CC BY
22
Территориальная организация местного самоуправления в Республике Бурятия:
проблемы и перспективы
Territorial organization of local self-government in the Republic of Buryatia: problems and
prospects
Цыренжапов Эрдэм Золтоевич
Магистрант
Бурятский государственный университет имени Доржи Банзарова
Россия, Улан-Уде oltul@mail.ru
Tsyrenzhapov Erdem Zoltewicz
Undergraduate Dorji Banzarov Buryat state University Russia, Ulan-Ude oltul@mail.ru
Аннотация.
В статье рассматриваются основные факторы, влияющие на процесс территориальной организации местного самоуправления в Республике Бурятия. Это низкая плотность населения, неравномерное расселение, неразвитая транспортная инфраструктура. Показана тенденция сокращения (преобразования) количества поселений в муниципальных районах Республики Бурятия и опыт территориальных преобразований муниципальных образований в субъектах российской Федерации. Выделены основные риски и преимущества оптимизации территориальной организации муниципальных образовании региона через объединение и ликвидации двухуровневой системы управления на местах.
Annotation.
The article discusses the main factors influencing the process of territorial organization of local self-government in the Republic of Buryatia. These are low population density, uneven resettlement, undeveloped transport infrastructure. The tendency of reduction (transformation) of the number of settlements in municipal districts of the Republic of Buryatia and the experience of territorial transformations of municipal formations in the subjects of the Russian Federation are shown. The main risks and benefits of optimizing the territorial organization of municipalities in the region through the merger and liquidation of a two-tier system of local governance are highlighted.
Ключевые слова: Республика Бурятия, местное самоуправление, территориальная организация, муниципальное образование, муниципальный район, поселение, городской округ
Key words: Republic of Buryatia, local government, territorial organization, municipality, municipal district, settlement, urban district
Федеральный закон №131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает для всех субъектов Федерации единообразную двухуровневую (1 - городские и сельские поселения; 2 - муниципальные районы и городские округа) территориальную организацию местного самоуправления. Однако в ряде регионов данная модель не подходила к действующей социальной инфраструктуре. Поэтому в последнее время активно пересматривают (преобразовывают) территориальную организацию местного самоуправления (в том числе и в Республике Бурятия).
В настоящее время в Республике Бурятия насчитывается 21 муниципальный район, 2 городских округа, 16 городских поселений, 247 сельских поселений (в том числе 615 сельских населенных пунктов). Причем в 71 сельском поселении (29% от общего числа) постоянно проживает менее 600 человек.
Основными факторами влияющие на процесс территориальной организации местного самоуправления в Республике Бурятия, являются: низкая плотность населения (табл. 1); неравномерное расселение (больше половины населения региона проживает в (и возле) города Улан-Удэ); неразвитая транспортная инфраструктура
(по густоте железных дорог, автодорог с твердым покрытием Бурятия отстает от среднероссийских показателей в разы [7: С.142]). Данные проблемы территориальной организации местного самоуправления наблюдаются и в соседних регионах. Так, в научных работах Е.А. Колодиной [3;С.4] рассмотрена практика территориальной организации местного самоуправления в Иркутской области, и О.К. Прохоровой [4;С.95] эти же вопросы Забайкальского края.
Таблица 1. Плотность населения Республики Бурятия (на начало 2019 г.)
№ Административно-территориальная Площадь Численность Число жителей
единица территории, тыс. кв. км постоянного населения, тыс. чел. на кв. км
1. Российская Федерация 17 125,2 146 880 8,6
2. Республика Бурятия 351,3 984,5 2,8
3. Баунтовский-эвенкийский 66,8 8,6 0,1
4. Окинский 26 5,4 0,2
5. Северо-Байкальский 54 11,5 0,2
6. Муйский 25,2 9,6 0,4
7. Еравнинский 25,6 16,8 0,7
8. Курумканский 12,4 13,5 1,1
9. Баргузинский 18,5 21,8 1,2
10. Хоринский 13,4 17 1,3
11. Закаменский 15,3 25,5 1,7
12. Тункинский 11,8 20,2 1,7
13. Прибайкальский 15,5 26,5 1,7
14. Кижингинский 7,9 14,7 1,9
15. Джидинский 8,6 23,8 2,8
16. Бичурский 6,2 22,5 3,6
17. Кабанский 13,5 56,1 4,2
18. Селенгинский 8,3 41,7 5,0
19. Мухоршибирский 4,5 23,1 5,1
20. Тарбагатайский 3,3 21,7 6,6
21. Заиграевский 6,6 51,2 7,8
22. Кяхтинский 4,7 36,8 7,8
23. Иволгинский 2,7 56,6 21,0
Рассчитано по данным Бурстата http://burstat.gks.ru/ [5].
