CC BY
79
3. Кузнецова О.А. Социальные механизмы формирования региональной политической элиты (на примере Самарской и Ульяновской областей): дис. ... канд. социол. наук. - Самара, 2004.
4. Лапина Н. Региональная власть и экономические элиты: социологическая хроника начала XXI века // Общество и экономика. - 2002. - № 6. - С. 93-119.
5. Попов А.Л. Правящая элита как субъект регионального политического процесса (на примере Республики Саха (Якутия)): дис. ... канд. полит. наук. - СПб., 2004.
6. Рандалов Ю.Б. Проблемы изменения социальной структуры бурятского народа в новейший период // Проблемы нового этапа культурного возрождения народов Бурятии (по материалам социологических исследований). -Улан-Удэ: БНЦ СО РАН, 2001. - 156 с.
7. Самые влиятельные люди России - 2003. - М.: Институт ситуационного анализа и новых технологий (ИСАНТ), 2004. - 696 с.
8. Тышта Е.В. Органы представительной власти как акторы регионального политического процесса (на примере республик Тыва и Хакасия): дис. ... канд. полит. наук. -Уфа, 2006.
Очирова Виктория Мункоевна, кандидат политических наук, докторант кафедры философии Бурятского государственного университета, г. Улан-Удэ, email: ochirova.v@yandex.ru.
Ochirova Victoria Munkoevna, candidate of political science, doctoral degree student, department of philosophy, Buryat State University, Ulan-Ude, e-mail: ochi-rova.v@yandex.ru.
УДК 323.22 © Э.Д. Дагбаев
ТИПОЛОГИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ СОВРЕМЕННОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА
РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
В статье исследуются проблемы определения типологических характеристик регионального политического режима Республики Бурятия. Используя современную методологию, автор рассматривает основные ее черты по четырем параметрам и приходит к выводу о наличии в Бурятии политического режима «умеренного авторитаризма».
Ключевые слова: политический режим, умеренный авторитаризм, конкурентность, консолидация, моноцентризм, полицентризм.
E.D. Dagbaev
THE TYPOLOGICAL CHARACTERISTICS OF THE MODERN POLITICAL REGIME ON THE REPUBLIC OF BURYATIA
In article problems of definition of typological characteristics of a regional political regime of Republic Buryatiya are investigated. Using modern methodology, the author considers its basic lines on four parameters and comes to a conclusion about presence in Buryatiya a political regime of «moderate authoritarianism».
Key words: a political regime, moderate authoritarianism, competition, consolidation, monocentrism, polycen-trism.
Несмотря на явную унификацию и рецентрализацию российских региональных политических практик в 2007-2011 годах, именно в эти годы вновь актуализировалась проблема методологии исследования региональных политических режимов. По сравнению с рядом ярких публикаций, характеризующих демократические 1990-е годы, сегодня мы видим значительные изменения в условиях и понимании того, как и каким образом функционируют современные российские регионы. В прошлом году российским политологом Р.Ф. Туровским предложена новая методологическая основа оценки и анализа [1].
Основная новация данного исследовательского приема состоит в исследовании регио-
нальных политических режимов по четырем избранным осям, где избранные переменные позволяют проводить соответствующие измерения. Принципиально новым из них является параметр, предполагающий выявление уровня зависимости регионов от федерального центра. Поскольку данная методология прошла апробацию и обсуждение в рамках теоретических семинаров Исследовательского комитета по политической регионалистике Российской ассоциации политической науки, в которых принял участие и автор этой статьи, используем ее для анализа современного политического режима Республики Бурятия. Целью данного анализа становится определение его типологических характеристик.
Итак, в соответствии с осью «автономия - зависимость» устанавливаем степень зависимости Республики Бурятия от федерального уровня.
Начнем с того, что статусы и полномочия регионов, и в частности, национальных республик были значительно урезаны за счет ликвидации договоров о разграничении полномочий с ними. Отменен, собственно, и сам Федеративный договор, в соответствии с которым именно регионы образовывали федерацию. Теперь Российская Федерация не является конституционнодоговорной. Поэтому тезис об явной асимметричности федерации сегодня уже не актуален. Национальные республики не имеют никаких правовых преимуществ перед иными субъектами федерации. А статус автономных округов, часть из которых вообще ликвидирован, боле того, явно понизился. Что касается соотношения полномочий регионального и муниципального уровня, то специфика их организации в разных регионах не может, на наш взгляд, принципиально повлиять на их статус.
