CC BY
217
УДК 72.008
ДОЛГОВ А. В. БЕРДЮГИНА Ю. М.
Территория историко-культурного назначения как особый вид зоны с особыми условиями использования территорий
Долгов
Александр
Владимирович
кандидат архитектуры, профессор, член-корреспондент РААСН,
директор института «УралНИИпроект РААСН»
e-mail: mail@uniip.ru
Бердюгина Юлия
Маликовна
кандидат юридических наук, зам. директора по научной работе и юридическим вопросам института «УралНИИпроект РААСН»
e-mail: berdugina@uniip.ru
Принятый Федеральный закон от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» дал определение понятию «территория объекта культурного наследия».
В связи с этим в статье на основе анализа существующего законодательства Российской Федерации предлагается выделить и рассмотреть как отдельный вид зоны с особыми условиями использования территорий территорию историко-культурного назначения.
Ключевые слова: земли историко-культурного назначения, объект культурного наследия, территория объекта культурного назначения.
DOLGOVA. V. BERDIUGINA U. M.
TERRITORY OF HISTORICAL AND CULTURAL SIGNIFICANCE AS A SEPARATE ZONE WITH SPECIAL CONDITIONS FOR LAND USE
The Federal Act of22.10.2014 № 315-FZ «On Amendments to the Federal Act «On the objects of cultural heritage (historical and cultural monuments) of the Russian Federation» and some legislative acts of the Russian Federation» gave the definition of territory of cultural heritage».
In this regard, in an article based on an analysis of the existing legislation of the Russian Federation are invited to identify and consider territory of historical and cultural significance as a separate zone with special conditions for land use.
Keywords: lands of historical-culture significance, object of the cultural heritage, territory of the cultural heritage.
В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством об охране окружающей среды, а также указанным законом.
При этом, несмотря на продолжающийся процесс совершенствования законодательства России, на стыке законодательства в области градостроительной деятельности, земельного законодательства и законодательства в области государственной охраны объектов культурного наследия сохраняются противоречия между отдельными юридическими конструкциями и понятиями, усложняя регулирование вопросов сохранения и использования территорий, связанных с объектами культурного наследия.
Так, в основных федеральных законах отсутствует единое понимание того, что представляет собой территория, с которой связаны объекты культурного наследия.
Иллюстрация 1. Схема. Земельный кодекс РФ и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
Территориальная зона 1 Территориальная зона2 Н
/ Зона с особыми условиями ^^чч™™ / использования территории Х™^™^
( "X / Границы
у / территории
\ 1 объекта
\ \ культурного
\\ наследия .
^^^^Территориальная зонаЗ: •
Иллюстрация 2. Схема. Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
Например, Земельный кодекс РФ закрепляет подразделение земель в Российской Федерации по целевому назначению, в соответствии с которым в состав земель особо охраняемых территорий и объектов входят земли историко-культурного назначения (ст. 7, 94). При этом к землям историко-культурного назначения Кодекс относит не только земли объектов культурного наследия, но и земли военных и гражданских захоронений. В случаях, когда устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия, Земельный кодекс РФ различает два правовых режима использования земель: один — в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов культурного наследия, другой — за пределами земель историко-культурного назначения.
В это же время ст. 1 Градостроительного кодекса РФ содержит понятие «зоны с особыми условиями использования территорий», включающее в себя зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. В ст. 30 Градостроительный кодекс РФ закрепляет, что на карте градостроительного зо-
нирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Причем согласно ст. 34 данного Кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон. Таким образом, он выделяет из состава обычных территориальных зон зоны с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия.
При этом ст. 5 действующей редакции Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в отношении земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия проводит связь только с Земельным кодексом РФ, выпуская из виду существование Градостроительного кодекса РФ: «Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государствен-
ный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ».
Таким образом, основываясь на вышеуказанных положениях действующего законодательства Российской Федерации, можно выделить следующие схемы регулирования территорий, связанных с объектами культурного наследия:
♦ Схема на Иллюстрации 1 не позволяет четко определить правовой статус территории, на которой расположены объекты культурного наследия, но дает понимание, что объект культурного наследия может быть расположен только на землях историко-культурного назначения. Такая ситуация на практике сильно осложняет сохранение, например, объектов археологического наследия, расположенных на землях лесного фонда.
