CC BY
190А. В. Кынев
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ГРУППЫ ПАРТИЙНЫХ СПИСКОВ НА ВЫБОРАХ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ: СЦЕНАРИИ И УГРОЗЫ
Активное расширение применения на региональных выборах в России пропорциональной избирательной системы (как известно, с 15 июля 2003 г. российские регионы обязаны избирать не менее половины депутатов своего законодательного органа или одной из его палат по спискам избирательных объединений1) потребовало решения целого ряда связанных с ее внедрением проблем, в частности, касающихся размеров заградительных барьеров, размеров избирательных залогов, числа подписей, необходимого для регистрации списков, методик распределения мандатов между списками, реализации прав беспартийных граждан и т. д. Одним из центральных стал также вопрос структуры партийных списков и того, каким образом в новых условиях обеспечивать равномерное представительство различных территорий региона в региональном парламенте и избегать чрезмерного доминирования в их составе жителей региональных центров. Эта тема стала еще более острой после того, как начиная с весны 2007 г. в регионах все более массово стала вводиться уже не смешанная (пропорционально-мажоритарная), а полностью пропорциональная избирательная система. То есть если раньше, в 2003-2007 гг., речь шла о территориальной привязке примерно половины депутатов Законодательного собрания, избираемых по партспискам в условиях, когда жители конкретных городов или районов все же имели своего депутата, пусть и от сильно увеличившегося в размерах мажоритарного округа, то в условиях полностью пропорциональной системы речь шла о полном изменении традиционной для населения системы представительства депутатов региональных парламентов и
1 См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: федер. закон Рос. Федерации // Рос. газ. 2002. 15 июня. № 106 (2974). С. 7-14.
необходимости поиска форм связи избранных депутатов с теми или иными конкретными территориями.
Первыми на региональных выборах к полностью пропорциональной избирательной системе решили перейти Санкт-Петербург, Дагестан и Московская область (выборы 11 марта 2007 г.), затем к ним добавились Ингушетия, Калмыкия и Амурская области (выборы 2 марта 2008 г.), Чеченская Республика (выборы 12 октября 2008 г.), Кабардино-Балкария и Ненецкий автономный округ (выборы 1 марта 2009 г.). Десятым регионом стала Тульская область (выборы 11 октября 2009 г.). Иногда к перечню регионов с полностью пропорциональной избирательной системой ошибочно относят Свердловскую область (именно так поступает ЦИК РФ), но это не так, поскольку Законодательное собрание Свердловской области состоит из двух палат и по полностью пропорциональной системе избирается только одна из них - областная дума, вторая палата - Палата представителей - избирается только по мажоритарным округам.
Кто и когда в регионах России использовал территориальные группы при формировании партсписков
Федеральное законодательство формально никак не регламентировало и не регламентирует то, должны ли регионы на своих выборах формировать «плоские» списки со сквозной иерархической последовательностью всех кандидатов или же разбивать списки на территориальные (субрегиональные) группы. Правда, Центризбирком РФ первоначально рекомендовал регионам принимать либо систему открытых списков, либо модель с разбиением списков на территориальные группы. Но рекомендации ЦИК не являлись для регионов обязательными.
В первые годы введения на региональных выборах смешанной системы разбивать списки на группы решились немногие регионы: традиционные «плоские» списки были более понятными и привычными, обозначая и самим кандидатам, и партийному руководству, и спонсорам, и избирателям примерную последовательность получения мандатов кандидатами. Так, в пе-
риод с декабря 2003 г. по декабрь 2005 г. такая модель использовалась лишь в 8 регионах из 44.
Однако по мере накопления опыта региональных выборов по новым правилам, начиная с марта 2006 г. (с начала 2006 г. выборы стали проходить в два «единых избирательных» дня), она получила более широкое распространение и в период 20062008 гг. была использована почти в половине прошедших за это время избирательных кампаний (26 из 58). В тоже время ряд регионов, где в первом варианте закона о выборах предусматривалось образование внутри партийного списка территориальных групп, с приближением выборов от этих положений отказались и перешли к системе «плоских» списков. Так произошло, к примеру, в Краснодарском крае и Московской области. Всего же за период с 15 июля 2003 г. до 1 января 2009 г. на 102 региональных кампании пришлось 34, в которых могли создаваться территориальные группы региональных партийных списков. Из 11 регионов, которые провели выборы законодательных собраний 1 марта 2009 г., территориальные группы были предусмотрены в 3.
Региональные законодатели1 по-разному решали вопрос о порядке разбиения списков на группы. В большинстве субъектов Федерации группы были привязаны к территориям мажоритарных округов, образованных для избрания второй половины депутатского корпуса. При этом в одних регионах территория каждой группы должна была соответствовать территории одного мажоритарного округа и число групп было равно числу округов (Башкортостан, Мордовия, Москва, Вологодская, Калининградская, Курганская, Псковская области), в других - территории, границы которой перед началом избирательной кампании определяются региональным избиркомом (Пермский край, Ленинградская, Липецкая, Нижегородская, Смоленская области, Республика Алтай, Тыва, Удмуртия), в третьих - партиям предоставлена возможность самим компоновать группы из разного количества округов (Архангельская, Астраханская, Курская, Пензенская, Саратовская области, Чувашия, Иркутская область),
1 При выборах в объединенных регионах (Пермский, Красноярский, Камчатский, Забайкальский края) согласно федеральным конституционным законам выборы проводились по Положениям, утвержденным Указами Президента РФ.
в четвертых - территории групп кандидатов должны соответствовать территориям городских округов и районов (Адыгея).
Так, в Архангельской области территориальные группы партийного списка могли соответствовать территории, объединяющей от одного до шести одномандатных округов, а общее число групп должно было быть не менее 10 (всего одномандатных округов - 31). В Астраханской области партии разбивают список на территориальные части, соответствующие территориям одного или нескольких граничащих друг с другом одномандатных избирательных округов, чтобы в итоге таких частей получилось не менее 1/3 от общего числа округов. В Чувашии список должен быть разбит на региональные группы кандидатов, соответствующие территориям двух одномандатных округов. Таких групп должно быть не менее 7 и в каждой - не менее 2 кандидатов.
