CC BY
49
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ВРЕМЕННОГО ИСПОЛНЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Тышкунова Наталия Николаевна, к.ю.н. Должность: заместитель заведующего отделом правового обеспечения развития местного самоуправления. Место работы: управление по вопросам организации местного самоуправления, Министерство по делам территориальных образований Московской области. E-mail: n-tyshkunova@yandex.ru
Аннотация. Проанализированы актуальные вопросы временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Отмечается проблема отсутствия в действующем законодательстве положений, закрепляющих определение должностного лица местного самоуправления, временно исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий, а также в период его отсутствия. Содержатся выводы и рекомендации по совершенствованию правового регулирования правовых отношений, связанных с временным исполнением полномочий главы муниципального образования.
Ключевые слова: глава муниципального образования; местное самоуправление; временное исполнение полномочий; исполняющий обязанности; период временного отсутствия; досрочное прекращение полномочий.
TOPICAL ISSUES OF THE TEMPORARY DUTY OF THE HEAD OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Tyshkunova Natalia Nikolaevna, PhD at Law. Position: Deputy Director of the legal division. Place of employment: department for the local self-government regulation, Ministry of territorial entities of Moscow region. E-mail: n-tyshkunova@yandex.ru
Annotation. The article includes the topical issues of the appointment ad interim. There is a lack of legal regulation, particularly it is not clarified, who will be temporary responsible for directing the local self-government while the chief administrative officer is absent or in case of the early termination of his powers, as well as the essential definition of such local government administrator is not legally formalized. The article contains conclusions and recommendations on the improvement of the legal regulation of the temporary duty of the head of local self-government. Key words: head of local self-government (chief administrative officer), local self-government, appointment ad interim, acting officer, temporal absence period, early termination of the powers.
В соответствии с ч. 7 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправ-
1 См.: СЗ РФ. 2003, № 40. Ст. 3822; 2010, № 15. Ст. 1736.
ления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.2 Иных случаев временного исполнения полномочий главы муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗ не предусмотрено.
При этом ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ не включает указанное положение в число обязательных требований, предъявляемых к уставу муниципального образования. Следовательно, муниципальные образования самостоятельны в закреплении данных положений непосредственно в уставах.
Необходимо отметить, что ранее действовавшим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 предусматривалось назначение временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо Президентом РФ, если иной порядок не был установлен уставом муниципального образования (п. 7 ст. 49). При этом указанная процедура применялась только в случае отрешения главы муниципального образования от должности.
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в зависимости от схемы формы управления муниципалитетом и способа избрания главы муниципального образования возможны следующие варианты определения должностного лица местного самоуправления, исполняющего обязанности главы в случае досрочного прекращения им полномочий.
Так, если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию его полномочия возлагаются на:
- первого заместителя (одного из заместителей) главы муниципального образования4;
- первого заместителя (одного из заместителей) главы администрации5;
2 Трудовым законодательством также предусмотрена возможность исполнения обязанностей временно отсутствующего работника иным работником той же организации.
3 См.: СЗ РФ. 1995, № 35. Ст. 3506.
4 См., например: Устав Калачинского муниципального района Омской области (с изменениями и дополнениями от 31.08.2009) // Сибиряк. 2005, № 81-81; 2009, № 83; Устав муниципального образования города Благовещенска Амурской области (с изменениями и дополнениями от 25.01.2007) // Благовещенск. 2005, № 38; 2007, № 11; Устав муниципального образования - Старожилов-ский муниципальный район Рязанской области (с изменениями и дополнениями от 26.06.2008) // Старожиловские просторы. 2006, № 45-46; Информационный бюллетень муниципального образования - Старожиловский муниципальный район Рязанской области. 2008, № 7/15.
5 См., например: Устав Красноармейского района Чувашской Республики (с изменениями и дополнениями от 20.07.2009) // Ял пурнасе. 2005, № 153-154; Вестник Красноармейского района. 2009, № 14; Устав муниципального образования «Сямженский муниципальный район» Вологодской области (с изменениями и дополнениями от 28.10.2009) // Восход. 2005, № 62-63; Официальный вестник. 2009, № 68; Устав сельского поселения Верей-ское Раменского муниципального района Московской области (с изменениями и дополнениями от 22.05.2009) // Бюллетень нормативных и правовых актов органов местного самоуправления Ра-менского муниципального района Московской области. 2006, № 28; Общественно-политическая газета Раменского района «Родник». 2009, № 24.
- одного из заместителей руководителя администрации (в части исполнения полномочий руководителя администрации) и председателя представительного органа (в части исполнения полномочий главы муниципального образования, в том числе, по подписанию и обнародованию нормативных актов)6.
В свою очередь, если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, в случае досрочного прекращения полномочий его обязанности возлагаются на:
- заместителя председателя представительного органа муниципального образования7;
- руководителя администрации (в части исполнения полномочий главы муниципального образования) и заместителя председателя представительного органа (в части исполнения полномочий председателя данного органа)8;
- руководителя администрации (одного из заместителей руководителя администрации)9.