♦ Схема на Иллюстрации 2 позволяет увидеть, что зона с особыми условиями использования территории оказывает влияние на правовой статус территориальных зон, но остается не ясным, чем является территория объекта культурного наследия, каким образом она определяется. Вторая схема представляется более жизнеспособной, хотя при этом отсутствует четкая связь между положениями Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
На сегодняшний день Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предпринята попытка связать между собой положения Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а также дать определение понятия «территория объекта куль-
Иллюстрация 3. Схема. Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 22.10.2014 № 315-ФЗ)
турного наследия», закрепить требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, а также решить вопрос с размещением объектов культурного наследия и на других категориях земель1. Данный закон вступает в силу, за исключением его отдельных положений, с 22.01.2015 г.
В соответствии со ст. 3.1 данного закона территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с законом.
В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.
Вводится положение о том, что границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков. Данное положение позволяет, особенно учитывая предусмотренный законом режим использования территории объекта культурного наследия, максимально принять меры к сохранению крупных объектов культурного наследия, например, усадеб, квартальных застроек.
Законом предусматривается, что границы территории объекта культурного наследия, включаемого
1 Федеральный закон от 22.10.2014 № 315-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.10.2014. № 43. Ст. 5799.
в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, должны утверждаться в составе акта соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством в зависимости от категории историко-культурного значения объекта.
Сведения о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости. При этом отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и данным законом.
Статья 34 вышеуказанного закона закрепляет, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта, при этом необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую
описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
При этом ст. 30 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.
Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
С учетом положений ст. 34 закона можно увидеть следующую картину регулирования территорий, связанных с объектами культурного наследия.
На схеме, представленной на Иллюстрации 3, можно увидеть, что территория объекта культурного наследия не входит в зону с особыми условиями использования территории. До принятия Федерального закона от 22.10.2014 № 315-Ф3, действительно, территория объекта культурного наследия больше ассоциировалась с непосредственно земельным участком, на котором располагался объект культурного наследия.
После внесения изменений в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-Ф3 в территорию
Иллюстрация 4. Зона с особыми условиями использования территории, включающая в себя территорию объекта культурного наследия
объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц, границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.
Территория объекта культурного наследия перестает быть просто земельным участком, она становится некой накладываемой зоной, определяющей правовой режим участков, на который она распространяется.
В развитие этого положения Федеральный закон от 22.10.2014 № 315-Ф3 (ст. 5.1) определил правовой режим территории объекта культурного наследия, введя ограничения на различные виды деятельности в ее границах.
Поскольку границы территории объекта культурного наследия, как и границы зон охраны объекта культурного наследия, определяются соответствующим проектами и режим территории объекта культурного наследия определяет совокупность возможных действий в отношении земельных участков, на которые он распространяется, то представляется возможным рассматривать территорию объекта культурного наследия в качестве вида охранного зонирования и, соответственно, обозначать территорию объекта в качестве зоны с особыми условиями использования территории.
Представим на схеме рассмотренную ситуацию (Иллюстрация 4).
Установив правовой режим территории объекта культурного наследия, законодатель укрепил связи Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Градостроительного кодекса РФ. Это является важным с точки зрения права, поскольку ст. 3 Градостроительного кодекса РФ определяет, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; при этом федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу. Соответственно Федеральный закон об объектах культурного наследия не должен противоречить положениям Градостроительного кодекса РФ.
Также стоит отметить, что еще до принятия Федерального закона от 22.10.2014 № 315-Ф3 Верховный Суд Российской Федерации сформулировал похожие положения в Определении от 17.09.2014 г. № 8-АПГ14-8: законодательством не установлено каких-либо ограничений по определению границ территории объекта культурного наследия, которая может не совпадать с территорией земельного участка, определенного в соответствии с земельным законодательством; наличие либо отсутствие на земельном участке объекта культурного наследия не исключает возможности вхождения земельного участка в территорию объекта культурного наследия, в зону охраны такого объекта2.