В Липецкой области списки должны содержать 14 региональных частей согласно территориям, утвержденным облизбир-комом в границах двух граничащих между собой одномандатных избирательных округов. В Красноярском крае таких территорий должно быть три, и их описание утверждает крайизбир-ком. В Ленинградской, Нижегородской и Самарской областях списки делятся на 5 территорий, границы которых определяет облизбирком.
Специфические варианты формирования списков существовали на выборах законодательных собраний первого созыва в некоторых укрупненных (объединенных) субъектах, отдельно оговаривая создание группы на территории бывшего автономного округа. Так, в Камчатском крае в списке, помимо общекраевой части, должно было быть 13 групп в границах одномандатных округов на территории бывшей Камчатской области. Еще одна группа образуется на территории бывшего Корякского округа. В Пермском крае каждый список должен был иметь общекраевую часть и 8 региональных групп кандидатов, при этом одна региональная группа обязательно должна была соответствовать территории Коми-Пермяцкого округа, остальные 7 групп должны были соответствовать территориям четырех граничащих между собой одномандатных избирательных округов. В Забайкальском крае краевой список кандидатов включал в себя
общекраевую часть, а также разбивался не менее чем на 7 и не более чем на 11 региональных групп кандидатов. Перечень территорий для образования этих групп определяла временная избирательная комиссия не позднее чем за 20 дней до окончания срока, в течение которого должны быть назначены выборы депутатов Законодательного собрания. При этом одна региональная группа краевого списка кандидатов должна соответствовать территории Агинского Бурятского округа, а каждая из 10 региональных групп - территориям двух граничащих между собой одномандатных избирательных округов, образованных на территории Забайкальского края (за исключением территории Агинского Бурятского округа). Указанные части в совокупности должны охватывать всю территорию Забайкальского края и быть примерно равны по числу зарегистрированных избирателей с допустимым отклонением числа избирателей, зарегистрированных на части территории Забайкальского края, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории Забайкальского края, не более чем на 15 %, за исключением территории Агинского округа.
Помимо различий того, как формировать территориальные группы, в одних регионах наличие в составе списка определенного числа территориальных групп являлось обязательным (и, соответственно, автоматически появлялось такое основание для отстранения списка от выборов, как уменьшение числа групп меньше положенного по закону), в других - факультативным (т. е. каждая партия сама решает, нужен ли ей «плоский» или регионализированный список). Так, в Тыве по желанию партии могут разбить список на 8 утвержденных Законодательной палатой территорий, каждая из которых объединяет территории не менее двух одномандатных округов. Этим правом в Тыве воспользовались только «Единая Россия» и Российская партия Жизни. Факультативным право разбивать списки на группы было также в Нижегородской (в этом регионе этим правом воспользовались лишь три партии - «Единая Россия», КПРФ и РПЖ), Пензенской (воспользовалась только «Единая Россия»), Самарской (не воспользовался никто) и Саратовской областях (воспользовались КПРФ, «Справедливая Россия» и
«Яблоко»). В Волгоградской области на выборах 1 марта 2009 г. партии были вправе полностью или частично разбить список на 16 территориальных групп, соответствующих территориям одномандатных избирательных округов (не менее 2 кандидатов в группе), этим правом в регионе воспользовались 3 партии из 5, зарегистрировавших списки («Единая Россия», КПРФ, «Справедливая Россия»), не стали этого делать ЛДПР и «Патриоты России».
Разными в регионах при этом являлись требования к наличию того или иного числа кандидатов центральной (т. е. общерегиональной) части списка. Как правило, от партий требуется, чтобы в этой части списка было не более 3 кандидатов1. В 3 регионах - Мордовии (выборы 2003 и 2008 гг.), Калининградской области (выборы 2006 г.) и Башкортостане (март 2006 г.) региональные законодатели вообще не предусмотрели существование в составе списков центральных частей, обязав партии разбить всех кандидатов по территориальным группам.
В тоже время есть регионы, где центральная часть списка по региональному закону настолько велика, что существование территориальных групп фактически лишается смысла. Так, в Курганской области в общеобластной части списка должно быть 10 кандидатов (эту поправку в областной закон приняли перед самым началом кампании вместо прежней нормы про 3 кандидатов). Поскольку ни один из списков на выборах 2004 г. не получил более 6 мандатов, то все мандаты достались кандидатам, входившим в общеобластные части списков, т. е. так, как будто бы разделения списков вообще не было. Спрогнозировать такой результат заранее не составляло труда. В Астраханской, Нижегородской областях, Забайкальском крае в центральной части списка может быть не более 5 кандидатов. В случае использования этой возможности для большинства партий (кроме партии, очевидно претендующей на большинство мест) наличие территориальных групп также фактически утрачивает смысл.
Только в 2 из тех 9 регионов, где выборы первыми прошли по полностью пропорциональной системе, законом установили
1 Уже на выборах 1 марта 2009 г. появился карачаево-черкесский прецедент, где по региональному закону в центральной части партийного списка должен быть единственный кандидат.
существование территориальных групп, образованных по следующим принципам: в Санкт-Петербурге - на территориях 50 бывших одномандатных округов, существовавших на предыдущих выборах Законодательного собрания, в Республике Дагестан была осуществлена привязка к 53 территориям районов и городов. При этом в составе каждой группы в Санкт-Петербурге мог быть только 1 кандидат, в Дагестане число кандидатов в группе зависело от числа избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории (до 25000 избирателей - не более 3 кандидатов; от 25001 до 50000 избирателей - не более 4 кандидатов; более 50000 избирателей - не более 5 кандидатов). Во всех 7 иных регионах с полностью пропорциональной системой (Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Чечня, Амурская и Московская области, Ненецкий АО) списки были «плоскими».
