CC BY
13юридически Петров Недялко Георгиев
науки ОСНОВНИТЕ ПРИНЦИПИ ...
UDC 342.924
ОСНОВНИТЕ ПРИНЦИПИ НА АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕСУАЛНИЯ КОДЕКС СВЪРЗАНИ С ДОКАЗВАНЕТО
© 2019
Петров Недялко Георгиев, докторант
Пловдивски университет „Паисий Хилендарски" (4000, България, Пловдив, ул. „Цар Асен" № 24, e-mail: nedialko.petroff@gmail.com)
Анотация. Правните принципы изразяват ръководните идеи, въплътени в определени комплекси от правни норми. От практическа гледна точка правните принципи са основа за тълкуване и преодоляване на празнини в по пътя на аналогия на правото. Основните принципи на АПК са установени в Глава Втора от АПК и представляват основните начала на всички производства, попадащи в обхвата на кодекса. Като основни принципи, те намират своето приложение към всички аспекти на производствата провеждани по кодекса. Доказването също не прави изключение. В процеса на издирване на истината, относно релевантните за случая факти и връзките между тях, приложение намират принципите на истинност, служебно начало, безпристрастност и равенство. Ролята на основ-ните принципи и задължението за тяхното спазване, обаче не рядко биват пренебрегвани от административните органи. Последно се дължи на недостатъчното разбиране за смисъла и функцията на принципите на кодекса от страна на административните органи. Настоящото изложение има за цел да разгледа принципите на АПК свързани с доказването и последните законодателни промени, целящи да обезпечат тяхното стриктно спазване.
Ключови думи: основни принципи, принцип на истинност, принцип на служебно начало, принцип на безпристрастност, принцип на равенство, административнопроцесуален кодекс, доказване
THE MAIN PRINCIPLES OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE CODE CONCERNING THE EVIDENCE
© 2019
Petrov Nedyalko Georgiev, PhD student
Plovdiv University „Paisii Hilendarski" (4000, Bulgaria, Plovdiv, str. „Tzar Asen" № 24, e-mail: nedialko.petroff@gmail.com)
Abstract. The legal principles express the guiding ideas embedded in certain complexes of legal norms. From a practical point of view, legal principles are the basis for interpreting and overcoming gaps along the path of analogy to law. The basic principles of APC are set out in Chapter II of the APC and represent the basic principles of all proceedings falling within the scope of the Code. As basic principles, they find their application to all aspects of proceedings under the Code. Proving is no exception. In the process of finding the truth about the facts relevant to the case and the links between them, direct application finds the principles of truth, ex officio, impartiality and equality. However, the role of the fundamental principles and the duty to comply with them are rarely neglected by the administrative authorities. The latter is due to the insufficient understanding of the meaning and function of the Code's principles by the administrative authorities. This report aims to examine the APC principles of proof and the latest legislative changes aimed at ensuring their strict compliance.
Keywords: basic principles, principle of truth, principle of official beginning, principle of impartiality, principle of equality, administrative procedure code, proving
1. Общи бележки
Принципът е ръководно начало. Правните принципи представят в синтезиран вид ръководните идеи, въплътени в определени комплекси от правни норми (К. Лазаров, Е. Къндева, А. Еленков [1]). Основните принципи на АПК са установени в Глава Втора от АПК и представляват основните начала на всички производства, попадащи в обхвата на кодекса. Тези основни начала нямат пре-поръчителен или пожелателен характер, а са действащи правни норми, които изискват безусловно и точно приложение. В този контекст, чл. 46, ал. 1 от Закона за нор-мативните актове сочи, че разпоредбите на нормативни-те актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отгова-ря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България. Последното налага спазването на тези принципи и по отношение на доказването, както в хода на администра-тивното производство, така и в съдебното производство. Въпреки изложеното, ролята на основните принципи че-сто бива пренебрегвана, което неизбежно води до изкри-вено тълкуване на разпоредбите призвани да осигурят тяхното практическо приложение.
