CC BY
151
Самоуправление и власть
Марки БАЛАШОВА
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
В статье ключевые аспекты современного состояния и тенденции развития территориального общественного самоуправления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и территориальной структуры гражданского общества анализируются с позиций политической науки.
In the article the key aspects of current state and development trends of territorial public self-government as a form of public participation in local self-government and territorial structure of civil society are analyzed in the terms of political science.
Ключевые слова:
местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, общественное участие, органы местного самоуправления; local self-government, territorial public self-government, public participation, bodies of local self-government.
БАЛАШОВА
Мария
Владимировна — ассистент кафедры теории, истории государства и права и политологии Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина Ьа1азсНоуат@ yandex.ru
Тема территориального общественного самоуправления (ТОС) для политических исследований — это сравнительно новый материал, в отношении которого экспертное сообщество, особенно в регионах, только формируется. Сложность данного предмета изучения заключается в его междисциплинарном характере, а также «погруженности» в две взаимосвязанные проблематики: развитие сферы местного самоуправления и сферы гражданского общества в России.
Актуальность вопроса связана с анализом накопленного практического опыта реализации российской муниципальной реформы 2003 г. и началом постреформаторского этапа. Особым измерением проблемы можно назвать и подъем гражданских инициатив, что становится важной составляющей модернизационного дискурса в России. При этом критический анализ взаимодействия власти и общества позволяет выделить ряд проблем. Наиболее рельефно потребность в общественно-властном диалоге проявляется на местном уровне. Нужна не только политическая воля, но и технологи-зация диалогового процесса. Определенный потенциал, необходимый для того, чтобы стать такой технологией на местах, приобрело ТОС за время реализации муниципальной реформы, что и обусловливает растущий интерес к его анализу.
Приступая к такому анализу, на наш взгляд, важно выделить базовое понимание местного самоуправления (МСУ) как общественновластного института1. На этой основе рассматриваются факторы субъектности населения в принятии решений на местном уровне, выраженные в разных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления и являющиеся непременными условиями муниципального развития. Что касается политического анализа и политической природы местного самоуправления, то роль местного самоуправления в политической системе остается малоизученной и нераскрытой2. Отмечается и существенное преоблада-
1 Подробнее см.: Медведев Н.П. Политическая регионалистика. — М. : ИД «Альфа-М», 2005, с. 239; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт : учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: ИЦ «МарТ», 2005, с. 10.
2 Савельев А. И. Местное самоуправление как субъект политического пространства // Регионология, 2009, № 2 (67), с. 66.
ние формально-правовой логики1. Однако, бесспорно, есть серьезные научные работы, сфокусированные на политических процессах в местном самоуправлении. Их авторы задают импульс развитию муниципальных исследований как самостоятельного направления политической науки2.
При объяснении природы местного самоуправления как субъекта политического пространства отмечается, что основная функция муниципальной политики — распределительная, из которой рождается конфликт интересов и борьба за власть3. Местное самоуправление структурирует локальное политическое пространство, которое определяется как система отношений по поводу местной власти, складывающихся между политическими субъектами в местном сообществе. К таким субъектам относятся органы местного самоуправления, партийные и общественные организации, СМИ, лобби, политические лидеры, а также региональные и даже центральные власти4. Для понятийной определенности в вопросах общественного самоуправления большое значение имеют также разработка понятия «общественное участие» и широко представленная в зарубежной традиции МСУ концепция соседских сообществ (community)5.
Обобщение современного научного дискурса по вопросам МСУ в России, а также теории и практики развития гражданского общества позволили сформулировать следующий тезис: местное самоуправление является важнейшим аспектом становления и развития гражданского общества в России, а основным каналом гражданской активности являются формы участия населения в местном самоуправлении. Среди данных форм, прописанных в
1 Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления // http://emsu.ru/lm/monf/library/MUN2/14. htm
2 См. защищенные исследования В.Д. Нечаева, Т.Г. Голубевой, работы Е.С. Шоминой и др.
3 Савельев А.И. Указ. соч., с. 68.
4 Савельев А.И. Указ. соч., с. 71.
