CC BY
134
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012 г. Выпуск 4 (27). С. 54-60
УДК 323
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В ХАНТЫ-МАНСИЙСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ - ЮГРЕ
В. Б. Орлов
Актуальность проблемы изучения и развития территориального общественного самоуправления в России задается совокупностью действующих социально-экономических факторов, которые связаны с процессами коренных преобразований в ведущих сферах общественной жизни, включая сферу государственного управления и муниципального самоуправления. Это, в частности, обусловливает необходимость переосмысления роли местных сообществ в поступательном движении страны по пути прогресса и процветания.
Методика и организация работы
Целью данной статьи выступает всесторонний анализ организации территориального общественного самоуправления как организации граждан для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения, определение его роли в системе общественного самоуправления и перспектив развития. В исследовании, направленном на изучение территориального общественного самоуправления, использовались методы: анализ учебной литературы, проливающей свет на развитие территориального общественного самоуправления; анализ публикаций в периодической печати по интересующей нас проблеме; сравнение различных точек зрения; анализ существующей нормативно-правовой базы в области территориального общественного самоуправления; экстраполяция опыта развития территориального общественного самоуправления в России на Ханты-Мансийский автономный округ - Югру и выявление причин спорадического функционирования изучаемого феномена в округе.
Некоторые результаты и их обсуждение
Демократизация и гуманизация общественной жизни на фоне крушения тоталитарного режима, наметившийся переход от социоцентрической к человекоцентрической модели управления приводят к коренному изменению и серьезному развитию самоуправленческих начал на местах - в городах, районах, поселках, микрорайонах и пр. Трансформация общественных отношений в местном самоуправлении аккумулирует силы местных сообществ для решения вопросов территориального развития, которые российское законодательство определяет как «вопросы местного значения». В то же время у органов местного самоуправления, олицетворяющих законодательную и исполнительную ветви власти, практически отсутствуют возможности решать эти вопросы в одиночку без опоры на объединения местных жителей. В связи с этим возрастает роль новых субъектов, занятых решением вопросов местного значения и, в конечном итоге, способных внести ощутимый вклад в социальноэкономическое развитие территорий. Речь идет, прежде всего, о деятельности добровольных объединений граждан по месту жительства, функционирующих в системе территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления - российское явление, возможности которого в возрождении нашего традиционного образа жизни и основанной на нем самоорганизации граждан по решению местных проблем исключительно велики.
Реформирование современной модели местного самоуправления затронуло и институт территориального общественного самоуправления, так как он является элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера, осуществляемой на местном уровне.
54
Территориальное общественное самоуправление: проблемы и перспективы развития...
Правовую основу территориального общественного самоуправления в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан).
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
4. Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
5. Местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, положения представительных органов местного самоуправления и т. д. [3].
В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении [6].
Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые закрепил многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории его осуществления: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан [2].
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Формирование органов территориального общественного самоуправления позволяет реализовать общественную инициативу граждан, посредством этого привлечь как можно большее количество людей к участию в решении конкретных задач, характерных для данной территории.
Федеральный Закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определил территориальное общественное самоуправление как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения [2].
Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 вышеупомянутого закона и ее 1 пунктом: территориальное общественное самоуправление - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства. Предметом своей деятельности территориальное общественное самоуправление имеет вопросы местного значения, но при этом не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач обеспечения собственной жизнедеятельности.
В соответствии с действующим федеральным законом органы территориального общественного самоуправления обособлены от органов местного самоуправления и не включены в их систему [2].
Ни сущность территориального общественного самоуправления, ни способ формирования этих органов не допускают передачи органам территориального общественного самоуправления властных прав в отношении граждан и юридических лиц. Формирование такого властного института противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
55
В. Б. Орлов
Сфера деятельности территориального общественного самоуправления ограничена вопросами местного значения, точнее - вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения по месту жительства. На практике оно выполняет разнообразные функции (в рамках законодательно установленной компетенции), удовлетворяя многие потребности и решая широкий круг проблем жителей определенной территории.
Представление о широте сферы деятельности территориального общественного самоуправления дает нам даже простое перечисление направлений деятельности: благоустройство территории; помощь пожилым людям; организация досуга и занятости детей и подростков; проведение дворовых праздников и спортивных соревнований; содействие охране и поддержанию правопорядка; строительство игровых и спортивных площадок; защита прав и интересов жителей и многое другое.
Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории. Территориальное общественное самоуправление - это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан [4].
