Научная статья на тему 'Типичные риски при реализации проектов государственно-частного партнерства'

Типичные риски при реализации проектов государственно-частного партнерства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
4925
830
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
РИСК / ПРОЕКТ / УПРАВЛЕНИЕ / ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / РЕАЛИЗАЦИЯ

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Векслер Е.Ю.

В статье рассматривается универсальная система управления рисками, которая наиболее эффективна для каждого типа инфраструктурного контракта. Это имеет важное значение для формирования стимулов и достижения общей проектной эффективности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Типичные риски при реализации проектов государственно-частного партнерства»

6(30) - 2010

Управление финансовыми рисками

ТИПИЧНЫЕ РИСКИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Е. Ю. ВЕКСЛЕР,

стажер Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка

vekssler@mail.ru

В статье рассматривается универсальная система управления рисками, которая наиболее эффективна для каждого типа инфраструктурного контракта. Это имеет важное значение для формирования стимулов и достижения общей проектной эффективности.

Ключевые слова:риск, проект,управление, государственно-частное партнерство, реализация.

В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме государственно-частного партнерства (ГЧП). Экономика страны требует ускоренного развития и обновления многих инфраструктурных объектов. Недостаточное развитие транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктур становится препятствием как для реализации перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей.

По имеющемуся перечню инвестиционных проектов с объемом инвестиций от 50 млн долл., которые планируются к реализации на территории России более или менее заметными компаниями (и частными, и государственными), до 2015 г. в экономику страны будет вложено порядка 700 млрд долл. Но в этом списке нет ни одного проекта, который не имел бы инфраструктурных ограничений. Всем производителям что-то надо: одному — энергию, другому — подъездные пути, третьему — автодорогу, четвертому — мост. Строительство необходимой инфраструктуры под эти проекты на 700 млрд долл. потребует как минимум 400 млрд долл. Вот поле для инвестиционной активности государства.

Главным условием для осуществления инвестиций является соотношение риск/доходность. Недостаточный уровень этого параметра является одной из основных причин, по которым развитие ГЧП в России идет медленными темпами. У государства есть два пути решения данной проблемы:

1) увеличивать входящий денежный поток проекта за счет конечного потребителя;

2) снижать себестоимость проекта за счет управления рисками.

В мире достаточно много проектов, которые были прекращены или не начали реализовываться как из-за чрезмерно высоких рисков, так и из-за попыток получения дохода, не подкрепленного платежеспособным спросом. Поэтому необходимо искать комбинированные варианты.

В статье рассматривается универсальная система управления рисками, которая наиболее эффективна для каждого типа инфраструктурного контракта. Ее целью является формирование системы стимулов для достижения общей проектной эффективности. Для этого система распределения рисков должна:

— обеспечивать стимулы к уменьшению валовой стоимости проекта в долгосрочном периоде для всех участников, в том числе различного рода источников финансирования проекта;

— создавать условия, в которых реализация проекта и последующее функционирование объекта партнерства за рамками бюджета проекта и в не установленные контрактом сроки становятся крайне не выгодными для участников проекта;

— мотивировать стороны партнерства к поддержанию высоких стандартов качества произво-

Управление финансовыми рисками

6(30) - 2010

димых услуг, равно как и финансовых показателей функционирования проекта.

Типичные риски государства и муниципальных образований при реализации проектов государственно-частного партнерства

Следует учесть, что в современных кризисных условиях государство является лучшим гарантом и заемщиком1. Через механизм ГЧП оно может использовать эту силу, то есть как бы за балансом бюджета создать сопоставимое по надежности суверенному менеджменту управление рисками проекта.

Риски государства при реализации проектов ГЧП невысоки. И связаны или с невыполнением обязательств перед населением в части обеспечения услугами, или с возможными протестами в связи с загрязнением окружающей среды. Собственно, риски государства носят скорее общественно-социальный, а не материальный характер.

Типичные риски государства как партнера по проекту ГЧП могут быть следующими.

1. По разным причинам могут потребоваться дополнительные ресурсы.

2. Не будут обеспечены должным образом обязательства перед населением (из-за невыполнения работ в установленные сроки, роста цен на услуги и т. п.).

3. Могут возникнуть конкретные протесты населения или общественных организаций (в связи с нарушением природоохранной среды, близостью строительства к жилью и т. д.).

4. Не находится партнера со стороны частного бизнеса в связи с несовершенством нормативно-правовой базы.