Если же глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, исполняя при этом полномочия его председателя, его обязанности, как правило, временно исполняет заместитель председателя представительного органа, а в случае отсутствия последнего - один из депутатов представительного органа, избираемый большинством голосов от установленного числа депутатов данного органа местного самоуправления10.
В некоторых случаях определение должностного лица, временно исполняющего обязанности главы муниципального образования, ставится также в зависимость от основания досрочного прекращения полномочий. Так, в соответствии с Уставом СевероЭвенского района Магаданской области глава района возглавляет администрацию.11 При этом в случае досрочного прекращения его полномочий в связи со смертью, признанием судом безвестно отсутствующим или
6 См., например: Устав муниципального образования муниципального района «Усть-Цилемский» Республики Коми (с изменениями и дополнениями от 23.12.2008) // Красная Печора. 2006, № 34-36; 2009, № 19; Устав муниципального образования «Озерский район» Калининградской области (с изменениями и дополнениями от 31.08.2009) // Знамя труда. 2009, № 32-33; 2009, № 74; Устав городского поселения Столбовая Чеховского муниципального района Московской области (с изменениями и дополнениями от 03.09.2009) // Чеховский вестник. 2006, № 52; Чехов Сегодня. 2009, № 119.
7 См.: Устав городского округа Балашиха (с изменениями и дополнениями от 22.12.2009) // Факт. 1997, № 63; 2010, № 10;
8 См.: Устав закрытого административно-территориального образования городской округ Восход Московской области // Наша газета. 2009. 6 марта.
9 См., например: Устав сельского поселения Шеметовское Сер-гиево-Посадского муниципального района Московской области (с изменениями и дополнениями от 26.03.2009) // Вперед. 2006, № 56с; Справочная правовая система «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство». Версия от 24.05.2010; Устав сельского поселения Гребневское Щелковского муниципального района Московской области (с изменениями и дополнениями от 15.04.2009) // Время. 2006, № 11; Гребневский вестник. 2010, № 13 (31).
10 См., например: Устав городского округа Краснознаменск Московской области (с изменениями и дополнениями от 24.02.2009) // Импульс. 2007. 22 октября; 2009. 12 мая; Устав муниципального образования «Неманский муниципальный район» Калининградской области (с изменениями и дополнениями от 26.08.2009) // Неманские вести. 2008, № 85-86; 2009, № 112; Устав муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области // Всеволожские вести. 2009, № 46.
11 См.: Эвенчанка. 2006, № 14 (55); 2009, № 35 (729).
объявлением умершим, выездом за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, прекращением гражданства, а также в случае установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы, исполнение полномочий главы района возлагается на первого заместителя главы администрации. В случае отрешения главы данного муниципального образования от должности Губернатором Магаданской области исполнение полномочий главы возлагается на должностное лицо, определяемое правовым актом Губернатора. Наконец, в случае отставки главы района по собственному желанию, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, а также в случае отзыва избирателями, исполнение его полномочий возлагается на должностное лицо местного самоуправления, определяемое представительным органом района.
Вместе с тем, на практике достаточно часто возникают обстоятельства, в силу которых глава муниципального образования не способен исполнять свои полномочия, например, в случае отпуска, командировки, отстранения судом от должности, временной нетрудоспособности.
При этом необходимо учитывать, что указанные обстоятельства не свидетельствуют о том, что глава муниципального образования как орган местного самоуправления упразднен или самораспущен в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически прекратил исполнять свои полномочия, поскольку указанные обстоятельства носят временный характер и не связаны с незаконным действием (бездействием) лица, избранного на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.12
Однако в отличие от случаев досрочного прекращения полномочий, Федеральный закон № 131 -Фз не устанавливает порядок определения должностного лица местного самоуправления, на которое будет возложено исполнение полномочий главы муниципального образования при указанных обстоятельствах.
В целях урегулирования вопросов исполнения полномочий главы муниципального образования в период его временного отсутствия в уставы муниципальных образований включаются соответствующие положения по аналогии с исполнением обязанностей главы муниципалитета при досрочном прекращении его полномочий.
При этом для временно исполняющего обязанности главы муниципального образования могут предусматриваться ограничения в объеме осуществляемых полномочий. В частности указанное должностное лицо местного самоуправления не вправе:
- назначать и (или) освобождать от должности заместителей главы местной администрации, а также руководителей муниципальных предприятий и учреждений;
- изменять структуру администрации;
- применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности к назначенным им должностным лицам;
- представлять на утверждение представительного органа планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, отчеты об их исполнении;
12 См.: Определение Верховного Суда РФ от 29 октября 2008 г. по делу № 8-Г08-15 // Справочная правовая система «Консуль-тантПлюс». Версия от 29.07.2010.