Территориальное общественное самоуправление - особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности, демократизма, территориальности. Действие на основе принципа территориальности и решение вопросов местного характера отличает территориальное общественное самоуправление от других форм общественных объединений, деятельность которых не зависит от проблем какой-либо конкретной местности.
Организация территориального общественного самоуправления позволяет создать условия для «равноуправляемости» территорий муниципальных образований, что имеет особую актуальность для многих субъектов РФ, где существуют проблемы низкой плотности населения и значительной удаленности отдельных населенных пунктов от административных центров муниципальных образований.
Особое значение территориальное общественное самоуправление имеет для городских поселений с районным делением, где территория жилого района поселения может стать территорией, на которой будут образованы органы территориального общественного самоуправления, а также для муниципальных образований - сельских поселений, представляющих собой несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, других сельских населенных пунктов).
В попытках определения природы и сущности территориального общественного самоуправления часто происходит подмена понятий - его относят то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. По мнению О. Л. Савранской, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства [7].
Она отмечает, что «территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов федерации и местными нормативными актами. Не может быть признан этот институт властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации он в этом качестве не назван» [7].
В отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов и т. п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общест-
56
Территориальное общественное самоуправление: проблемы и перспективы развития...
венных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.
Территориальное общественное самоуправление занимает своего рода промежуточное положение между формами непосредственной и представительной демократии на местном уровне.
Территориальное общественное самоуправление является связующим звеном между гражданами и органами местного самоуправления в системе институтов организации жизни в обществе. Оно качественно отличается от других общественных институтов, с которыми его сравнивают (общественных объединений, товариществ собственников жилья, политических партий), в первую очередь по целям. Основной его целью является организация граждан для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения.
Отличие территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления видится в том, что оно призвано осуществлять собственные инициативы населения в решении вопросов местного значения, а органы местного самоуправления, как правило, осуществляют не инициативы населения, а решают либо государственные задачи, если таковые делегируются федеральным (региональным) уровнем управления, либо общемуниципальные задачи.
Таким образом, территориальное общественное самоуправление - эффективный механизм диалога муниципальной власти с населением, который позволяет плодотворно сотрудничать и избегать сколько-нибудь значительных социальных конфликтов, быстро доводить до власти мнение жителей, помогать горожанам в осознании себя хозяевами в доме, на улице, в микрорайоне, поселке, городе, научить граждан решать возникающие проблемы, опираясь на собственные силы и возможности.
Важность такого института как территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что этот институт способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения. Исходя из этого, органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать созданию территориального общественного самоуправления, проводить разъяснительную работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности органов самоуправления. Существенную помощь здесь могут оказать депутаты от соответствующих избирательных округов.
Анализируя накопленный эмпирический опыт функционирования территориального общественного самоуправления и его взаимодействия с органами местного самоуправления, отметим, что подобный опыт накоплен в Тюмени, Челябинске, Новосибирске, Барнауле и некоторых других крупных городах страны. Что касается Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, то в этом отношении особенно преуспели в Сургуте и Нефтеюганске. Что же касается многих других муниципальных образований, в частности Ханты-Мансийска, то здесь все находится в лучшем случае в эмбриональном состоянии. Почему так произошло? Попробуем разобраться, сравнив Сургут и Ханты-Мансийск. Сравнительный анализ представлен в таблице 1.
57
В. Б. Орлов
Таблица 1. Сравнительный анализ Сургута и Ханты-Мансийска
Показатели Сургут Ханты-Мансийск
Город С 1965 года. Крупнейший промышленный и культурный центр округа. Наличие градообразующего предприятия. С 1950 года. Малый, но постоянно растущий. Отсутствие сколько-нибудь значимой промышленности.
Дата образования 1594 год. До недавнего времени 1631 год (время основания Самаровского яма), с недавних пор -1582 год (первые точные упоминания о городке князя Самара в «Летописи Сибирской краткой Кунгурской»).
Герб С 1785 года С 2002 года
Население 318,8 тыс. человек. Более стабильное и многочисленное. Ежегодный прирост населения за последние 5 лет составил около 6 тысяч человек. 85,029 тыс. человек. Менее стабильное, прирастающее: более чем на 4,4 тысячи человек в год.
Муниципальное управление Стабильное (с 1996 по н. в. - сменился один глава муниципального образования). Довольно частая смена глав муниципальных образований.