5 GusfielfJ.R. The Community. A Critical Response.
— N.Y, 1976; Henderson P. Social Inclusion and
Citizenship in Europe. The Contribution ofCommunity Development // Opbouweahier, № 5, 1997; Craig G. Social Exclusion and Community Development // Policy for Practice: Seminar papers Glasgow: Scottish Community Development Centre, 1994; исследования «чувства соседства» Д. Макмиллана и Д. Чависа (McMillan D.W., Chavis D.M.).
Федеральном законе № 131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — Ф3-131), особое внимание обращает на себя форма территориального общественного самоуправления.
Становление практических моделей ТОС в современной России следует рассматривать в связи с реализацией муниципальных реформ. При этом важнейшими факторами оформления институционального дизайна местного самоуправления оказываются состояние политической системы в целом и логика выстраиваемых отношений «центр — регионы». Предлагается следующая периодизация муниципального реформирования в современной России: с конца 1980-х гг. по 1995 г., с 1995 г. по 2000 г., с 2000 г. по настоящее время. Разные политические ситуации, в которых вызревали эти этапы, позволяют делать вывод о разных концепциях реформирования института российского МСУ на разных этапах.
На современном этапе реформирования (с 2000 г.) ключевым событием для муниципальной России стало принятие и поэтапное вступление в силу ФЗ-131. При этом важно учитывать политические условия вызревания и реализации реформы. На настоящем этапе в условиях централизованного федерализма происходит трансформация роли местного самоуправления в направлении большей централизации6. Прежняя заинтересованность центра в самостоятельности местного самоуправления заменяется политическим курсом на усиление влияния региональной власти на местное самоуправление в качестве продолжения политики «административной вертикали» на местном уровне.
В то же время официально заявлена главная цель реформы — создание подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня7, что связано с определением населения как активного субъекта местной жизни. Если сравнить ФЗ-131 в современной редакции и редакцию 1995 г., то в федеральном законе 2003 г. обнаруживается существен-
6 Подробнее см.: Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти // Pro et Contra, 2007, № 1(35), с. 6-18.
7 См.: Выступление президента РФ
Д.А. Медведева на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008 // http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3928
ное увеличение главы о прямом и опосредованном участии населения в МСУ: добавлены новые формы, расширено толкование прежних, при этом текстуально преобладает ст. 27 о ТОС. На наш взгляд, именно вопросы участия населения в местном самоуправлении были призваны стать «визитной карточкой» муниципальной реформы в публичном политическом процессе.
Юридическое определение ТОС, которое прописано в российском законодательстве о МСУ, звучит следующим образом: «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения1». ТОС — одна из форм осуществления местного самоуправления непосредственно населением с определенной территориальной локализацией. Однако фактически в сравнении с другими формами участия, указанными в законе, ТОС представляет собой единственную форму, предполагающую самоорганизацию населения на основе общих интересов проживания, имеющую массовый (коллективный) и долгосрочный характер, а также определенную институционализацию взаимоотношений организованного сообщества жителей с органами местной власти. В связи с территориальной природой ТОС важно подчеркнуть, что именно территория проживания остается основой для прочной социальной интеграции граждан.
Спектр деятельности объединений ТОС с учетом законодательных рамок (вопросы местного значения) и разного территориального уровня (от подъезда до микрорайона) — широкий. Так, Е.С. Шомина выделяет следующие крупные блоки проблем, которыми занимаются активисты ТОС2: защита своей территории; улучшение своей жилой среды; социально-культурная работа; блок проблем по обслуживанию и эксплуатации жилого фонда.
Таким образом, ТОС является самостоятельной формой участия граждан в осу-
1 Статья 27 гл. V Федерального закона от 6.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 08.10.2003, № 202.
2 Шомина Е.С. Соседское сообщество — ТОС —
МСУ // http://www.hse.ru/org/persons/67539/index. Мт1
ществлении местного самоуправления, т.е. имеет законодательно определенный статус элемента в системе местного самоуправления. При этом рамочные организационные и финансовые основы ТОС регулирует ФЗ-131. Однако, с другой стороны, ТОС — это общественная структура, часто имеющая организационноправовой статус общественной организации. То есть, институционально ТОС оказывается встроенным в систему местного самоуправления, что сближает его с другими формами участия и предусматривает определенное взаимодействие с органами МСУ, но фактически его сущность связана с реализацией независимых гражданских инициатив как элемента гражданского общества. Такая двойственность предопределяет особый политико-правовой статус ТОС.