Принципите на административния процес са редовно разглеждани в теорията, като ръководни начала. При това тези принципи не са разгледани в дълбочина по отношение на проявлението в процеса на доказване. Теорията се съсредоточава в разглеждането на характеристиките на самите принципи. Макар да са налице позовавания, че принципите заложени в кодекса намират приложение и по отношение на доказването, то често приключва с по-сочване на съответните разпоредби свързани с това проявление, без по-нататъшно задълбочаване. Така са раз-гледани основните принципи от Лазаров, Е. Къндева и А. Еленков (..Коментар на Административнопроцесуалния Хуманитарни Балкански изследвания. 2019. Т.3. № 1(3)
кодекс", ЦОА „Кръстю Цончев", София, 2007) както и от Д. Костов, Д. Хрусанов (Административен процес на Република България, Сиби, София, 2011). Принципът на служебното начало е разгледа по-задълбочено от С. Янкулова (Сп. „Съвременно право", XVIII, № 3, София, 2007, с. 58-72 Служебното начало в административния процес). Комплексно разглеждане на въпроса „кои прин-ципи на АПК се проявяват в процеса на доказване в про-изводството по издаване на индивидуални администра-тивни актове?" не е налице.
Настоящото изложение има за цел да даде основа на едно такова, по-задълбочено проучване на този въпрос, в което да се разгледа всеки от принципите в неговото развитие и да бъде извършена съпоставка на принципите на националното ни законодателство с тези на правото на ЕС. С оглед последното, настоя-щото изследване има за цел да разгледа принципите на Административнопроецесуалния кодекс, които са намерили отражение в процеса на доказване, изолира-но и само по отношение на доказването в процеса. От практическа гледна точка това дава по-голяма яснота на принципите относими към доказването, а от друга дава основа за бъдещи теоретични изследвания в тази насока.
По отношение на провеждане на доказването в ад-министративното производство, пряко приложение намират принципите на истинност, служебно начало, безпристрастност и равенство. Тяхното неглижиране и пренебрегване от страна на административните орга-ни съставлява съществен проблем, тъй като препятства установяването на обективната истина в производството по издаване на индивидуалните административни акто-ве. Последното доведе до приемане на редица изменения и допълнения на Административнопроцесуалния кодекс (по-долу АПК) в периода от 2007 г. до 2018 г. С послед-ното изменение на разпоредбите, касаещи събирането на
Petrov Nedyalko Georgiev THE MAIN PRINCIPLES .
juridical science
доказателства и осигуряване на участието на страните в административното производство, законодателят ясно показа, че неспазването на преждепосочените принципи няма да бъде пренебрегвано. Напротив, законодателят ясно показва, че ако не може да се разчита на прякото приложение на принципите установени като основани начала на кодекса и тълкуването им от административное органи, то ще се въвеждат изрични разпоредби в тази насока. Последните значими изменения и допълне-ния на АПК се въведоха със Закона за изменение и допъ-лнение на Административнопроцесуалния кодекс (Обн., ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.).
2. Принцип на „истинност"
По отношение на доказването, първо следва да бъде разгледан принципът на „истинност", регламентиран в чл. 7 от АПК. Този принцип задължава административна орган да изследва пълно и задълбочено факти-ческите аспекти на конкретния случай (К. Лазаров, И. Тодорв, [2]), като посочва, че административните акто-ве се основават на действителните факти от значение за случая. Тъй като е свързан преди всичко с доказването в процеса, принципът за истинност почти винаги се при-лага в тясна връзка с принципа на „служебно начало". Принципът на „истинност" изразява задължението на административния орган да търси обективната истина, при това активно (служебно), тъй като това е процес, в които могат да възникнат пречки, чието отстранява-не не е по силите на страните (Д. Костов, Д. Хрусанов [3]). Също така, колкото повече се разчита на усилията на заинтересованите страни, толкова по-пасивна роля е отредена на водещия процеса орган и следователно той би могъл да преследва и да постигне единствено фор-мална истина (А. Еленков, А. Ангелов, А. Дюлгеров, А. Дишева, Л. Панов, М. Казанджиева, С. Янкулова, Т. Николова, Ю. Ковачева [4]).