Транспорт Крупнейший в Приобье речной порт. Важный узел железных и автодорог, Международный аэропорт федерального и экономического значения. Построена автомобильная дорога федерального значения, которая соединила город с Сургутом, Нефтеюганском, Тюменью. В 2004 году завершено строительство автомобильного моста через Иртыш, благодаря чему город получил надёжное сообщение с Няганью и другими городами западной части округа. В 2010 году открылась дорога через посёлок Горноправдинск, которая сократила расстояние до Тюмени на 300 километров. Отсутствие железнодорожного сообщения.
Малый и средний бизнес Играет все более значительную роль в городе Количество субъектов малого предпринимательства, ежегодно растет на 4-5 %. В малом и среднем бизнесе заняты более 20 тысяч горожан. Развивается, но не так интенсивно как бы хотелось.
Данные таблицы, почерпнутые из Википедии, показывают, что и большая численность населения Сургута, и большая стабильность руководства города, и более удачная транспортная схема являются теми предпосылками, которые обусловливают развитие территориального общественного самоуправления.
Студентам старших курсов, обучавшимся по специальности «Государственное и муниципальное управление» и проходивших практику в муниципальных органах власти, был задан вопрос: «Подумайте, почему в нашем округе институт территориального общественного самоуправления не получил широкого распространения?» Вот их мнения:
Набокова Ксения, гр. 7272: «Возможно, этот институт не получил широкого распространения в округе, так как по уровню благосостояния округ занимает одно из первых мест, благодаря ресурсам, сосредоточенным в нём. Видимо, достаточно высокий уровень благосостояния населения, достигаемый за счет ресурсной базы и региональных льгот, формирует у населения позицию социального иждивенчества. Но все же главной причиной нераспространенности института территориального общественного самоуправления в округе, на мой взгляд, является пассивность жителей. Люди либо постепенно смиряются с какими-то недостатками, либо тихо ворчат, возмущаются, а дальше этого не идёт».
58
Территориальное общественное самоуправление: проблемы и перспективы развития...
Алексейчук Алиса, гр. 7271: «Я думаю, что малая распространенность анализируемого института - исключительно проблема жителей, населяющих округ. Народ привык, что им повелевают, командуют, но в то же время хочет независимости и свободы. Наш человек ещё не готов самостоятельно принимать решения, касающиеся жизни многих людей, их благополучия.
Территориальное общественное самоуправление - это для Югры своего рода эксперимент, проверка людей на способность к самоорганизации для решения вопросов местного значения».
Тулубаева Олеся, гр. 7272: «Я считаю, что нежелание жителей нашего округа решать вопросы местного значения - это одна из главных проблем. Люди привыкли к тому, что существует местная власть, которая как-никак решит поставленные задачи благоустройства округа, и поэтому не проявляют достаточной заинтересованности в создании анализируемого института. Кроме того, в настроениях жителей присутствуют и элементы пессимизма в отношении перспектив реализации собственных инициатив с помощью данного института. Еще жива психология «временщика», не порождающая желания мало-мальски обустраивать место жительства. И хотя в настоящее время эта психология в основном изжита, все же она некоторым образом влияет и на развитие территориального общественного самоуправления в округе. Люди привыкли, что в их жизни есть всё, что позволяет поддерживать высокий уровень жизни. В бюджете округа остаётся немало средств, которые идут на благоустройство городов, отчего города округа куда более обустроены, чем города центральной России. Жители прекрасно знают, что эта красота появляется не от их стараний, а от деятельности властей, поэтому не проявляют никакой инициативы, чтобы как-то помочь властям. Поэтому многие жители не горят особым желанием самостоятельно заниматься благоустройством территорий, так как власть всё равно вложит немалые средства в обустройство городов, микрорайонов, дворов, домов, подъездов» [5].
К студенческим высказываниям следует добавить и причину, обусловленную недостаточным развитием института собственников жилья. Жилищная политика, проводимая сегодня, предполагает расселение большинства специалистов, приезжающих в Ханты-Мансийск, в общежития, в том числе и квартирного типа без права выкупа занимаемого жилья. Это приводит к формированию психологии временщика. Представим на минуту, что случилось, если бы можно было бы выкупать занимаемое жилье. Это пополнение бюджета. Это закрепление населения. Человек, становясь хозяином, начинает осознавать меру ответственности за происходящее вокруг и меру причастности ко всему. Известно, что настоящую, а не инициированную (навязанную) сверху социальную активность индивид проявляет, когда у него сформирован интерес и, прежде всего, экономический. Вспомним теорию марксизма или тейлоризм. В стране, в которой тейлоризм, в силу бедности основной массы населения продолжает «работать», так как зарплата продолжает оставаться главным стимулом трудовой деятельности, экономическая составляющая во всех сферах жизни должна получить необходимое развитие, в том числе и в части роста собственников жилья. Аксиоматично, на экономически развитых территориях, как правило, разнообразнее виды и формы социальной активности, больше сфер применения активности. Только тогда территориальное общественное самоуправление получит необходимую экономическую опору.