На самом деле, скорее, более важным выглядит не формальный, а неформальный статус регионов, определяемых иными параметрами: экономической самодостаточностью и т.д. Они проявляются в многочисленных рейтингах, в классификациях типа «слабые - сильные регионы» и т.д. С этих позиций самодостаточность региона при реализации полномочий (собственная экономическая власть) определяет степень финансовой зависимости Бурятии от центра. Это действительно операциональная переменная, поскольку позволяет на количественных данных (суммах получаемой от центра финансовых дотаций, помноженной на количество жителей) оценить объем автономной от центра экономической власти. Средний показатель доли финансовых поступлений из центра по итогам 2008 г. составляет 18,3%, что действительно характеризует уровень экономической власти российских регионов как высокий. Однако доли федеральной финансовой помощи различным регионам значительно отличаются. Выделяются как минимум четыре группы в зависимости от размера дотаций.
Уровень финансовой зависимости, несмотря на декларируемую стратегию достижения к 2017 году бездотационности, на наш взгляд, за последние три года относительно увеличивается. Это связано с большим доверием федеральных властей к нынешнему Президенту Республики Бурятия В.Наговицыну, назначенному из центра. В прошедшем 2011 году, когда праздновалось 350-летие добровольного вхождения Буря-
тии в состав России, была реализована программа строительства ряда объектов соцкультбыта, общая сумма которых составляет около полутора миллиардов рублей. Председателем оргкомитета празднования стал заместитель председателя правительства, министр финансов России А.Кудрин, что является для Бурятии несомненным достижением. Но этот факт, свидетельствующий об увеличении финансовой зависимо -сти Бурятии от федерального центра, соответственно говорит об увеличении политической зависимости. Она вошла в число 33 регионов, получающих безвозмездную финансовую помощь из центра от 25 до 50%, что является фактом его включения в число политически лояльных регионов.
Но крупнейшие предприятия республики по-прежнему продолжают переходить в собственность крупных российских национальных компаний.
Фактическое назначение глав регионов стало принципиальным моментом для снижения региональной политической автономии. Республика Бурятия относится к тем регионам, где произошла замена многолетнего Президента Л.Потапова, представлявшего местную элиту, на «варяга». Однако приход «варяга» не повлек за собой появления в региональном правительстве значительного числа чиновников из столицы, хотя «новые лица» заняли сразу же ключевые позиции. Так, заместителем Президента - председателя правительства по экономике стал А. Чепик, заместителем по взаимодействию с федеральными структурами и развитию гражданского общества А.Полосин, руководителем Администрации Президента и Правительства
А.Ковалев. Правда, двое последних недолго пребывали на своих должностях, выехав обратно в Москву. Очевидно, что все они представляют различные группы кремлевского влияния. Главным пиарщиком у В.Наговицына выступает прибывшая с ним из Томска И.Смоляк. Контроль из центра политической региональной автономии, скорее, осуществляется при помощи универсального механизма - правящей партии «Единая Россия», фактическим руководителем которой в республике и является В.Наговицын.
Федеральный центр имеет сегодня множество рычагов по ограничению региональной власти с помощью санкций. Поскольку они применяются в единичных случаях (5 раз за все время действия этой институциональной нормы), то данная переменная для сравнительного анализа региональных политических режимов практически не работает.
С этой позиции Республика Бурятии не входит в число регионов, которые способны установить зависимость федеральных структур от своей региональной власти. За последние три года основные должности федеральных госслужащих занимали и занимают назначенцы, направленные из центральных ведомств. Главным федеральным инспектором является С.Шилин, прибывший из аппарата полпреда в Сибирском федеральном округе в Новосибирске, министром внутренних дел, несмотря на то, что оба предыдущих назначенца-«варяга» были осуждены за различные должностные преступления, назначен А.Зайченко из Омска. То же самое с руководителями ФСБ и МЧС, менявшимися в последнее время каждые два года. Единственное исключение составляет прокурор республики
В.Петров (предыдущие трое тоже были «варягами», причем последний из них А.Ермаков из Иркутска после назначения не проработал ни одного дня, по какой-то причине назначение было отменено). Все они никак не связаны с региональной элитой. Сегодня все эти структуры выведены из-под контроля региональной власти. Один из предыдущих министров внутренних дел, очевидно, одной из главных своих задач видел дискредитацию Президента республики Л.Потапова. «Война» МВД и Президента завершилась отъездом министра в Волгоград, где он был осужден за злоупотребления властью.
