоторое обеспечение своей всецелости и неприкосновенности. Она
чувствует себя как будто самодержавнее при исполнителях, между собой не согласных, чем при исполнителях единодушных» [23, с. 44-45]. Свидетельства современников и радикальных критиков строя можно продолжать бесконечно, что вдохновляет некоторых современных авторов на известные широкие обобщения. Р. Пайпс развивает распространённое положение, выдаваемое, едва ли не исключительно, за российскую традицию: «Коррупция в бюрократическом аппарате дореволюционной России не была аберрацией, отклонением от общепринятой нормы, как бывает в большинстве других стран, она являлась неотъемлемой частью установившейся системы управления. Чиновники приучились жить за счет населения со времени основания Киевского государства» [13, с. 370]. А.В. Оболонский видит корни зла в «трех источниках»: «морально-идеологический - несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу»; «политико-организационный: централистская организация государственной власти»; «чисто финансовый». «Низшее и особенно внеклассное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты» [3, с. 78-81]. В императорской России, убежден Р. Пайпс, «неразвитость юридической традиции и судебной системы, разумеется, давала большие преимущества бюрократическому аппарату» [13, с. 377]. Разбор таких концепций пока не принадлежит к достижениям отечественной исторической науки. Привычные образы чиновников, устоявшиеся в немалой степени благодаря классической русской литературе и публицистике, отнюдь не исчерпывают картины.
Не ставя в рамках статьи задачи разворачивать дискуссию, солидаризируемся с С.С. Секиринским: «Острая потребность профессионализации правительственного аппарата осознавалась на разных ступенях иерархии ... Уже на рубеже 30-40-х годов небольшие группы молодых чиновников, пользуясь покровительством влиятельных николаевских министров, приступают к систематическому сбору информации о проблемах, возникающих в разных областях управления. А.П. Заблоцкий-Десятовский - в Министерстве государственных имуществ, Н.А. Милютин - в Министерстве внутренних дел, С.И. Зарудный - в Министерстве юстиции очень скоро приобретают высокий и весьма редкий авторитет знатоков вверенных их попечению областей управления. Вокруг них уже в 40-е годы группируются более молодые эрудированные чиновники - выпускники столичных университетов, училища правоведения и других учебных заведений. . Если российская бюрократия в своей значительной части была «инобытием» дворянства, то просвещенная бюрократия в годы николаевского царствования стала «инобытием» мыслящего меньшинства» [16, с. 349-350, 353].
Важнее обратить внимание на следующее: традиции проведения реформ сверху вдохновляли правящую бюрократию на то, чтобы играть ведущую роль в государственной системе, при этом монархия рассматривалась отнюдь не как помеха, а, напротив, как гарант реализации громадных возможностей государственного аппарата. С точки зрения претензий бюрократии на монополию власти показательна концепция С.Ю. Витте: «Каждое прогрессивное движение в обществе обращается прогрессом и в бюрократии; застой в нем - реакцией в ней. Не следует забывать, что и крестьянская, и судебная реформы проведены были бюрократией, что все выдающиеся деятели великих реформ были чиновниками». Исторические апелляции служили основанием у С.Ю. Витте для идеализации роли бюрократии в сохранении самодержавия: «Там где нет ни политических партий, ни революции, где никто не оспаривает прав верховной власти, - там нельзя противопоставлять администрацию народу или обществу; там, напротив, она есть одно из необходимых условий общественно-государственной жизни, служащие вместе с другими общему благу, постепенному общественному воспитанию народа» [2, с. 204-205].
Подобные рассуждения в духе бюрократической утопии отнюдь не мешали С.Ю. Витте добиваться значительных практических результатов, в их числе и таких определяющих, как изменения в государственном строе России по Манифесту 17 октября 1905 г., подготовкой которого он руководил. Основанием и полем деятельности «просвещенной бюрократии» - опоры трона - по убеждению С.Ю. Витте, должно было быть энергичное развитие капитализма в промышленности и сельском хозяйстве. Подобный подход получил обоснование в современных работах Д. Роуни [15], В.А. Мау [10; 11].
Результаты преобразований системы государственного управления в ходе подготовки и отмены крепостного права и реформ 1860-1870 гг. характеризуются следующими определяющими чертами. Во-первых, административные реформы не стали приоритетными и не заняли должного места в общем ре-формационном процессе. Во-вторых, в административных преобразованиях детерминирующими явились традиции, что в основном привело к несоответствию масштабов, глубины реформ и возможностей бюрократических ресурсов. В этом, как нам представляется, состоит важный исторический урок.
Литература
1. Алексеев Н.Н. Русский народ и государство / Н.Н. Алексеев. М.: Аграф, 1998.