Методы распределения мандатов между группами партийных списков
Как известно, методики распределения мандатов между партийными списками делятся на методы квот и методы делителей. Традиционно в России с 1993 г. на федеральных и региональных выборах применялся метод, именуемый «квотой Хэйра-Нимейера» (метод вычисления «избирательного частного» или «естественной квоты»)1, однако с 2007 г. в отдельных регионах
1 Суть метода в том, что число голосов, поданных за списки, преодолевшие заградительный барьер, делится на число распределяемых мандатов. В результате чего получается так называемое первое избирательное частное (квота голосов на один мандат). Затем каждая из партий, допущенных к распределению мандатов, получает число мандатов, равное целой части числа, полученного при делении числа поданных за нее голосов на «первое избирательное частное». Оставшиеся после распределения таким образом мандаты, как правило, распределяются согласно рейтингу дробных частей чисел, полученных при делении полученных партиями голосов на «первое избирательное частное». Для нераспределенных мандатов возможен также либо метод наибольшей средней, когда число полученных списком голосов делится на число мандатов, полученных этим списком на первом этапе, плюс один, т. е. вычисляется среднее число голосов избирателей, приходящееся на один мандат. Оставшиеся мандаты передаются тем спискам, у которых оказалось наибольшее значение этого среднего.
стали вводить методы делителей - обычно метод делителей Им-периали или его модификацию. Метод делителей заключается в том, что число голосов, полученных каждым списком, делится на ряд возрастающих чисел (обычно это ряд натуральных чисел, число которых равно числу распределяемых мандатов). Полученные частные располагаются (ранжируются) по убывающей. То частное, которое по своему порядковому месту соответствует числу распределяемых мандатов, считается избирательной квотой, а число равных ей или превышающих ее частных, которые имеет каждый список, указывает на число получаемых списком мандатов. При методе д'Ондта деление начинается с 1, при методе Империали - с 2. Оба эти метода дают дополнительные мандаты партии-победителю за счет иных партий (причем наиболее сильно нарушает пропорциональность метод Империали, при методе д'Ондта отклонение незначительно). Иные, не применявшиеся в России методы делителей (Сент-Лагюэ, датский и др.) преимущественно создают преференции партиям-аутсайдерам или партиям-середнякам.
Формальное достоинство методов делителей - в отличие от методов квот, не возникает проблемы перераспределения оставшихся после деления на квоту нераспределенных мандатов, однако на самом деле они более математически громоздки, сложны для понимания, и реальный стимул их внедрения - нарушение пропорциональности в пользу конкретной партии.
Так как при распределении мандатов между группами парт-списка уже не возникает вопрос об общем числе мандатов, полученных партией, то и стимула к применению здесь методов делителей не возникает. Не удивительно, что при распределении мандатов внутри партсписка между территориальными группами все регионы, которые вели территориальные группы, использовали традиционный метод Хэйра-Нимейера. Отличия методик между регионами заключаются, в основном, лишь в том, как распределяются оставшиеся нераспределенными после первичного распределения между группами мандаты (либо метод наибольших остатков, либо метод наибольшего среднего). Однако есть и исключения. Там, где группы были равны территориям
мажоритарных округов (и соответственно примерно равны по числу избирателей), часто использовался рейтинг относительного процента голосования за партию на данной территории и таким образом определялась очередность получения мандатов группами по убыванию этого процента. К примеру, именно такой метод применялся на выборах Московской городской думы в 2005 г., Законодательные собрания Санкт-Петербурга и Самарской губернской думы в 2007 г., Саратовской облдумы в 2007 г. и т. д.
В Мордовии методика распределения мандатов между группами внутри списка предусматривала учет относительного числа голосов, полученных региональной группой. При этом голоса, полученные группами (т. е. голоса, полученные списком на территории соответствующего одномандатного округа), считались не относительно проголосовавших, а от общего числа избирателей, зарегистрированных в округе1. Данная методика в Мордовии стимулировала власти территорий бороться за явку и была направлена против представительства городских территорий, где явка всегда ниже.
Странным и манипулятивным выглядит использование очередности получения мандатов группами по рейтингу относительного голосования за партию на территории там, где закон допускал создание неравных групп, существенно отличающихся по числу избирателей. Именно так произошло в Архангельской и Астраханской областях.
Казус возник в Орловской области. Здесь в ходе подготовки к выборам вначале было решено, что список должен делиться на 25 территориальных частей в границах одномандатных округов, а в центральной части списка может быть не более 3 кандидатов. Однако при этом по какой-то причине в законе не оказалось статьи относительно методики распределения мандатов внутри списка между территориальными группами. В результате воз-
1 Формально число голосов, полученных группой, делилось на поправочный коэффициент, который определялся путем деления общего числа избирателей на территории, соответствующей одномандатному округу, на число избирателей в наименьшем по численности избирателей округе.
никла забавная коллизия, когда каждый партийный список существовал как бы в двух вариантах: разбитый на группы, что и отражалось в бюллетенях, и «плоский», где кандидаты идут друг за другом в жестком порядке, по которому и шло реальное распределение мандатов. То есть фактически совершался обман избирателей, когда они голосовали за списки с одной структурой, а места внутри распределялись совсем в ином порядке.
Таковы факты с правовым регулированием регионализации партийных списков в российских регионах в настоящее время. В чем же причины, достоинства и недостатки появления территориальных групп партийных списков?
Причины появления территориальных групп
Первая причина уже вскользь названа - компенсировать утрату избранными по списку депутатами стимулов работать с населением конкретных территорий.
Важность связи депутатов с конкретными группами граждан определяется самой идеей представительства. В истории политической науки издавна ведутся поиски оптимальных путей и механизмов реализации представительства. Так, еще Шарль-Луи Монтескье считал, что люди, как правило, знают интересы и проблемы своего населенного пункта, города, региона лучше, чем интересы и проблемы других регионов страны. Поэтому представителей во властные органы целесообразнее избирать не от всей страны в целом, а от отдельных городов или местностей, организованных в избирательные округа. В Англии утвердилась теория фактического представительства, суть которой состояла в том, что члены парламента представляют не просто отдельные слои и группы населения, а нацию в целом1. Поэтому не имеет значения как, из числа кого и где они избираются. Причем виги, которые сформулировали эту теорию, были убеждены, что члены парламента, будучи избранными, не должны зависеть от своих избирателей. В США выдвинули концепцию географического представительства, в соответствии с которой члены Зако-
1 См.: Гаджиев К. Введение в политическую науку. М., 1999.