Моделируя процесс развития правотворчества, можно предложить рассмотрение территории объекта культурного наследия, охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта как структурных частей зоны с особыми условиями использования территории, направленной на сохранение объектов культурного наследия, расположенных на земельных участках:
1 Территория объекта культур-
ного наследия. Зона
2 Охранная зона. с особыми ^ условиями
3 Зона регулирования застройки
и хозяйственной деятельности. использования
4 Зона охраняемого природного ландшафта. территории
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным предложить понятие, объединяющее структурные части зоны с особыми условиями использования территории и цель, для которой создается данная зона: территория историко-культурного назначения — зона с особыми условиями использования территории, направленными на сохранение объектов культурного наследия, расположенных в ней.
Однако необходимость развития территорий крупнейших городов, и при этом необходимость сохранения в них объектов культурного наследия, обуславливает рассмотрение целевого характера развития территорий историко-культурного назначения.
Неоднократно отмечалось, что сохранение и развитие территорий историко-культурного назначения невозмож-
2 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 г. № 8-АПГ14-8 // Правовая система «КонсультантПлюс».
Иллюстрация 5. Субъект создания императива
но без привлечения финансирования. Для формирования программ развития подобных территорий, формирования государственно-частного партнерства необходимо понимание цели их развития.
Цель становится императивом, определяющим структуру территории объекта культурного наследия, поскольку важно учитывать возможность целевого развития территории. Цели развития территорий могут быть разными: создание туристских, рекреационных, исторических, образовательных мест — здесь важным аспектом будет являться взаимосвязь объектов культурного наследия, расположенных в конкретном поселении, с целями развития конкретного поселения.
Цель развития территории историко-культурного назначения должна закрепляться путем принятия нормативного акта соответствующего компетентного органа (например, принятие положения о развитии конкретной территории историко-культурного назначения, а также обязательно найти отражение в правилах землепользования и застройки, градостроительных регламентах). Разработка нормативно-правового акта, определяющего цель развития территории историко-культурного назначения, должна происходить с привлечением специалистов в области сохранения объектов культурного наследия, инвесторов, готовых вложить денежные средства в развитие территорий, а также органов местного самоуправления и жителей города.
Цель будет определять структуру территории историко-культурного назначения (например, будет задавать размеры каждого структурного элемента в зависимости от конкретной ситуации), а также процессы: внешние (процессы, воздействующие на структуру территории историко-культурного назначения извне) и внутренние (процессы, происходящие внутри структуры территории объекта культурного наследия).
Представляется, что субъектами создания императива должны стать специализированные комиссии, состоящие из представителей компетентных органов власти, специалистов в сфере градостроительной деятельности и специалистов в области сохранения объектов культурного наследия, а также представители общественности (Иллюстрация 5).
Заключение
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что территория историко-культурного назначения — зона с особыми условиями использования территории, направленными на сохранение объектов культурного наследия, расположенных в ней, с установленной нормативно-правовым актом целью ее развития.
При этом стоит отметить, что территории историко-культурного назначения имеют две составляющие: пространственную (закрепленные границы зон) и правовую (определенный на основании нормативно-правового акта конкретный правовой режим и цели развития).
В таком понимании возникают необходимые предпосылки для комплексного включения территорий историко-культурного назначения в процессы градорегулиро-вания территорий поселений, в которых существенным стимулом к развитию является возможность использования социально-экономического потенциала исторических объектов.
Список использованной литературы
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
2 Федеральный закон от 2 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
3 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 16.
4 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
5 Федеральный закон от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.10.2014. № 43. Ст. 5799.
6 Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. 03.07.2014. № 146.
7 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 г. № 8-АПГ14-8 // Правовая система «КонсультантПлюс».
8 Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2053.
9 Гордеев Ю. В. О проблемах правоприменения норм законодательства, возникающих при проведении работ по градостроительному развитию территорий, на которых расположены объекты культурного наследия // Вестник «Зодчий.21 век». 2014. № 3 (52). С. 80-93.