В случае с Бурятией явно доминирующей является тенденция недоверия к местным кадрам руководителей и присланные сюда руководители федеральных ведомств подбираются по принципу «отсутствия связей с местными».
Более зримо проявляет себя тенденция укрепления собственного влияния Бурятии на федеральном уровне. Она относится к тем регионам, которые, в общем-то, не имели сильных лоббистов на федеральном уровне. Это слабое место в предыдущие годы пытались нивелировать тем же способом, что и в других регионах. Еще в начале 2000-х годов членом Совета Федерации от исполнительной власти, по имеющимся данным, в результате лоббирования А. Кудрина, был избран один из руководителей банка «Русский стандарт» В.Малкин. Были попытки избрать от законодательного органа В.Трошина, но депутаты предпочли выходца из региональной элиты И.Егорова. Практика внедрения в партийные списки на выборах в Госдуму людей, не имеющих отношения к региону, почти не предпринимались, очевидно, в силу электоральных особенностей Бурятии, где малознакомые политики имеют мало шансов на доверие. Исключение
составила КПРФ, где первым номером на выборах в 2007 г. в Народный Хурал прошел пресс-секретарь Г.Зюганова А.Ющенко. «Левый»
электорат в этом случае подтвердил, что голосует не за личности, а за партию.
Относительно возможностей неформального влияния Бурятии в президентских и правительственных структурах очевидной выглядит увеличение лоббистских возможностей самого Президента РБ В.Наговицына и, прежде всего, в Министерстве финансов Российской Федерации, а также в ряде ведомств и в рамках Сибирского федерального округа. В 2009 г. Бурятию посетил Президент России Д.Медведев, который провел в Улан-Удэ совещание с руководителями сибирских регионов. Побывали на праздновании в Улан-Удэ Председатель Правительства В.В. Путин, а также по ряду других поводов - его заместитель А.Зубков, наведывались в регион ряд министров, глава Газпрома А.Миллер и другие. В октябре 2010 г. в Улан-Удэ состоялось юбилейное заседание «Сибирского соглашения», куда вновь съехались все руководители сибирских регионов.
Вышесказанное не позволяет считать региональную власть автономной, а экономическая несамодостаточность усиливает политическую лояльность региона. Однако существует и другой ряд специфических моментов, о которых будет сказано ниже. Они свидетельствуют о «пределах» подобной лояльности.
Следующий параметр - ось «демократия -авторитаризм», позволяющий выявить главную типологическую характеристику. Следует заместить, что в соответствии с минималистской тенденцией вряд ли какие-либо регионы в современных условиях вообще могут быть отнесены к демократическим (по сравнению с 1990-ми годами). Более уместно оперировать переменными степени авторитаризма - от «умеренной» до «крайней». Однако сегодня после протестов по итогам выборов в Государственную Думу в декабре 2011 года и последовавших за ними митингов на Болотной, площади Сахарова мы можем констатировать начало либерализационной волны. Говорить в подобных условиях о насилии в политических практиках, подавлении гражданских свобод и оппозиционности можно с большой условностью.
В отношении СМИ региональные власти имеют значительные рычаги влияния и контроля, которые характеризуются, прежде всего, экономическим происхождением. Но свободу слова не стоит определять только долей государства на рынке СМИ в регионе, иногда мы
наблюдаем ситуацию, когда «независимые» СМИ оказываются «святее папы», то есть более последовательно и рьяно защищают позиции самой власти. То есть поведение СМИ очень ситуативно.
Оценка гражданского политического участия и его эффективности определяется электоральным участием и демократизмом.