При этом существенным фактором является то, что государство, когда оценивает подобные проекты, имеет возможность поддерживать их с точки зрения своего понимания рисков, учитывая перспективы экономической политики, ориентированной на долгосрочный рост. В этих рамках проект создает будущие доходы бюджета, и они могут использоваться, в том числе для расчетов по привлекаемому в проект частному финансированию.

Государство или муниципальный орган, именно как партнеры, способны взять на себя конкрет-

1 Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России. Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008.

ные риски по реализации проектов государственно-частного партнерства2.

Типичные риски бизнес-структур при реализации проектов государственно-частного партнерства

Риски частного сектора при реализации проектов ГЧП носят более существенный характер (с материальной точки зрения) и имеют достаточно обширный перечень. В классическом варианте риски бизнеса при реализации этих проектов можно разбить на четыре основные группы.

Основным риском для бизнеса в данном случае является деятельность бюрократического аппарата. Как показывает практика, неэффективность государственного аппарата и системы органов исполнительной власти приводят к существенным потерям для бизнес-структур как участников реализации проекта ГЧП.

1. Риски, связанные с работой государственных (муниципальных) властных структур, можно классифицировать следующим образом:

— высокий уровень коррупции на всех уровнях власти;

— избыточный бюрократический аппарат органов власти;

— изменение нормативно-правовой базы в сфере (или в процессе) реализации проекта;

— изменение приоритетов в социально-экономическом развитии страны (или региона);

— реприватизация (национализация), проводимая в сфере реализации проекта государственно-частного партнерства;

— конфискация и иные аналогичные действия (в целях погашения долга по привлеченным заемным средствам, уплаты налогов и т. п.);

— досрочное расторжение (прекращение) контракта;

— изменение политической системы или замена партнера в связи с административной реформой.

Согласно мировой практике правительства (и это оговорено в законодательстве) в подобных случаях предоставляют компенсацию инвесторам (частным партнерам) за наступление таких рисков. Государством (на основе законодательства и под его гарантию) предусматривается страхование от возникновения таких рисков (например в связи с изменением политической системы).

2 Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России. Белгород:

ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008.

6(30) - 2010

Управление финансовыми рисками

Активы в рамках концессии не могут быть обременены никакими обязательствами, что существенно увеличивает риски банков-кредиторов. И как следствие возрастает стоимость кредита. Решить эту проблему возможно только за счет уступки будущего права кредитующей организации, например уступки права на взимание платы за проезд по автомагистрали. Однако такой механизм (как и многие другие) пока недостаточно проработан в российском законодательстве.

2. Риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнеров в реализации совместного проекта, возникают на протяжении всего срока реализации проекта и в первую очередь обусловлены тем, что государство выступает в роли и как партнера, и как регулятора.

Данные риски можно классифицировать по следующим основным направлениям:

— отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта;

— длительный процесс согласования различных материалов по проекту;

— отсутствие единой программы координации действий, различие интересов среди государственных ведомств;

— сокращение (или прекращение) финансирования при изменении приоритетов бюджетных расходов;

— отсутствие специалистов или недостаток опыта в разработке, реализации и управления проектом;

— сложность разрешения конфликтных ситуаций с государственными структурами;

— противоположные интересы федеральных, субфедеральных и муниципальных властей;

— ненадлежащее выполнение условий соглашения (контракта) со стороны государства как партнера;

— сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций;

— избыточность контроля со стороны государства за реализацией проекта.

Естественно, могут быть выделены и другие виды рисков. Однако наиболее существенным здесь является длительный процесс согласования документации. Например, для Евразийского водного партнерства ключевой риск — антимонопольное и тарифное регулирование, от которых ГЧП не защищает, говорил заместитель председателя партнерства А. В. Баженов3. Компания участвует

3 В настоящее время А. В. Баженов является директором Центра ГЧП Внешэкономбанка (Прим. авт.).

в развитии водоснабжения Ростова и юго-запада Ростовской области (инвестфонд вкладывает 4,3 млрд руб., область — 1 млрд руб., компания — 16 млрд руб.). А споры, как он отмечает, по некоторым вопросам могут тянуться до года — с 2006 г. партнерство не заключало новых контрактов в сфере ЖКХ из-за возросших административных барьеров, а в предыдущие три года было заключено 120 крупных контрактов, охватывающих услугами до 20 млн чел.

3. Риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и общественных организаций. Наиболее значимы среди них следующие;

— негативное воздействие проекта на окружающую среду;

— недостаточный уровень технической безопасности;

— непринятие проекта по идеологическим, культурным, религиозным, моральным, историко-архитектурным, национальным и иным мотивам;

— несоблюдение условий труда и невыполнение требований профсоюзного органа;

— ущемление прав человека, национальных меньшинств или других групп населения.