- инициировать внесение изменений в устав муниципального образования;
- требовать созыва внеочередного заседания представительного органа;
- инициировать изменение границ или преобразование муниципального образования;
- подписывать и обнародовать нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования;
- заключать договоры с другими муниципальными образованиями и органами государственной власти;
- обладать правами главного распорядителя кредитов.13
Однако уставы многих муниципальных образований не содержат положений, определяющих должностных лиц местного самоуправления, временно исполняющих полномочия главы муниципального образования в период его отсутствия. При этом в случае возникновения обстоятельств, влекущих невозможность исполнения главой своих полномочий, и отсутствия соответствующих положений в уставе муниципального образования возникает резонный вопрос: какое должностное лицо местного самоуправления, в каких конкретно случаях и в каком порядке будет исполнять полномочия главы муниципального образования?
Применительно к рассматриваемой проблеме Комитет Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления разъяснил следующее: «Если уставом муниципального образования не урегулирован порядок исполнения полномочий главы муниципального образования в случае его временного отсутствия, по нашему мнению, в качестве временной меры возможно принятие решения представительного органа муниципального образования по данному вопросу»14.
Заслуживает внимания постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.01.2009 по делу № А82-10883/2008-1415, которым признано правомерным применение по аналогии положений Федерального закона № 131-ФЗ и устава муниципального образования, предусматривающих возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий.
Вместе с тем, представляется, что целесообразность законодательного урегулирования порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования в период его временного отсутствия не вызывает сомнений. Закрепление данных положений обу-
13 См., например: Устав городского поселения Ростов Ярославской области (с изменениями и дополнениями от 24.01.2008) // Ростовский вестник. 2006, № 19; Справочная правовая система «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство». Версия от 24.05.2010; Устав муниципального образования «Город Ульяновск» (с изменениями и дополнениями от 25.11.20090 // Ульяновск сегодня. 2005, № 58; 2009, № 102; Устав Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования (с изменениями и дополнениями от 02.07.2009) // Вести. 1999, № 190; Град Петра и Павла. 2009, № 32; Устав Можайского муниципального района Московской области (с изменениями и дополнениями от 18.12.2009) // Новая жизнь. 2006, № 42; Справочная правовая система «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство». Версия от 24.05.2010; Устав города Щербинка Московской области (с изменениями и дополнениями от 27.11.2008) // Щербинский вестникъ. 2007, № 47; 2009, № 5.
14 См.: Письмо Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления от 6 июля 2008 г. № 320-29/743 «Об исполнении обязанностей главы муниципального образования в период его временного отсутствия».
15 См.: Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Версия от 30.07.2010.
словлено гарантией реализации принципа непрерывности осуществления местного самоуправления. При этом согласно позиции Конституционного Суда РФ нарушение таких конституционно-правовых ценностей как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, органами местного самоуправления, создает условия для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти. 16
Учитывая изложенное, представляется целесообразным восполнить указанный пробел в действующем законодательстве. При этом возможно предложить следующие альтернативные варианты.
Во-первых, включить в ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ в число обязательных требований, предъявляемых к уставам, определение должностного лица местного самоуправления, временно исполняющего полномочия главы муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий, а также в период его отсутствия. Тем самым органам местного самоуправления необходимо будет осуществить в своих уставах нормативную конкретизацию порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования.
Во-вторых, в зависимости от способа избрания главы муниципального образования, возможно дополнить ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ следующими положениями.
В случае временной невозможности исполнения своих полномочий главой муниципального образования, избираемым на муниципальных выборах и возглавляющим местную администрацию, его полномочия временно исполняет заместитель главы администрации, назначенный главой муниципального образования.
В случае временной невозможности исполнения своих полномочий главой муниципального образования, избираемым на муниципальных выборах, входящим в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняющим полномочия его председателя, а также избираемым представительным органом из своего состава и исполняющим полномочия его председателя, его полномочия временно исполняет заместитель председателя представительного органа, назначенный главой муниципального образования.
В случае если главой муниципального образования не принято решение о назначении временного исполняющего обязанности главы муниципального образования, на период его временного отсутствия решение о назначении временно исполняющего обязанности главы муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования.
Необходимо подчеркнуть, что реализация указанных предложений будет являться гарантией недопущения дестабилизации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, недопущения возникновения очагов общественно-политической нестабильности, а также будет способствовать конструктив-
16 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002, № 2.
ному взаимодействию органов местного самоуправления.
Отзыв
на статью Тышкуновой Наталии Николаевны «Актуальные вопросы временного исполнения полномочий главы муниципального образования»
В ходе анализа практики применения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» автором выявлена проблема, связанная с недостаточной урегулированностью уставами муниципальных образований порядка определения должностного лица, исполняющего обязанности главы муниципального образования в период его временного отсутствия. Обосновывается необходимость устранения данного пробела в федеральном законодательстве.
Значение работы заключается в том, что в ней содержатся выводы и рекомендации по совершенствованию правового регулирования правовых отношений, связанных с временным исполнением полномочий главы муниципального образования.
Статья не содержит сведений, не разрешенных для опубликования в открытой печати, и не содержит научных материалов, принадлежащих другим авторам. Институт современного развития, консультант, кандидат юридических наук А.Н. Максимов