Какво следва да се разбира под израза „администра-тивните актове се основават на действителните факти от значение за случая". Установяването в хода на съот-ветното производство на достатъчно, непротиворечива и несъмнена информация относно проявлението на конкретно юридическо действие или юридическо съби-тие означава, че е налице „действителен факт от значение за случая". Установяването на тази информация в производството по издаване на индивидуален административен акт следва да бъде сторено от водещия про-изводството орган. Активността, която полагат страните в тази насока не е от значение, законодателят е разпоре-дил, че органът е този който следва да положи всички усилия за установяване на обективната истина, по реда и със средствата, предвидени в кодекса.
Спазването на принципа за „истинност" не допуска административния акт или съдебното решение да се основават на предположения, на неверни или изопаче-ни сведения за съществуването или несъществуването на определен факт от действителността с правно значение (Е. Къндева [5]). Последното налага истината за фактите да се установява по реда и със средствата, предвидени в кодекса. Доколкото АПК не съдържа из-рична уредба относно доказателствената сила на офи-циалния и частния документ; достоверността на дата-та на частния документ; оспорването и проверката на истинността на документа; очна ставка; последици от възпрепятстване на доказването; приложение следва намерят съответните правила в ГПК. Що се касае до съдебното производство, то субсидираното приложение на ГПК е изрично предвидено с чл. 144 от АПК. В производството по издаване на индивидуални админи-стративни актове, по отношение на доказателствената сила, приложение отново следва да намери ГПК. От една страна е недопустимо доказателствената сила да бъде различна за съда и водещия орган. От друга страна, регламентацията на доказателствената сила в ГПК се основава на вида и характеристиките на самите доказа-телства и доказателствени средства и тя не се променя,
независимо от производството, в което се използват с оглед установяването на информация за действителен факт от значение за случая. Така например официални-ят свидетелстващ документ е официален свидетелстващ документ, независимо дали се представя в производство по ГПК или АПК. Горното налага да се приеме, че за-конодателно решение на Данъчно-осигурителен проце-суален кодекс (по-долу ДОПК) е по-разумно от това в АПК. По силата на § 2 от ДР на ДОПК, за неуредените с ДОПК случаи, следва да се прилагат разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс и Гражданския процесуален кодекс. Подобна разпоредба би била от полза и в АПК.
3. Принцип на „безпристрастност"
Принципът на „истинност" не би могъл да не бъде
разгледан във връзка с принципа на „безпристрастност", установен в чл. 10 от АПК.
Разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от АПК забранява в производството да участва длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заин-тересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи, по свой почин или по искане на някой от заинтересовани-те, длъжностното лице може и следва да бъде отведено, като редът за отвод е разписан в чл. 33 от АПК. Макар в текста на чл. 10, ал. 2 от АПК да не е налице посочване на съда, то това съвсем не означава, че е допустимо съ-дия по дело да е лице, което е заинтересовано от изхода му или лице за което са налице факти или обстоятелства пораждащи основателни съмнения в неговото безпри-страстие. Отводът по отношение на съда обаче се реа-лизира при наличието на основанията по чл. 22, ал. 1 от ГПК и по реда на чл. 23 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК. Още повече, в хода на съдебното производство ос-нованията за отвод са приложими и спрямо прокурора и съдебния секретар. По аналогичен начин би следвало да пристъпва и по отношение на експертите, в случаите на възлагане на експертиза в производството по издаване на индивидуални административни актове. Дори да не е налице изрична разпоредба, то спазването на принципа следва да доведе до отвеждане на заинтересованият експерт.