78
нодательного собрания избирались бы в качестве представителей определенной территории и определенных групп населения, а не как представители всего населения государства. Так, отцы-основатели американской Конституции и государства придавали особую важность тому, чтобы избранные представители «непосредственно зависели от народа»1. Согласно современной теории фракционного суверенитета каждый гражданин имеет свою часть в том мандате, который избиратели предоставили своему депутату. При всей разности подходов к теориям представительства важно понимать то, что каждая из них характерна для определенной национальной политической культуры, и то, что в России исторически депутаты избирались именно от территорий, крайняя внутренняя дифференциация как страны в целом, так и ее конкретных регионов - несомненный аргумент в пользу учета при политическом представительстве интересов конкретных локальных сообществ.
Максимальный учет при составлении партийных списков мнения населения конкретных территорий, наибольший при различных вариантах открытых списков или при смешанной связанной системе, также является важным элементом борьбы с бюрократизацией и олигархизацией партий. Если известно, что партия гарантированно получает, к примеру, не менее 10 мандатов, а еще 5 может получить при удачном стечении обстоятельств, то при «плоских» списках, на положение в которых избиратели повлиять не могут, выдвижение партией кандидатов на первые 10 мест, по сути, является назначением депутатов, которое на выборах фактически лишь оформляется как избрание. Чрезмерное же «обюрокрачивание» партии, помимо иных негативных последствий, чревато постепенным снижением ее электоральных показателей.
Наличие территориальных групп, несомненно, является фактором большего приближения кандидатов в партийном списке к интересам конкретной территории, увеличивает «публичную» (т. е. непосредственно указанную в бюллетене) часть кандидатов, повышая их личную заинтересованность в работе с из-
1 См.: Федералист. М., 1993. С. 35.
79
бирателями. При этом между кандидатами внутри списка создается определенная конкуренция за то, какая территория добьется лучшего результата и скорее, чем другие, получит мандат или получит больше мандатов, в совокупности эти стимулы могут вести ко второй причине появления территориальных групп -повышению явки по сравнению с голосованием за «плоские списки», а соответственно и повышению уровня общественной легитимности избранного органа власти.
Однако не все стимулы оказались позитивными: появление требований к усложненной структуре списков автоматически означало и требование к партиям по выдвижению завышенного числа кандидатов, т. е. к дополнительным организационным и финансовым расходам. Повышались при этом и возможности отстранения списков с выборов (подробнее см. далее в анализе основных последствий). Этот стимул фактического дополнительного ценза для партий проявился при расширении практики применения разбиения списков на территориальные группы.
Основные последствия появления территориальных групп
Как показала практика применения территориальных групп партийных списков в российских регионах, тот вид, в котором она внедрялась (т. е. закрытые списки, когда избиратель голосует только за список в целом и потом внутри списка распределяются мандаты), не решил проблемы компенсации снизившегося (при смешанной системе) или утраченного (при полностью пропорциональной системе) представительства конкретных территорий в том или ином региональном парламенте. Более того, в определенной степени проблема диспропорций представительства даже усилилась.
Во-первых, анализ результатов региональных выборов показывает, что при разбиении списков на слишком большое число групп и честном голосовании и подсчете (а соответственно и почти неизбежно неравномерном распределении голосов) часть территорий региона не получает представительства в «пропорциональной части» законодательного ор-
гана по спискам ни одной из партий. Так, в Архангельской области, где закон обязывал разбивать списки не менее чем на 10 групп (при распределении по пропорциональной системе 31 мандата), избранными депутатами, входившими в субрегиональные группы, на выборах облсобрания 2004 г. были в итоге охвачены территории лишь 15 округов из 31. Не представленными остались города Котлас и Коряжма, большая часть округов Архангельска (5 из 8) и Северодвинска (4 из 5), а также большая часть южных районов - наиболее плюралистично голосующие территории. При этом самыми ущемленными оказались жители больших и средних городов. В Астраханской области, где число групп также не могло быть менее 10 (при распределении по пропорциональной системе 29 мандатов), не представленными в «пропорциональной части» областного парламента оказались территории 5 округов из 29 (в том числе города Ахту-бинск, Знаменск и часть города Астрахани). В Вологодской области без представительства в «пропорциональной части» Законодательного собрания остались территории 11 округов из 17, в Псковской области - 12 из 22. В Санкт-Петербурге, где все депутаты избирались по пропорциональной системе, не представленными в Законодательном собрании оказались 10 территорий из 501.
Конечно, с формальной точки зрения любой депутат является представителем всего населения региона. В тоже время, на взгляд многих экспертов, в идеале каждый избиратель должен иметь своего депутата. При этом понятие «свой депутат» имеет два аспекта. Первое - это должен быть депутат, за которого избиратель голосовал - персонально или как за кандидата, включенного в партийный список. Второе - депутат должен быть достаточно доступен для избирателя, вести прием на соответствующей территории и т. п.2. Зачастую даже при избрании депутата от территориальной группы она нередко состоит из разных
1 См.: Любарев А. Разбиение партийного списка на региональные группы: проблемы территориального представительства // Журнал о выборах. 2007. № 5. С. 37-42.
2 См.: там же.
муниципальных образований, в результате у ряда территорий депутаты оказываются «общие», а значит и в этом случае возможности для связи между населением и депутатами усложняются. Кроме того, если для территории определена некая «общая» группа партийных депутатов, к кому из них конкретно может в случае необходимости обращаться житель данного региона? Кто представляет конкретный город, район? В результате большинство избирателей регионов (и страны в целом) теперь вообще не знают и не понимают, кто является для них «своим» депутатом. Часто партии закрепляют депутатов-«списочников» за конкретными территориями. Однако при анализе опыта Госдумы РФ отмечено, что формальное закрепление депутата по партсписку за конкретной территорией часто имеет сугубо символический характер. Были случаи, когда территории, определенные фракцией для работы депутата, вообще не имели ничего общего с региональной группой, от которой он был избран. Отдельным депутатам поручалось курирование нескольких крупных субъектов Федерации, иногда удаленных друг от друга на тысячи километров, что с точки зрения организации работы с избирателями крайне неэффективно. Получалось, что многие депутаты, избранные по региональным группам, работали в регионах, где за них никто не голосовал, и не работали там, где их избрали1. В региональных парламентах же, как правило, нет даже этой практики: списочные региональные депутаты оказываются порой просто «ничьими» конкретно и вообще не закрепляются за конкретными городами и районами. В определенной степени к проблеме «свой депутат» относится и проблема «политических паровозов».