Что касается опоры правовой, то следует обратить внимание на название анализируемого феномена - «территориальное общественное самоуправление». Нам представляется, что название не в полной мере отражает сути феномена. Попробуем аргументировать свою позицию и предложить другое, более точное, на наш взгляд, название. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», территориальное общественное самоуправление может быть юридическим лицом. Итак, самоуправление - это юридическое лицо. Этимологический анализ слова «самоуправление» доказывает, что это деятельность, это процесс. В таком случае возникает законный вопрос: как может быть деятельность (процесс) юридическим лицом? Никак. Почему бы не определить изучаемый феномен как общественную организацию? Нам могут возразить: общественная организация не привязана к какой-то конкретной территории, а территориальное общественное самоуправление привязано. А что нам
59
В. Б. Орлов
мешает ввести такое понятие - «территориально обособленная (ограниченная) общественная организация жильцов»? Или взять термин «добровольное объединение граждан по месту жительства»? В случае принятия одного из предложенных понятий территориальное общественное самоуправление с полным правом соответствовало бы статусу юридического лица.
Выводы
Таким образом, в контексте решения задач развития местного сообщества, инструменты и механизмы такого участия выходят на первый план. Одним из механизмов самоорганизации населения является территориальное общественное самоуправление, которое дает возможность гражданам участвовать в решении вопросов местного значения. Необходимо подчеркнуть, что территориальное общественное самоуправление - это именно тот демократический институт общественных отношений, который позволяет формировать рациональное сотрудничество между профессиональными и общественными органами самоуправления и наилучшим образом сглаживать непонимание между органами местного самоуправления и населением. Территориальное общественное самоуправление способно решать такие жизненно важные проблемы горожан, как: создание рабочих мест, оказание реальных социально-бытовых и жилищно-коммунальных услуг, благоустройство микрорайонов, работа с детьми и престарелыми, организация досуга населения, социальная защита нуждающихся.
Практика последних лет показала, что в развитии территориального общественного самоуправления наступил качественно новый этап. Люди стали все больше осознавать себя хозяевами на своей территории, больше надеяться на собственные силы, повысилась активность граждан самостоятельно решать вопросы конкретной территории. Чтобы повысить социальную активность населения в Ханты-Мансийске надо всемерно способствовать росту числа собственников жилья. Люди активны тогда, когда защищают свои экономические интересы.
Для реализации намеченных задач необходимо принять Федеральный закон «О территориально обособленных (ограниченных) общественных организациях жильцов», который с учетом его политической востребованности может быть принят на уровне Государственной Думы Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации [Текст] : офиц. текс : [от 12 декабря 1993 года] // Программа «Консультант плюс».
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] : федер. закон : [от 06 октября 2003 года № 131-Ф3] // Программа «Консультант плюс».
3. Желтухова, Н. Право на территориальное общественное самоуправление: сущность, значение и проблемы реализации [Текст] / Н. Желтухова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 3.
4. Мерсиянова, И. В. Власть и общественность: инновационные формы взаимодействия : учеб. пособ. [Текст] / И. В. Мерсиянов. - Новосибирск : Издательство «СибАГС», 2005. -240 с.
5. Орлов, В. Б. Учимся рассуждать, спорить, доказывать (студенты о территориальном общественном самоуправлении) : учебно-методич. пособ. [Текст] / В. Б. Орлов. - Ханты-Мансийск : ЮГУ, 2012. - 60 с.
6. Положение о территориальном общественном самоуправлении муниципального образования город Пыть-Ях, принятое решением Думы города Пыть-Ях от 07.10.2005 г. № 556 [Текст] // Общественно-политический еженедельник г. Пыть-Ях Мой Северный город. -2005. - № 43. - СЮ.
7. Савранская, О. Л. Актуальные вопросы правового регулирования территориального общественного самоуправления [Текст] / О. Л. Савранская. - Новосибирск : Институт неправительственного сектора, 2002.
60