4. Принцип на „служебно начало"
Принципът на „служебно начало" също има основно значение за доказването. Общото разбиране за принципа на „служебното начало" го определя като принцип, по силата на който съдът е длъжен служебно, без изрично искане за това, да предприеме необходимите процесуални действия по движението и разглеждането на делото (О. Стамболиев [6]). Обхватът на служебното начало в безспорното административно и в съдебното производство е различен и това е естествено, тъй като административният орган е по-близо до доказателствата и производствам пред него са по-малко формални (К. Лазаров [7]). В административнивното производство служебното начало се намира в тясна връзка с принципа за истинност и не е свързано с това, по чие искане е за-почнало производството (С. Янкулова [8]). Принципът е установен в чл. 9, ал. 1 от АПК, според която норма, при условията, посочени в закона, административният орган е длъжен да започне, да проведе и да приключи административното производство, освен ако издаването на акта е предоставено на свободната му преценка. От своя страна нормата на чл. 9, ал. 2 от АПК допълва, че административният орган събира всички необходими доказателства и когато няма искане от заинтересованите лица. Безспорно от посочените разпоредби може да се направи заключение, че веднъж поставено в ход, адми-нистративното производство следва да бъде проведено и приключено от административния орган, независимо от полагането на активност от страните или заинтересова-ните лица (разбира се ако не се проявят обстоятелства обосноваващи спиране или прекратяване на производ-ството). На този принцип противостой „диспозитив-
юридически науки
Петров Недялко Георгиев ОСНОВНИТЕ ПРИНЦИПИ ...
ното начало, изразяващо се в обусловедността на защи-тата от волята на лицето, легитимирано да я търси (Ж. Сталев, А, Мингова, В. Попова, Р. Иванова [9]).
Принципът на служебното начало е уреден с различен интензитет в административните и съдебните производства в кодекса. В производствата, развиващи се пред административните органи, служебното начало е силно застъпено и категорично формулирано в разпоредби-те на чл. 9, ал. 1 и 2 АПК. За съдебното производство служебното начало не е така категорично формулирано. Разпоредбите на чл. 9, ал. 3 и ал. 4 от АПК сочат, че за съда служебното начало се изразява само в процесуал-ното съдействие, да укаже на страните за кои обстоятел-ства те не сочат доказателства и в осъществяването на едно общо процесуално съдействие за законосъобразно и справедливо решаване на спора, включително със спо-разумение. Това налага текстовете на преждепосочените разпоредби да бъдат разглеждани едновременно с други разпоредби от дял трети на кодекс, уреждащи правомо-щията на съда при оспорването на административните актове. Например задължението на съда въз основа на представените от страните доказателства да провери за-коносъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. Друг такъв пример е възможността на съда да разпита като свидетели лицата, дали сведения пред административния орган, и вещите лица, както и да назначи служебно вещи лица, оглед или освидетелстване.
Посредством принципа на „служебното начало" за-конодателят е възложил доказателствената тежест на ад-министративния орган. Доказателствената тежест лежи върху органа независимо от активността на страните в производството. Административните органи са органи от системата на изпълнителната власт, като са снабдени с всички необходими правомощия, упражняването на които им позволяват да установят необходимата пълнота от информация за установяването на прояв-лението на относимите юридически факти. Подобни правомощия не са на разположение на страните в про-изводството. Напротив, в производството те са задъл-жени да съдействат на административния орган, като са длъжни да представят доказателства, които се намират при тях, включително да дават пояснения при искане от водещия орган. В спорното съдебно производство, двете страни - адресатът на акта и административният орган, са равнопоставени (чл. 121, ал. 1 от КРБ - Съдилищата осигуряват равенство и условия за състезателност на страните в съдебния процес). Те имат еднакви възможности за извършването на процесуални действия, насочени към разкриване на истината относно фактите, релевантни за спорното право, т.е. административния орган вече не е в надмощно положение спрямо адресата. Именно защото съдебното производство е спорно и страните в него са равнопоставени по отношение на възможностите за доказване, това се отразява и на раз-пределянто на доказателствената тежест. Според чл. 170, ал. 1 от АПК - административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, трябва да установят съществуването на фактиче-ските основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Решаващо е обстоятелството - каква правна последица страната претендира като настъпила. Относно факта, обуславящ тази последица, страната носи доказателствената тежест.