В пользу особой субъектности ТОС в муниципальном политическом процессе говорят и следующие факторы:
— легитимность объединений ТОС, которая оказывается выше, чем у представительной власти (строгие требования по кворуму для собраний/конференций ТОС в сравнении с отменой явки на выборах для формирования представительных органов);
— социальные ресурсы ТОС и их влияние на формирование общественного мнения на территории;
— коллективные действия, лежащие в основе ТОС, массовый характер субъект-ности ТОС;
— пограничный, посреднический характер самой формы ТОС между органами власти и населением.
Данные факторы априори предопределяют наличие политического интереса к ТОС со стороны власти. Практика свидетельствует о широком привлечении ТОС к избирательным кампаниям. В связи с этим некоторые исследователи выражают мнение о возможной трансформации ТОС из независимых гражданских структур в подчиненную, встроенную в систему МСУ структуру. Е.С. Шомина также отмечает стремление власти муниципализировать данные общественные инициативы3.
Немаловажно, что заинтересованность к тематике ТОС стали проявлять
3 См: Шомина Е.С. Трансформация модели взаимодействия ТОС и местного самоуправления // Муниципальная власть, 2010, № 4(10), с. 77-87.
партийные, межмуниципальные объединения, главы не только городов, но и регионов. При этом отмечается участившаяся включенность вопросов о ТОС в партийную повестку «Единой России»1. Возрастающий интерес наблюдается и со стороны межмуниципальных объединений — Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС)2, Конгресса муниципальных образований. Можно предположить, что в дальнейшем на федеральной площадке или между регионами3 может наметиться конкуренция за «продвижение» темы ТОС.
Рассмотрение некоторых сюжетов, связанных с современным состоянием и развитием ТОС, позволяет сделать следующие обобщения.
1. Состояние сферы местного самоуправления зависит от общесистемных проблем взаимоотношений государства и общества в стране. Наиболее показательным примером этой зависимости является динамика участия населения в местном самоуправлении.
2. Вопросы общественного участия в местном самоуправлении позиционируются как цель и «лицо» муниципаль-
1 См. материалы к заседанию Социальноконсервативного клуба партии «Единая Россия» // http://www.nirsi.ru/ana1itic/materia1s/Razvitie_ TOS.pdf
2 Свидетельством этому является участившееся упоминание темы ТОС в форматах совещаний региональных отделений ВСМС, на форумах ВСМС // http://www.vsmsinfo.ru/newshow. Мт1?1406
3 О тенденциях регионального позиционирования см.: Источники регионального разнообразия и формирование новых субъектов развития России: Гипотезы, экспертные оценки, прогнозы. Аналитический доклад / под ред. проф. А.В. Дахина. — Н. Новгород, ВВАГС, 2009 // http://mai1.rapn.ru/?grup=603&doc=3011
ной реформы 2003 г., чем объясняется их активное «продвижение» в публичной политике на всем протяжении реализации реформы и до настоящего времени.
3. Наблюдается противоречие между формальными и фактическими практиками осуществления общественного самоуправления, что отличает политический процесс в России в целом.
4. Из всех форм участия населения в осуществлении МСУ, прописанных в ФЗ-131, одной из важнейших является форма ТОС, обладающая политико-правовой субъек-тностью в муниципальном процессе.
5. Основная дилемма, предопределяющая развитие формы ТОС, в том, что, с одной стороны, ТОС институционально встроено в систему местного самоуправления, а с другой — выступает как форма гражданской активности и независимого гражданского контроля, т.е. как элемент гражданского общества.
6. В условиях ограниченности ресурсов органов МСУ для решения вопросов местного значения важно переосмыслить роль институтов самоорганизации жителей на местах и найти новые решения включения данных институтов в местное самоуправление. Однако поиск механизмов обратной связи и важность со-участия жителей в решении вопросов местного значения сталкиваются со опасениями чиновников по поводу усиления гражданских инициатив. Этот вывод получает подтверждение и в связи с рассмотрением формы ТОС.
При всех существующих проблемах и на фоне дефицита других форматов диалога общества и власти территориальное общественное самоуправление является работающим каналом публично-властной коммуникации и обратной связи с населением на местном уровне.