Электоральное участие действительно лучше оценивать не по явке избирателей на выборы (что свидетельствует, скорее, о степени авторитарной мобилизации), а по числу голосов, поданных за все партии, кроме «Единой России» (без «Справедливой России», которая не является сателлитом единороссов). С этой точки зрения Республика Бурятия не относится к авторитарно мобилизованным режимам.
Стоит отметить, что многие массовые мероприятия в Бурятии, как и по всей стране, в виде демонстраций, митингов, пикетов и забастовок проводятся также регулярно, но их массовость сравнительно невысока. Более активно проходят митинги КПРФ. 4 ноября выходят на демонстрацию все другие партии, кроме КПРФ и т. д. Поэтому оценивать уровень массового участия по количеству массовых мероприятий проблематично. Очевидно, что в этом отношении могут выделяться, прежде всего, Москва и Санкт-Петербург, где в целом гражданская активность более высокая и где сосредоточены все основные массовые политические движения, а также в регионах, выделяющихся кризисным развитием.
На самом деле, наиболее распространенным способом функционирования электоральной демократии является не смена власти демократическим путем на региональном уровне, где глава назначаем, и, как правило, представляет «Единую Россию», а выборы по партийным спискам приносят однозначную победу единороссам. Гораздо более непредсказуемыми стали политические баталии вокруг мэров городов и иных муниципальных образований. Реальные выборы вообще сместились на локальный уровень.
Последние выборы мэра города Улан-Удэ прошли в 2008 году. Они продемонстрировали высокий уровень электоральной конкурентности. Причем выборы главы этого муниципалитета проходили не только по новым правилам, но и в новых институциональных рамках. Новая редакция базового закона «Об общих принципах организации МСУ в Российской Федерации», вступление в силу которого произошел 1 января 2006 года, а отдельные положения вступили в силу с 8 октября 2003 года, в отличие от действовавшего ранее законодательства, имела ряд
преимуществ, определяющих качества самостоятельности этого института. Новый закон значительно расширил полномочия органов местного самоуправления.
Так, на пост мэра в 2008 году выдвинулось 8 кандидатов. Если оценивать принципиальное положение кандидатов, то выборы в республике протекали в условиях фактического разлада в стане «партии власти». Так, первоначально на этот пост выдвинулись три кандидата от «Единой России», что впоследствии повторится и на выборах глав других, менее значимых муниципальных образований. Действующий мэр Г.Айдаев шел в списках партии «Единая Россия» в Народный Хурал вторым номером, тогда как не менее известный партиец А.Коренев занимал седьмую строку партийных списков той же партии. Заместитель директора «Росгосстраха» Ц.Будаев также фактически не мог выдвинуть свою кандидатуру без ведома своего патрона - Б. Семенова, который в списках все той же партии занимал пятую строку списка. Эта проблему в стане «партии власти» удалось решить только благодаря волевому решению Президента, в результате чего эти кандидаты фактически сняли свои кандидатуры, и поле электоральной конкуренции Г.Айдаева было «расчищено».
В дальнейшем, по формальным причинам было отказано в регистрации кандидату от БРО Яблоко - Л.Бартунаеву, считавшегося одним из наиболее серьезных конкурентов действующего мэра. В создавшейся ситуации сторона оппозиционных сил сплотилась вокруг кандидата от партии КПРФ А.Толстоухова. Правда, КПРФ впоследствии дистанцировалась от своего кандидата по внутрипартийным соображениям.
Итоги выборов, как и следовало ожидать, показали разительную разницу по округам города. Так, за Г.Айдаева проголосовал стабильно развивающийся центр города, тогда как за его основного оппонента проголосовала депрессивная периферия. Решающим фактором трудной победы действующего мэра, конечно же, стала поддержка со стороны Президента РБ, а значит, и «партии власти». При этом исключительным моментом стала ситуация неопределенности итогов голосования, когда разница голосов значительным образом колебалась в течении всех суток. Так, утром следующего дня, избирательная комиссия г. Улан-Удэ объявила, что на тот момент победу одерживает А.Толстоухов. Но уже в обед того же дня она отметила, что по итогам общего подсчета бюллетеней для голосования победу одержал действующий мэр
Г.Айдаев и разница в голосах составляет чуть более одного процента.