Во-вторых, разбиение списков на территориальные группы стимулировало широкое применение технологий кан-дидатов-«паровозов» (т. е. баллотирующихся, но затем отказывающихся от получения мандатов) не только во главе списка в целом, но и во главе отдельных групп. Помимо «паровозов» всего списка (как правило, губернаторов), появились
1 См.: Козлов В. Проблемы представительства регионов в новой Государственной Думе // Журнал о выборах. 2007. № 6. С. 38-45.
«паровозы» территориальных групп. Такие технологии использовались в Москве, Красноярском крае, Чувашии, Астраханской области и т. д. К примеру, в Астраханской области территориальные группы возглавляли: глава Володарского района Б. Миндиев, глава Красноярского района В. Савкин, глава Приволжского района Л. Боярчук, глава города Камызяк Л. Ермакова, глава Лиманского района Я. Феньков, глава Енотаевского района М. Анишко, глава Черноярского района А. Колесов, заместитель мэра Астрахани В. Ступин. Иногда, помимо «паровозов», от мандатов отказывается и значительное число кандидатов в глубине партийного списка, что ведет к тому, что депутатом в итоге становится совсем не тот человек, который должен был бы получить мандат в соответствии с очередностью, исходя из места в списке и итогов голосования на территории. После выборов Законодательного собрания Пермского края в декабре 2006 г. при распределении мандатов внутри списка Российской партии пенсионеров, получившей по результатам выборов 4 места в Законодательном собрании, от получения мандатов сумели отказаться 15 человек из 39, включенных в список, в том числе целиком три субрегиональные группы. Таким образом, пермские выборы вновь подтвердили, что практика отказа от мандатов в значительной степени лишает смысла разбиение списков на группы1.
В-третьих, на практике разбиение партийного списка на территориальные группы превратилось также в технологию борьбы с региональной оппозицией.
На первом этапе региональной избирательной реформы (2003-2005 гг.) в ряде регионов для снятия списков с выборов отмечалось использование такой технологии, как установление минимального числа кандидатов в списке, благодаря чему, организовав тем или иным путем (в частности путем подкупа и/или административного давления) выбытие «нужного» числа кандидатов из списка, можно было добиться отстранения всего списка. Даже если таких ограничений не было, можно было снять список и на основании нормы федерального законода-
1 См.: Мониторинг демократических процедур. М., 2007. Бюллетень № 2.
тельства о возможности выбытия из списка не более 25 % кандидатов после его регистрации. С учетом того, что в целом списки в ряде регионов были не самыми большими по числу кандидатов, 25 % кандидатов в ряде случаев означало выбытие 3-4 кандидатов. Максимально эта технология применялась в Ямало-Ненецком АО и Магаданской области. В качестве борьбы со злоупотреблениями данной нормой в регионах было предложено повысить «планку допустимого выбытия кандидатов» с 25 до 50 %, что и было сделано. В тоже время уже тогда экспертами было высказано опасение, что теперь, наряду с прежней, будет применяться новая технология - введение явочным порядком в регионах нового ограничения в виде установления обязательного числа территориальных групп внутри списка кандидатов. Принуждая таким образом партии искусственно выдвигать заведомо завышенное число кандидатов, не имеющих реальных перспектив получить депутатский мандат, региональные власти «одним выстрелом убивали трех зайцев»: фактически создавали дополнительные цензы для оппозиции и возможность мультиплицирования технологии предвыборных паровозов для себя1, а также дополнительные возможности снять с выборов любую партию, организовав выбытие даже не 25 % кандидатов, как надо было ранее, а выбив всего 1 региональную группу.
Последующие избирательные кампании полностью подтвердили эти опасения2. На выборах Курской облдумы в марте 2006 г. список партии «Родина» был снят с выборов по причине того, что число групп кандидатов списке уменьшилось с 11 до 7, в то время как согласно положениям областного закона количе-
1 Именно так поступила «Единая Россия» на выборах в Московской городской думы 2005 г., где все 15 региональных групп списка «Единой России» возглавили префекты административных округов, депутаты Государственной думы и т. д.
2 Сохранились при этом и попытки снятия списков из-за выбивания из них теперь уже более 50 % кандидатов (выборы Законодательного собрания Камчатского края 2 декабря 2007 г., с которых был снят список «Справедливой России»; попытка снятия списка КПРФ на выборах Законодательного собрания Амурской области в марте 2008 г.).
ство региональных групп должно быть не менее 8 (партии также инкриминировали разжигание социальной вражды и подкуп избирателей). За выход кандидатов из списка сверх установленного лимита «Родину» также сняли на выборах в Адыгее, где у партии стало территориальных групп менее шести, положенных по региональному закону.
В Дагестане на выборах в марте 2007 г. была введена норма, что в партийном списке должно быть не менее 53 региональных групп, т. е. снять список с выборов можно было из-за выбытия из него менее 2 % кандидатов. Указанной технологией активно воспользовались, кроме Дагестана, в Псковской и Вологодской областях. В Дагестане жертвами этой технологии стали КПРФ, СПС, Народная партия, в Псковской и Вологодской областях - СПС.
Так, СПС отказали из-за выбытия группы 3 кандидатов из Хасавюртовского района; затем глава Хасавюртовской группы списка СПС С. Джамалдинов написал заявление о своем возвращении в список СПС, после чего он был похищен и вновь написал заявление о новом выходе из списка. Так же исчез бывший кандидат Г. Исмаилов, второй кандидат по Кизилюр-товской группе. Сообщалось об исчезновении лидера списка СПС по Кизлярскому району, заместителя главы района Магомеда Омармагомедова. В региональном отделении СПС утверждали, что на всех кандидатов давили, но в суде всего этого доказать не удалось. Дело одного из отказников рассматривалось в Верховном суде Дагестана. Сам кандидат не явился, адвокат от СПС привез видеозапись его обращения к суду. Бывший кандидат заявил, что написал заявление об отказе под давлением президента Муху Алиева, а сейчас желает это заявление аннулировать. Что интересно, на суде присутствовал и другой адвокат, нанятый самим депутатом-отказником. Этот адвокат представил суду справку из МВД, где подтверждается, что его подзащитный заявил об угрозах в его адрес со стороны уже мэра Махачкалы Саида Амирова. Оба адвоката потребовали обязать избирком вернуть подзащитного в список кандидатов от СПС. Суд навстречу СПС не пошел.