Видно от изложеното по-горе, принципът на „слу-жебното начало" има основополагащо значение за доказ-ването в производството по издаване на индивидуални административни актове. Това обаче не бе пречка адми-нистративните органи да го пренебрегват в известна сте-пен, вълзгайки събирането на доказателства на страните. Законодателят показа непримиримост с това поведение, като чл. 36 от АПК, регламентиращ събирането на дока-зателства бе неколкократно изменяна и допълвана (2014 г., 2017г. и последно през 2018 г.). Последното изменени
и допълнение бе със Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (Обн., ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), при което се приеха изменения и допълнения на чл. 36 от АПК, които би следвало да препятстват пренебрегването на служебното начало от страна на административните органи. С разпоредбата на чл. 36, ал. 6 от АПК (нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 10.10.2019 г.) е предвидено, водещият производство-то орган, по своя инициатива или по искане на страна, да изисква от съответните административни органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи об-ществени услуги, в рамките на своята компетентност да издадат и изпратят удостоверения, да изпратят докумен-ти, други доказателства или информация, от значение за производството. Задължението на органа да изиска от другите правни субекти необходимата информация, а не да задължи страната в административното производство да я представи, е най-важната гаранция за служебното събиране на доказателства и за фактическото осъщест-вяване на принципа на служебното начало (С. Янкулова, Т. Николова [10]). Безспорно, така приетата разпоредба ще улесни значително както органите, така и другите страни в производството по издаване на административ-ни актове и същевременно значително ще съкрати вре-мето необходимо за събиране на доказателства. Следва да се уточни, че събирането на доказателства по описания по-горе ред може да бъде инициирано и от страни-те в производството. В последния случай, в искането страната би следвало да посочи конкретен документ, други доказателства или информация, органа или орга-низацията от която следва да бъдат изискани. Искането следва да съдържа и посочване на фактите и обстоятел-ствата, които ще установява с исканите доказателства и какво е тяхното значение за производството. Макар раз-поредбата на чл. 36, ал. 6 от АПК да не съдържа подобни изисквания, то същите ще бъдат необходими, за да може административният орган да извърши преценка дали ис-каните удостоверения, документи, други доказателства или информация са действително от значение за производството. Ако исканата информация не е от значение за производството, административния орган следва да откаже искането на страната. Редът по които следва да бъде предоставена исканата информация или доказател-ства е разписан в разпоредбите на чл. 36, ал. 7 и ал. 8 от АПК (и двете нови - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 10.10.2019 г.). С оглед приемането на измененията на чл. 36 от кодекса, законодателят е преценил, че разпоредба на чл. 42 от АПК вече не е необходима и същата е отменена със същия ЗИДАПК.
5. Принцип на „равенство"
Посочените по-горе разпоредби до голяма степен обезпечават спазването и на принципа на „равенство" (чл. 8 от АПК), т.е. на страните да бъде дадена възмож-ност да участват в административното производство. Именно това предвижда разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от АПК - всички лица, които са заинтересовани от изхо-да на производствата по този кодекс, имат равни про-цесуални възможности да участват в тях за защита на своите права и законни интереси. Следователно всички те трябва да имат възможност да представят обяснения-та и възраженията си. С други думи, всеки заинтересован може да се възползва от всички права, предвидени в АПК, съобразно процесуалното положение, което заема, ако са налице законовите условия за това. Законодателят се е погрижил това участие да не остава символично, напротив въвел е задължение на водещия орган да обсъди обясненията и възраженията на заинтересованите граж-дани и организации, ако такива са дадени, съответно на-правени. Действително, органът може да не възприеме тези обяснения и възражения, но е длъжен да ги обсъ-ди и да посочи защо не следва да се вземат предвид. Ограничаването на участието на заинтересованите лица в производството е допустимо само в случай, че реша-
Хуманитарни Балкански изследвания. 2019. Т.3. № 1(3)
97
Petrov Nedyalko Georgiev
THE MAIN PRINCIPLES .
juridical science
ването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси. Във всички случай по предходното изречение органът е длъжен да изложи мотиви за наличието на описаните обстоятел-ства.