Эти риски могут возникать при реализации любого инвестиционного проекта. Однако в первую очередь их проявление является наиболее негативным для органов власти как партнера по реализации проекта.

4. Риски, связанные с собственной деятельностью бизнес-структур (коммерческиериски).

Классификацию данных рисков можно произвести в зависимости от стадии проекта и сторон контрактных отношений4. А управление ими целесообразно рассмотреть в разрезе контрактного механизма.

Предпроектные риски: 1) риск неверной спецификации контракта; 2) риск ошибок в проектной документации и/или бизнес-плане проекта; 3) риск выбора неэффективного партнера.

Риски между государством и частной стороной:

1) риск преждевременного расторжения контракта управляется только созданием контрактной системы компенсационных выплат, которая может исключить необоснованный разрыв контракта;

2) риски тарифного регулирования могут управляться путем включения в контракт системы расчета стоимости услуг и правил ее изменений и пересмотра.

4 Финансирование создания и модернизации инфраструктурных объектов транспорта и коммунального хозяйства (французский опыт): под ред. Ж. -И. Перро и Г. Шателю. Изд-во Франц. нац. нт-та мостов и дорог, 2002.

Управление финансовыми рисками

6(30) - 2010

Риски в связи с участием третьей стороны:

1) риски подрядных организаций; 2) риски рефинансирования; 3) риск изменения процентных ставок. Эти три типа рисков полностью берет на себя частный партнер посредством субконтракта с третьей стороной и регулирует их сам.

Внеконтрактные риски: 1) макроэкономические; 2) правовые; 3) форс-мажор. Единственный способ управления внеконтрактными рисками — страховка.

Риски финансовой стабильности контракта:

1) риски спроса; 2) риски повышения эксплуатационных затрат.

Риск спроса — риск недостаточного входящего денежного потока. Является важнейшим аспектом финансового состояния проекта, так как во всех рассмотренных выше типах контрактов (кроме сервисных) частный партнер в той или иной форме зависит от оплаты услуг конечными пользователями. Существуют две крайние точки: 1) так называемый теневой способ оплаты, когда оплата производится не конечными пользователями, а государственной стороной партнерства и 2) способ, когда входящие потоки формируются за счет прямых конечных пользователей — частный партнер полностью принимает на себя все риски спроса по контракту5.

Второй вариант в наибольшей степени стимулирует частную сторону партнерства улучшать качество и повышать доступность услуг. Но при этом в случае неспособности частным партнером управлять данным риском возникает высокая вероятность финансовой неустойчивости проекта.

Первый вариант имеет свои преимущества, так как может устанавливать тариф для пользователей, независимо от выплачиваемых частной стороне сумм и не рискует получить негативную реакцию населения на высокие тарифы и вызванные этим шоки предложения, которые негативно скажутся на финансовой стабильности проекта. Но в этом варианте у частной стороны отсутствует стимул к поддержанию качества услуг.

Альтернативой может стать промежуточный вариант, в котором сумма выплат или зависит 1) от активности пользования объектом конечными потребителями в отчетном периоде6, или 2) от оценки доступности предоставляемых услуг7, так называе-

5 Contract Design in Public-Private Partnerships. Report prepared for the World Bank by Elisabetta Iossa et. all, 2007.

6 Standardisation of PFI Contracts, Version 4. HM Treasury, 2007.

7 Best Practices on Contract Design in Public-Private Partnerships. Report prepared for the World Bank by Elisabetta Iossa et. all, 2007.

мая плата за доступность. Во втором варианте риск спроса полностью берет на себя государство.

Однако эффективное обеспечение финансовой стабильности контракта путем использования платы за пользование государственной стороной может быть невозможно в силу особенностей бюджетного процесса, одной из основных проблем которого является невозможность утверждения бюджета более чем на год.

Таким образом, автор рассмотрел основные риски проектов ГЧП и методы управления рисками, доступные государству в интересах обеспечения сбалансированности финансовой эффективности проекта для всех участников, а также для поддержания его финансовой стабильности.

В качестве примера можно рассмотреть проект ГЧП «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоот-ведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». При подготовке и реализации этого проекта был выявлен комплекс типовых проблем, с которыми столкнулись публичные власти, частные инвесторы и которые были решены путем применения вышеописанных технологий.

цели проекта: реализация мероприятий комплексной программы, призванной качественно улучшить водоснабжение г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области; создание условий для градостроительного развития крупнейшей агломерации Юга России, а также снижение остроты экологических проблем Азово-Черноморского бассейна.