КПРФ в Дагестане выбыла из-за отказа всех кандидатов из Рутульской группы в составе партийного списка. Кандидаты КПРФ также заявили, что они отказались участвовать в выборах под административным давлением и угрозами. Однако затем решили отозвать свои заявления об отказе баллотироваться. Верховный суд Дагестана эти заявления не удовлетворил. Однако затем Президиум Верховного суда Дагестана восстановил кандидатов.
В Вологодской области, где из-за выбытия кандидатов список СПС утратил территориальную группу и не был зарегистрирован, представители СПС также заявили, что кандидаты -предприниматель Андрея Бучко и пенсионер Министерства обороны РФ Николай Грицай - вышли из списка под давлением. В ходе судебного заседания в областном суде Андрей Бучко даже представил доказательства того, что на него оказывалось давление с целью вынудить его снять свою кандидатуру на выборах. Представитель другого исключенного из списка СПС кандидата - Николая Грицая - юрист Скворцова представила заключение специалиста-почерковеда о том, что заявления Грицая о согласии баллотироваться и об отказе баллотироваться написаны разными людьми. В Псковской области для того, чтобы список СПС утратил положенное число территориальных групп, была использована технология исключения из списка кандидатов за членство в иной партии и в связи с «неполными» данными о месте работы, образовании и имуществе.
Федеральные аналогии
Отмеченные при применении в регионах технологии разбиения партийных списков на территориальные группы в полной мере проявились и с внедрением на федеральном уровне на выборах Государственной Думы РФ 2007 г. полностью пропорциональной избирательной системы. Только они касались уже не диспропорций представительства тех или иных городов и районов в региональном парламенте, а диспропорций представительства регионов в парламенте федеральном.
Эти девиации отмечались на выборах Госдумы РФ и до 2007 г., но они смягчались за счет избрания половины депутатов по мажоритарным округам. Так, в первом варианте избирательной системы на выборах Госдумы РФ (выборы 12 декабря 1993 г.) разбиение списка на группы было правом, а не обязанностью избирательного объединения. Кроме того, никак не ограничивался размер общефедеральной части списка. В результате из 13 участвовавших в выборах избирательных объединений разбили свой список только шесть (два из которых в Думу не прошли), причем у двух общефедеральные части были столь большими, что ни один кандидат из региональных групп мандатов не получил. В целом из 225 мандатов только 29 достались кандидатам, включенным в региональные группы. На выборах Госдумы РФ 1995 г. разбиение списка на региональные группы стало уже обязанностью. В результате длительных споров при подготовке закона появилась норма об ограничении общефедеральной части списка 12 кандидатами, что составляло 5 % от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе. На выборах Госдумы РФ 1999 г. максимальный размер общефедеральной части списка был увеличен до 18 кандидатов. В результате, к примеру, от «Блока Жириновского» в Госдуму РФ не попал ни один кандидат из региональной части списка. При этом требование закона об обязательном разбиении списка на группы можно было легко обойти. Так, в 1995 г. некоторые блоки (в основном, правда, маргинального свойства) выделили в своих списках всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский автономный округ (субъект Федерации с наименьшим числом избирателей), а другая - все остальные регионы. На выборах 1999 г. среднее число групп в списках несколько снизилось, так как партиям стали ясны негативные последствия слишком сильного дробления списка. В законе, действовавшем на выборах Госдумы РФ 2003 г., было установлено, что число региональных групп должно быть не меньше семи. Размер общефедеральной части списка сохранился прежним (18 кандидатов) несмотря на то, что Комитет по государственному строительству (при согласии представителей ЦИК России) предлагал вернуться к норме, ограничивавшей эту часть 12 кандидатами.
И вот на выборах Госдумы РФ 2007 г. одновременно с введением полностью пропорциональной избирательной системы общее число территориальных групп в итоговом варианте должно было составлять не менее 80. Региональные группы образовывались на территории либо одного субъекта Федерации, либо группы субъектов Федерации, либо части территории субъекта РФ. То есть даже если речь идет о регионах с большим число избирателей (к примеру, в Москве их 7 млн, в Московской области 5,45 млн, Краснодарском крае 3,8 млн, Санкт-Петербурге 3,7 млн), то та или иная партия вправе создать на территории данного региона единый список кандидатов. А вот несколько регионов или частей разных регионов можно было объединить только при условии, что в созданной таким образом группе будет не более 3 млн избирателей. Арифметика образования групп из частей регионов внешне проста. Делить на разные группы можно регионы только с число избирателей не менее 1,3 млн, таким образом, чтобы в части региона, по которой выдвинут список, было не менее 650 тыс. избирателей. Перечень таких территорий, комбинируя которые друг с другом партии и могут формировать списки, Центризбирком РФ утвердил 8 августа 2007 г. (постановление «Об определении границ и перечня частей территорий субъектов РФ, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва»). Согласно этому перечню 59 регионов на группы дробить было нельзя, так как в них менее 1,3 млн избирателей. Остальные 26 регионов были разделены на территории, на которых партия при желании может создать региональные группы1.
Неизбежное существенное неравенство групп, которые таким образом образовывались, вело к повышению общего характера манипулирования партийной бюрократией будущим составом депутатского корпуса. Было очевидно, что создание единых списков в рамках крупных регионах выгодно именно партийной
1 См.: Кынев А. Госдума в преддверии дерегионализации. URL: http:// www.apn.ru/publications/artide17631 .htm
бюрократии, так как лидеры этих списков оказываются на гарантированно проходных местах, что, несомненно, повышает управляемость будущим составом фракции со стороны партийного руководства. «Единой России» это было выгодно вдвойне, так как такие мегагруппы могут возглавить губернаторы, учитывая все их ресурсы. Если же регион дробить, то ясно, что губернатор может быть лидером только одной из образованных групп.