2. Витте С.Ю. Самодержавие и земство / С.Ю. Витте. СПб., 1908.
3. Государственная служба: комплексный подход: учеб. пособ. / рук. авт. коллект. А.В Оболонский, А.Г. Барабашев. М.: Дело, 1999.
4. Гоосул В.Я. Русское общество XVIII-XIX веков: традиции и новации / В.Я. Гоосул; Ин-т российской истории. М.: Наука, 2003.
5. Гросул В.Я. Русский консерватизм XIX столетия. Идеология и практика / В.Я. Гросул, Г.С. Итенберг, В.А. Твардовская, К.Ф. Шацилло, Р.Г. Эймонтова. М.: Прогрес-Традиция, 2000.
6. Ёсида Х. Модернизация Российской империи и обычное семейное право крестьян. Споры современников / Х. Ёсида // Новый мир истории России. Форум японских и российских исследователей. К 60-летию профессора Вада Харуки / под ред. Бордюгова Г., Исии Н., Томита Т.-М.: АИРО-xX, 2001.
7. Исупов К. Русская философия собственности / К. Исупов, И. Савкин. СПб.: СП Ганза, 1993.
8. Китаев В.А. XIX век: пути русской мысли. Научные труды / В.А. Китаев. Н. Новгород: Изд-во Нижегород. ун-та, 2008.
9. Лотман Ю.М. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе / Ю.М. Лотман, В.А. Туманов // Государство и право. 1993. № 8.
10. Мау В.А. Революция и экономическая политика / В.А. Мау // Российская империя, СССР, Российская федерация: история одной страны? Прерывность и непрерывность в отечественной истории ХХ в.: доклады к конференции / отв. ред. Г.А. Бордюгов; сост. В.П. Булдаков, В. А. Мау, А. С. Ципко. М.: ИЦ «Россия молодая», 1993.
11. Мау В.А. Политическая экономия революции: историко-экономический опыт / В.А. Мау // Истоки. Вып. IV / ред. кол.: Я.И. Кузьминов (гл. ред.), В.С. Автономов, О.И. Ананьин и др. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
12. Николин А. Церковь и государство: история правовых отношений / А. Николин. Изд. Сретенского монастыря, 1997.
13. Пайпс Р. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. М.: «Независимая газета», 1993.
14. Первое издание материалов Редакционных комиссий, для составления положений о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости. Ч. II. Доклад юридического отделения № 8. СПб., 1859.
15. Роуни Д. Связь «государство - экономика» и концепция автономии / Д. Роуни // Исторические записки. Теоретические и методологические проблемы исторических исследований. Вып. I (119). М.: АО Издательская группа Прогресс, 1995.
16. Секиринский С.С. Дворянская вольность и царская служба: «наследие Петра» против идей Монтескье и Констана / С.С. Секиринский // В раздумьях о России (XIX век) / отв. ред. Е.Л. Рудницкая. М.: Археографический центр, 1996.
17. Сивков К В. Император Александр II / К.В. Сивков // Три века: сб. ст. / сост. А. Г. Свиридов. М.: ГИС, 1995. Т. 6.
18. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность / Л А. Тихомиров. М.: Облиздат, ТОО Алир, 1998.
19. Тютчева А.Ф. При дворе двух императоров: воспоминания - дневник / А.Ф. Тютчева. М., 1928. Т. I.
20. Хоскинг Дж. Россия и русские: в 2 кн. / Дж. Хоскинг. М.: Изд-во АСТ: ООО Транзиткнига, 2003. Кн. 1.
21. Хоскинг Дж. Структуры доверия в русском обществе с точки зрения историка / Дж. Хоскинг // Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI-XX вв.: кол. монография / Рос. Акад. наук; Ин-т российской истории; отв. ред. А.Н. Сахаров. М.: Наука, 2007.
22. Христофоров И.А. Идеология административных преобразований и проблема единства местного управления в России эпохи великих реформ (конец 1850 - середина 1870-х гг.) / И.А. Христофоров // Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI-XX вв.: коллективная монография / Рос. Акад. наук; Ин-т российской истории; отв. ред. А.Н. Сахаров. М.: Наука, 2007.
23. Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII- начало XX века / Л.Е. Шепелев. СПб.: Искусство - СПБ, 1999.
КАЙНОВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА - кандидат исторических наук, доцент кафедры истории и политологии, Волго-Вятская академия государственной службы, Россия, Нижний Новгород ([email protected]).
KAINOVA ELENA VLADIMIROVNA - candidate of historical sciences, assistant professor, Volgo-Vyatsky region Civil Servants Academy, Russia, Nizhny Novgorod.