Гораздо менее интригующим была борьба в народный Хурал РБ. Подведение общих итогов выборов по обеим частям избирательной системы на выборах в Народный Хурал (НХ) РБ привело к следующей расстановке сил: ЕР в НХ РБ получила 43 мандата (22+21); партия СР - 9 (4+5); КПРФ - 5 (4+1); ЛДПР - 3 (3); группа независимых депутатов составила 5 депутатов.
Новый принцип организации деятельности НХ РБ при фактическом абсолюте партийного представительства привел к кардинальной смене схемы руководства над его внутренней структурой. Изначально основная часть инкумбентов, доля которых практически приближалась к 50%, попыталась сохранить формальные принципы организации парламентских фракций, оставляя за ними лишь основу идеологической деятельности при реальном сохранении самостоятельности депутатов. Несколько голосований показали, что с фракционной дисциплиной в ЕР существуют проблемы, что лишний раз подчеркивает условность пребывания элитных групп в рядах одной партии. Формально их можно было разделить на две. Первая представляла собой политическую элиту, представленную высшим чиновничеством, она фактически определяла политику партии. Вторая была представлена бизнес-элитой и не имела единого центра, способного сплотить их, но в случаях решения наиболее острых вопросов, касающихся напрямую их коммерческих интересов, эта группа стремительно солидаризировалась и становилась наиболее влиятельной силой в НХ РБ.
Итоги парламентских выборов свидетельствовали об явном электоральном преимуществе «партии власти» (число эффективных партий, как и в большинстве регионов от 1 до 2), однако, следует иметь в виду, что произошел и обратный эффект такой расстановки сил. Произошла четкая институализация оппозиции, представленной, как и полагается в развитых странах, партийной оппозицией, представленной в том числе и в государственных органах власти. На выборах в Государственную Думу в декабре 2011 года расстановка сил в республике значительно изменилась: «Единая Россия» набрала 49% голосов, в то время как КПРФ - 24%, «Справедливая Россия» - 13%, ЛДПР - 11%.
Учитывая вышеизложенное, мы не можем считать, что Республика Бурятия относится к числу тех национальных республик, где наиболее выражены авторитарные тенденции. Скорее,
ее характеризует такая оценка, как «умеренный авторитаризм».
По оси «моноцентризм - полицентризм» оценивается структура властных институтов, характеризующая «распыленность» политической власти.
Исследование автономии законодательной власти с точки зрения разделения властей наиболее операционально по поводу ее формальной поддержки инициатив исполнительной власти, будь то утверждение членов правительства или законопроекта. И в этом смысле назначенные главы не всегда способны без проблем проводить нужные им решения. Так, ряд инициатив нового Президента РБ встретили скрытое противодействие со стороны депутатов. Не прошли сразу процедуру утверждения на пост министра финансов И.Шутенков, заместитель председателя правительства по экономики А.Чепик. Также не была одобрена предложенная Президентом поправка в Конституцию РБ, суть которой сводилась к тому, что в момент отсутствия президента его обязанности должен был исполнять первый заместитель Президента и главы правительства. Причем как в том, так и в другом случае Президент выражал крайнее недоумение тем, что на предварительных смотрах в комитетах НХ никто не высказывал никаких претензий, но когда дело доходило до процедуры голосования, ранее принятые договоренности все участники переговоров попросту игнорировали. Можно привести и другой пример, когда Президенту с трудом удалось продавить решение о предоставлении бюджетных гарантий лоббируемому им «Сибирской аграрной группе», готовому реализовать проект о строительстве крупнейшего свинокомплекса в республике.
Контроль главы над региональной государственной властью в целом высок, однако достигается она при помощи единственного реального рычага - при помощи контроля над региональной организацией «Единой России». Для контроля над местной властью президентская структура использует тот же рычаг, что и в случае с законодательной властью - при помощи партийного механизма «Единой России». «Обжегшись» на выборах мэра города Улан-Удэ, имея в виду случаи избрания мэрами Ангарска и Братска членов КПРФ, правящая политическая элита, включая действующего мэра Улан-Удэ, инициируют введение модели Сити-менеджера. При этом формально соблюдаются демократические процедуры, но заметно желание политической элиты исключить в принципе из политической жизни неконтролируемые ими процессы.