Проект предполагает создание коммунальной инфраструктуры, которая откроет возможности для возведения 12,6 млн кв. м нового жилья, что равнозначно строительству нового города на 780 тыс. жителей.

Параметры проекта: стоимость — 33 470,77 млн руб.; срок реализации — 25 лет; срок капитальных вложений — 15 лет; срок окупаемости — 20 лет.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Источники финансирования: собственные средства, в том числе привлеченные, — 24 542,50 млн руб.; средства бюджета Российской Федерации — 6 660,29 млн руб.; средства бюджета субъекта Федерации — 2 018,50 млн руб.; средства местных бюджетов субъекта Федерации — 249,48 млн руб.

Организационная схема проекта представлена на рисунке.

Проблемы, которые возникали и могут возникнуть при реализации подобных проектов: 1) проект реализовывался в рамках механизма поддержки через Инвестиционный фонд (ИФ) РФ, возникли риски нереализации проекта в связи с

6(30) - 2010

Управление финансовыми рисками

<

/

Инвестиционный договор

\

I I

i

Частно-государственное партнерство

Город Ростов-на-Дону

Договор аренды объектов водоснабжения и водоотведения

ОАО «Вода Ростова»

Частный партнер

Договор управления

ОАО «ПО Водоканал»

Потребители

Договор на услуги водоснабжения и водоотведения

Организационная схема проекта ГЧП

тем, что ИФ не дает каких-либо гарантий на это финансирование и не дает защиты от пересмотра этого финансирования в различных формах. Наряду с этим ИФ скорее стал регулятором, а не партнером для частного инвестора;

2) проект реализовывается в зоне ответственности публичной власти. Уроки: а) проект должен реализовываться с учетом генерального плана развития города и региона в целом. Этого плана на момент начала реализации проекта не было и поэтому скорее всего придется менять параметры проекта по ходу принятия такого документа; б) к моменту начала реализации проекта имущество и земля должны быть правильно идентифицированы и оформлены, иными словами, должны быть готовы к хозяйственному обороту; в) местная власть должна быть готова к адекватному экономическому регулированию данного проекта (тарифы, ставки и т. д.);

3) у компании, реализующей проект, должен быть доступ к техническим решениям по проекту, либо она должна иметь средства покупать такие компетенции;

4) необходимо наличие квалифицированного персонала. Подобный общегосударственный проект должен иметь системный подход, так не может реализовываться без умения применять многофункциональный и комплексный подход к решениям по проекту;

5) создание и поддержание устойчивых связей с публичными властями. Риски ОАО «Вода Ростова» как инвестиционной компании хорошо управляемы властями.

Управление рисками проекта. Сумма капитального строительства снижается путем выполнения

проектных работ за счет средств частного инвестора и при его непосредственном контроле. Уменьшение платы по договорам управления и аренды от ОАО «ПО Водоканал» достигается путем непосредственного корпоративного контроля и управления деятельностью ОАО. Риски ОАО «ПО Водоканал» как операторской компании являются плохо управляемыми. Уменьшение уровня собираемости от потребителей услуг снижается путем проведения эффективной работы с дебиторами, улучшения уровня работы службы сбыта. Увеличение цен на электрическую и тепловую энергию не управляется со стороны оператора, может быть частично смягчено путем изменения тарифов на услуги. Уменьшение темпов роста тарифов не управляется со стороны оператора, может быть частично смягчено путем сокращения программы капитальных затрат инвестиционной компании. Увеличение уровня административного воздействия — со стороны регулирующих, контролирующих и надзорных органов.

Решенные проблемы. 1. Предоставление финансирования проекта за счет средств Инвестиционного фонда РФ путем привлечения консультанта. 2. При отсутствии доступа у компании к техническим компетенциям было принято решение о привлечении консультанта. 3. Команда проекта состоит из высококвалифицированных специалистов в своих областях. 4. Создание проектной компании с участием капиталов частника и публичной власти способствует укреплению связи и взаимодействия между ними.

Список литературы

1.

2.

4.

5.

Кабашкин В. А, Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России. Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2008. Финансирование создания и модернизации инфраструктурных объектов транспорта и коммунального хозяйства (французский опыт): под ред. Ж.-И. Перро и Г. Шателю. Изд-во Франц. нац. нт-та мостов и дорог, 2002. Best Practices on Contract Design in Public-Private Partnerships. Report prepared for the World Bank by Elisabetta Iossa et. all, 2007.

Contract Design in Public-Private Partnerships. Report prepared for the World Bank by Elisabetta Iossa et. all, 2007. Standardisation of PFI Contracts, Version 4. HM Treasury, 2007.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.