Так и получилось. Если на выборах Госдумы РФ 2003 г. в списке «Единой России» было 29 глав субъектов РФ, то в этот раз включение руководителя региона в список было правилом, а его отсутствие в списке - исключением. В список вошло 65 губернаторов, все четыре члена «Единой России», входившие в Правительство РФ, 12 председателей региональных парламентов, 19 мэров региональных центров и т. д. Формально в списке «Единой России» все 83 группы получили хотя бы один депутатский мандат, но это стало возможно только при полученных путем, вызывающим сомнения многих специалистов по выборам, 64,3 % голосов и странных результатах по целому ряду регионов. Очевидно, что при более конкурентной ситуации (именно из нее как более близкой к традиционным выборам при допущении корректного проведения голосования и подсчета голосов при прогнозах исходили аналитики) ряд регионов остались бы без любых депутатов, даже «варягов». Хороша ли избирательная система, которая в состоянии формально представить все территории мандатами только ценой тотального господства одной партии?
Кроме того, система распределения мандатов между группами, производимая в зависимости от того абсолютного числа голосов, которое конкретная партия получила на той или иной территории, по большинству регионов не позволяла заранее сказать, сколько в итоге точно депутатов будет избрано от какой территории. Итоговое число мандатов для региона зависело в конечном счете от активности избирателей на данной территории и от того, сколько из них проголосовало за ту или иную партию. При этом известно, что явка на выборах всегда ниже в крупных городах и, как правило, ниже среднего по стране в регионах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. Од-
новременно по официальным данным всегда существенно выше среднероссийского явка в регионах Северного Кавказа, в национальных республиках Поволжья, на региональной периферии сельских регионов, а также в таких своеобразных регионах жесткой корпоративной нефтегазовой дисциплины, как Ямало-Ненецкий округ и Тюменская область. Это различие несомненно связано и с тем фактом, что одновременно в регионах с более развитой политической конкуренцией лучше организован контроль на выборах и намного сложнее организовать фальсификации, а значит, помимо более низкой формально явки и разбиение голосов между различными партиями сильнее. Таким образом, при распределении мандатов внутри партийных списков (и в первую очередь внутри списка «Единой России») при такой избирательной системе выигрывают, в первую очередь, те регионы, которые способны любыми средствами «организовать» явку на уровне, близком к 100 %, при том, что почти все они якобы отданы одной партии. И наоборот, более всего проигрывают регионы, стремящиеся проводить выборы наиболее конкурентно и с минимальным уровнем фальсификаций. Дополнительно стимулировало власти ряда небольших регионов к достижению «сверхрезультатов» по явке и голосованию за «Единую Россию» и то обстоятельство, что в силу численности своего населения при ином результате они просто не могли получить внутри партийного списка депутата от приписанной к данному региону территориальной группы. Можно сказать и более жестко: такая структура партийных списков при таком распределении мандатов фактически стимулирует фальсификации и иные электоральные манипуляции. Полученные в результате в ряде национальных регионов результаты явки, близкие к 100 %, при тотальном голосовании за «Единую Россию», не стали удивительным.
В итоге регионы Южного федерального округа и национальные республики Поволжья (в первую очередь Татарстан и Башкортостан) получили в федеральном парламенте долю депутатов, превышающую свою естественную долю в населении страны. И наоборот, заниженным оказалось представительство в Госдуме РФ крупных индустриальных центров - Москвы,
Санкт-Петербурга и иных регионов Северо-Западного федерального округа, таких регионов Поволжья, как Самарская и Нижегородская области. К примеру, Дагестан и Нижегородская область имеют теперь практически одинаковое представительство в Государственной думе РФ - 9 и 10 депутатов соответственно, но избирателей в Нижегородской области почти в два раза больше (2,8 млн против 1,4 млн в Дагестане). Казалось бы, примерно были соблюдены пропорции в отношении регионов Сибири, Урала, Центральной России, но здесь обнаруживается еще один интересный феномен. Дело в том, что благодаря тому факту, что при составлении партийных списков бюрократия интересы элиты национальных регионов учитывала максимально (не исключено, что сознательно или бессознательно именно потому, чтобы дополнительно стимулировать их к сверхвысоким результатам), основная масса кандидатов «со стороны», в регионе, к которому приписана территориальная группа, не проживающих, была включена в списки партийным руководством именно в регионах ЦФО, Сибири и Урала. Областям Поволжья (т. е. ПФО за минусом Татарстана, Башкирии, Чувашии и т. д.) не повезло «вдвойне» - мало того, что они получили депутатов меньше своей «естественной доли», но и среди депутатов, формально избранных от приписанных к этим регионам территориальных групп, более трети на данной территории не проживают и не работают (то есть являются «варягами»). Многие из этих спрятанных внутри списка «варягов» получили мандаты потому, что от работы в Госдуме отказались так называемые паровозы - губернаторы, мэры городов, спикеры региональных парламентов1.
Заключение: есть ли иные сценарии?
Являются ли описанные проблемы, связанные с введением на выборах региональных парламентов (а также Госдумы РФ) по пропорциональной системе территориальных списков, неизбежными? Как представляется - нет. Большинство данных про-
1 См.: Кынев А. Диспропорции российской пропорциональности. URL: http:// www.gazeta.ru/comments/2008/05/07_x_2718414. shtml
блем связано не с самим институтом создания территориальных групп, а с тем конкретным вариантом пропорциональной избирательной системы, который введен федеральным законодательством и в тех же основных параметрах транслируется в регионы.
Начнем с того, что отстранение списков с выборов из-за выбытия кандидатов или их групп само по себе является анахронизмом и следствием системы, где основная доля механизмов призвана совершить максимально возможную фильтрацию кандидатов еще до формального голосования, низводя сами выборы до уровня фактического референдума среди заранее отобранных чиновниками кандидатов. В большинстве стран, относящих себя к демократическим, последний выбор всегда за избирателями, и только сама партия может снять свой партийный список, если он зарегистрирован, а за нарушения закона имеется масса иных механизмов ответственности (административной, уголовной и т. д.).