В то же время в сельских районах в рамках отбора кандидатов «Единой России» партия в рамках созданного Общероссийского народного фронта организовала праймериз кандидатов от «Единой России», чтобы уже на первичном этапе минимизировать возможности выдвижения «непроходных» кандидатов, что следует оценить позитивно.
Как уже было отмечено выше, аффилированность «федералов» с регионами и региональными политическими акторами минимальна, что позволяет позиционировать Республику Бурятия как регион, не обладающий возможностью самостоятельно определять кадровую ситуацию в федеральных структурах.
По оси «моноцентризм - полицентризм» политический режим Бурятии, как и в большинстве регионов, склоняется к моноцентризму. И также ограничена развитием независимых от региональных властей федеральных структур. Тем не менее существуют латентные группы влияния, политический вес которых может возрасти в случае неудачных шагов главы региона.
Ось «консолидация - конкуренция» рассматривает структуру политических акторов и принимаемых ими решений. Фактически речь идет о структуре элит. Анализ этого явления по Республике Бурятия по предложенной методике может привести к ряду интересных выводов, не всегда сводимых к наличию одного «большого» актора или двух и более групп. В нынешних политических условиях тренды по оси «консолидация - конкуренция» представляются очень ситуативными, без четкой линейной дифференциации движения элитных групп к консолидации или конкуренции. Наличие ряда элитных групп уже свидетельствует об уровне их конкурентности, но они могут и консолидироваться в тех случаях, когда защита общих интересов требует этого. Несомненно, следует согласиться с тем, что структура правящего класса зависит не «от партий», а от оценок их самодостаточности, общности интересов.
Выявление структурной иерархии политических акторов в Республике Бурятия по предложенной методике уже используется нами в рамках эмпирического анализа и поэтому это реальная задача. Структурно их также можно разделить на акторов от первого и до четвертого порядка. Однако выводы об уровне консолидации регионального политического режима, основанные на количестве таких групп, могут не всегда сработать. Дело в том, что структурация элитных групп в Республике Бурятия идет по самым разным основаниям, в том числе и по таким
специфическим, как «варяги - местные», территориальные элиты (где какие-то группы могут контролировать локальные территории), этнические (внутриэтнические), отраслевые, корпоративные. Одним словом, политическое пространство чрезвычайно сегментировано, и каждая элитная группа контролирует свой сегмент. Иначе говоря, эти группы не всегда конкурируют между собой и консолидируются только в тех случаях, когда это им выгодно.
Примерно то же самое касается технологий властвования, когда выбор между мажоритарным и консенсусным правлением в региональной легислатуре определяется ситуацией. Например, с одной стороны, «Единая Россия» в Народном Хурале, пользуясь мажоритарным большинством, не делилась постами вицеспикеров и глав комитетов с представителями других партий. С другой стороны, в некоторых случаях, когда, например, утверждались кандидатуры членов правительства или решался вопрос о выдаче госгарантий под кредитование, происходило консолидирование позиций представителей различных фракций. В этом проявляются политические традиции и политическая специфика региона.
В то же время мы можем однозначно утверждать о наличии институционального выбора консоциального правления, имея в виду этническую структуру политической элиты. В любом случае действительно существует благоприятная институциональная среда стабильности, выраженного наличием доминантного игрока, однако она неустойчива и обеспечивается, прежде всего, институциональными условиями сильного центра. То есть консолидация режима обеспечивается внешними факторами. Нарушение одного из них сделает возможным радикальную трансформацию консолидированности и стабильности режима в сторону появления сильных черт конкурентности.
Литература
1. Туровский Р.Ф. О состоянии и перспективах политической регионалистики // Политическая наука. - 2011. -№4.
Дагбаев Эрдэм Данзанович, доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и социологии Бурятского государственного университета, г. Улан-Удэ, e-mail: edagbaev@mail.ru. Dagbaev Erdem Danzanovich, doctor of sociological science, professor, head of department of political science and sociology, Buryat State University, Ulan-Ude, e-mail: edagbaev@mail.ru.