Съобразно така изложеното, доказването в адми-нистративното производство, макар и възложено от законодателя на административния орган, следва да протича с участието на всички заинтересовани лица. Неглижирането на задължението за уведомяване на страната за започване на административното производство и лишаването и от право на участие - както от административните органи, така и от съдилищата, принудиха със Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (Обн., ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), да бъдат въведени разпоредбите на чл. 168, ал. 4 и ал. 5. Така посочените изрично предвиждат, че е налице съществено нарушение на административ-нопроизводствените правила при всички случаи, когато вследствие на нарушаване на задължението за уведо-мяване, гражданин или организация са били лишени от възможността да участват като страна в производство-то по издаване на индивидуален административен акт. Наличието на съществено не поставено в зависимост от това дали участието на страната би могло да се отрази на издадения акт. Още повече, не се предвижда страната въобще да не е била уведомена. Формулираният от законодателя текст сочи, че за да е съществено, нарушението следва да е лишило гражданина или организацията от възможността да участват като страна в производството. Такова нарушение би било налице дори когато изисква-нето за уведомяване е изпълнено, но е така изпълнено, че страната не е могла да участва в производството (например страната е уведомена ден преди издаването на акта).
6. Заключение
В заключение следва да се отчете, че описаните по-горе принципи целят да обезпечат откриването на обективната истина в процеса по издаване на индивиду-алните административни актове и тяхното пренебрегва-не не следва да се допуска. То би могло да доведе до изкривяване на истината в производството, от което и до издаване на незаконосъобразни актове. Разпознавайки този проблем законодателят е предприел адекватни мерки за неговото разрешаване. Последно въведените изменения и допълнения на кодекса в голяма степен допринасят за правилното прилагане на тези принципи и лишават административните органи от възможността за тяхното интерпретиране във вреда на страните. Те са адекватно законодателно решение, посредством което се отстоява, че основни начала нямат препоръчителен или пожелателен характер, а са действащи правни норми, които изискват безусловно и точно приложение. Разумно е да се предложи и приемането в АПК на разпо-редба, аналогична на § 2 от ДР на ДОПК по отношение на препращането към Гражданско процесуалния кодекс. ГПК регламентира доказването по-пълно от АПК и от подобно решение би имало голяма полза. От теоретична, а и от практическа гледна точка би било ползотворно за-дълбоченото изследване на всеки от описаните по-горе принципи, като бъде извършена съпоставка с принципи-те на правото на ЕС.
СПИСЪК НА ЛИТЕРАТУРА:
1. К. Лазарев, Е. Къндева, А. Еленков, Коментар на Административнопроцесуалния кодекс, ЦОА „Кръстю Цончев", София, 2007, с. 17 — 23.
2. К. Лазаров, И. Тодорв, „Административен процес", Сиела, София, 2009, с. 47 — 48.
3. Д. Костов, Д. Хрусанов, Административен процес наРепублика България, Сиби, София, 2011, с. 47.
4. А. Еленков, А. Ангелов, А. Дюлгеров, А. Дишева, Л. Панов, М. Казанджиева, С. Янкулова, Т. Николова, Ю. Ковачева, „Админи-стративнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар", ИК „ Труд и право", София, 2013, с. 76.
5. Е. Къндева, „Административно правосъдие", 2013, с. 38 — 39.
6. О. Стамболиев, „Принципи на гражданския процес", Сп. Правна мисъл, 2008, № 1.
7. К. Лазаров, Основни принципи на административния процес, Сп. „Административно правосъдие", София, 2007, кн. 1, с. 9 — 10.
8. С. Янкулова, Служебното начало в административния процес, Сп. „Съвременно право", XVIII, № 3, София, 2007, с. 58 — 72.
9. Ж. Сталев, А, Мингова, В. Попова, Р. Иванова, „Българско гражданско процесуално право, Сиела, София, 2006, с. 99.
10. С. Янкулова, Т. Николова, „Промените в Административнопроцесуалния кодекс", ИК „Труд и право", София, 2018, с. 145.