Практически нигде в мире, где применяется пропорциональная избирательная система, при этом не образуется единый избирательный округ, в котором у избирателя единственный голос, а территории внутри списка конкурируют друг с другом, кто в итоге получит больше мандатов. Исключениями являются лишь совсем небольшие страны (к примеру Израиль и Нидерланды), где выборы проходили по единому общенациональному округу.
Доминируют в большинстве стран мира, во-первых, либо системы открытых списков, где сами избиратели выбирают конкретных кандидатов из списка (и это во многом делает бессмысленным участие в выборах «паровозов», которые фактически проводят в депутаты совсем иных лиц), либо «смешанные связанные» системы, когда с одной стороны, избиратели голосуют за депутатов в конкретном округе, а с другой - за партию. В результате благодаря некоторому числу «корректировочных» мандатов, если доля партии должна быть выше, чем ее кандидатов избрано в округах, она получает эти дополнительные мандаты за счет партийного списка. Получается, что и у избирателей,
и у территорий есть свои гарантированные представители, и доли партий в парламенте, отвечающие идеологическим предпочтениям избирателей в данный момент, обеспечены. Именно такая система действует в Германии, где число депутатов бундестага является «плавающим» именно для корректировки, если доля избранных от партии кандидатов в округах меньше доли мест, которую партия должна получить по результатам голосования за списки.
Отчасти похожа на немецкую пропорциональная избирательная система, принятая в Швеции, и здесь уже нет «плавающего» числа мест в парламенте. Для выборов в парламент, который состоит из 349 депутатов, Швеция разбивается на 29 избирательных округов. При этом 310 избираемых депутатов парламента по данным округам являются постоянными, а 39 так называемыми корректировочными. Не позднее 30 апреля в год выборов Шведская избирательная комиссия обязана определить число постоянных мест для каждого избирательного округа согласно количеству избирателей, корректировочные же места определяются на основе результатов выборов. Избиратель может голосовать за политическую партию, при этом имея возможность голосовать за одного кандидата в ее списке персонально. Чтобы принять участие в распределении мандатов, политическая партия должна получить не менее 4 % всех голосов, поданных в стране. Партии, набравшие меньшее количество голосов, могут принять участие в распределении постоянных депутатских мест в округе, где они набрали не менее 12 % действительных голосов. Когда все постоянные места распределены, эти места суммируются по всем округам, после этого проводится новое распределение мест, основанное на распределении голосов по стране в целом. Партии, которые получают больше мест при втором способе, рассматривающем всю Швецию как один округ, имеют право на получение дополнительных (корректировочных) мест. Партии размещают корректировочные места в тех округах, где имеют наибольшее относительное число, следующее за распределением постоянных мест.
В Бразилии действует пропорциональная избирательная система с низким заградительным барьером в отдельных штатах, образующих избирательные округа большой величины. Даже на выборах в парламент такой небольшой страны, как Латвия (вполне сопоставимая по числу избирателей с типичным российским регионом), нет такого, чтобы у партии был единый партийный список. 100 депутатов сейма избираются в пяти многомандатных избирательных округах в соответствии с пропорциональной системой распределения мест в парламенте. Для того чтобы получить право претендовать на места в парламенте, необходимо преодолеть 5%-ный порог голосов избирателей.
Именно многомандатные округа с пропорциональной системой, к примеру, считает оптимальным вариантом известный специалист по электоральной инженерии Григорий Голосов1. Именно такая система уже была в истории России - на выборах Учредительного собрания в 1917 г. При этом при такой системе необходимость в установлении заградительного барьера отпала бы сама собой: в большинстве регионов ограничивающим фактором служила бы сама величина округа.
Таким образом, во всех названных странах, как и во многих других, при использовании пропорциональной избирательной системы созданы механизмы, при которых одни территории за счет более высокой явки не могут «обкрадывать» другие по общему числу избранных от территории депутатов, а возможности партийной бюрократии манипулировать составом депутатского корпуса, фактически оставляя избирателей без реального выбора, минимизированы. Россия же по степени регионального разнообразия существенно превышает и Бразилию, и Германию, уже не говоря о Швеции, Латвии и других, а многие ее регионы превышают большинство зарубежных стран и по площади, а часто и по численности населения. И то, что в российском варианте пропорциональной избирательной системы возникает ситуация, когда друг с другом конкурируют скорее не партии, а территории, не может не вызывать сожаления.
1 См.: Голосов Г. Когда система имеет значение. URL: http://www.gazeta. ru/ comments/2008/05/26 x 2735106.shtml
В любом случае, как представляется, адекватное представительство в парламентах различного уровня конкретных территорий со своими своеобразными интересами представляется необходимыми. Депутат, связанный с территорией, - в стране исторически представитель территориального сообщества при решении многих важных вопросов. Неравномерность представительства территорий чревата и неравномерностью учета их интересов при принятии законопроектов, различных программ развития, финансировании проектов и т. д. Кроме того, в известном смысле для власти это также источник информации о настроении общественного мнения конкретной территории и ее проблемах, а наличие объективной информации - залог адекватности, а значит и эффективности принимаемых решений.
Попытки бороться с региональными проблемами путем их запрета или искажений представительства никаких проблем в действительности реально не решают, создавая лишь иллюзию управляемости неким процессом. Проблемы регионализма, конфликтов различного уровня не решаются запретами и манипуляциями, а только механизмами общественного диалога и совместного принятия решений, когда есть возможности институ-ционализации регионального и территориального интереса, в том числе через легальные политические институты. Такими институтами являются как органы местного самоуправления, так и территориальное представительство в представительных органах власти регионального и федерального уровня. Тем самым ставятся, в том числе, и вызовы перед органами исполнительной власти различного уровня, что заставляет их быть более гибкими, мобильными, заставляет их учитывать территориальные и региональные интересы.
Отсутствие решения имеющихся проблем и усиление различных девиаций в региональном избирательном процессе способно нивелировать ту позитивную составляющую региональной избирательной реформы, которая имеет место несмотря на все проблемы и сложности в данном вопросе.