Из таблицы видно, что минимальная плотность населения наблюдается в северных муниципальных районах и максимальная в тех районах, которые граничат с региональным центром (г. Улан-Удэ).
Плотность населения в большинстве муниципальных районов Республики Бурятия уменьшается в связи с сокращением численности постоянного населения.
Снижение численности постоянного населения муниципальных образований Республики Бурятия в основном обусловлено оттоком населения, так как естественный прирост в 2018 г. во всех муниципальных районах положительный (кроме Кабанского, Северобайкальского, Муйского, Баунтовского-эвенкийского). Уезжает экономически и общественно активная часть населения (в начале молодежь, затем за ними родители, родственники), в связи с учебой, работой, поиском новых возможностей, лучших условий (климатических, социальных, экономических) и т.п (табл. 2).
Таблица 2. Показатели, характеризующие движение численности населения муниципальных районов _Республики Бурятия
№ Административно -территориальная Численность постоянного населения, Прирост
единица тыс. чел. (снижение)
численности населения, %
2002 г. 2019 г.
1. Республика Бурятия 981,2 984,5 0,3
2. Муйский 16,6 9,6 -42,2
3. Северо-Байкальский 16,4 11,5 -29,9
4. Джидинский 32,5 23,8 -26,8
5. Баунтовский-эвенкийский 10,9 8,6 -21,1
6. Кижингинский 18,2 14,7 -19,2
7. Мухоршибирский 28,6 23,1 -19,2
8. Бичурский 27,3 22,5 -17,6
9. Селенгинский 50,6 41,7 -17,6
10. Баргузинский 26,3 21,8 -17,1
11. Курумканский 16,2 13,5 -16,7
12. Тункинский 24,2 20,2 -16,5
13. Кабанский 65,6 56,1 -14,5
14. Закаменский 29,7 25,5 -14,1
15. Хоринский 19,4 17 -12,4
16. Еравнинский 18,8 16,8 -10,6
17. Кяхтинский 40,7 36,8 -9,6
18. Прибайкальский 28,6 26,5 -7,3
19. Заиграевский 50,9 51,2 0,6
20. Окинский 4,6 5,4 17,4
21. Тарбагатайский 16,3 21,7 33,1
22. Иволгинский 26,8 56,6 111,2
Рассчитано по данным Бурстата http://burstat.gks.ru/ [6].
Если в целом по республике за 17 лет наблюдается незначительный рост (0,3%), то Муйский район за тот же период потерял 42,2% населения, Северо-байкальский - почти треть.
В связи с вышеназванными проблемами в республике начали упразднять населенные пункты и объединять сельские поселения. Так, в 2007 г. Постановлением Народного Хурала Республики Бурятия в Бичурском муниципальном районе было упразднено село Эдуй. В 2010 г. в Кяхтинском районе были упразднены поселок Ботый и село Мурочи.
Процесс объединения (оптимизации) муниципальных образований фиксируется Министерством юстиции Российской Федерации не только в Республике Бурятия (табл. 3), но и во многих субъектах федерации (преобразования происходили в Иркутской, Вологодской, Липецкой, Архангельской, Саратовской и Астраханской областях, а также Хабаровском крае и в ряде республик).
Таблица 3. Преобразование поселений в муниципальных районах Республики Бурятия
№ Период преобразования Объединяемые поселения Преобразованное поселение Муниципальный район
1. 05.05.2011 СП «Большелугское», СП «Новодесятниковское» СП «Большелугское» Кяхтинский
2. СП «Тамирское», СП «Убур-Киретское» СП «Тамирское» Кяхтинский
3. 08.12.2011 СП «Енхорское», СП «Цаган-Усунское» СП «Енхорское» Джидинский
4. 06.12.2012 ГП «поселок Джида» СП «Джидинское» Джидинский
5. 25.04.2013 ГП «Танхойское» СП «Танхойское» Кабанский
6. 06.05.2013 СП «Иройское», СП «Таежное» СП «Иройское» Селенгинский
7. СП «Ехэ-Цаган», СП «Селендум» СП «Селендум» Селенгинский
8. СП «Хоринское», СП «Улан-Одонское» СП «Хоринское» Хоринский
9. 07.10.2014 ГП «поселок Онохой», СП «Старо-Онохойское» ГП «поселок Онохой» Заиграевский
10. 07.07.2015 ГП «город Закаменск», СП «Холтосонское» ГП «город Закаменск» Закаменский
11. 14.10.2015 СП «Кульское», СП «Хандагайское» СП «Кульское» Хоринский
12. 07.07.2017 СП «Багдаринское», СП «Ципиканское» СП «Багдаринское» Баунтовский-эвенкийский
Рассмотрим в качестве примера Баунтовский-эвенкийский муниципальный район Республики Бурятия, который имеет минимальную плотность населения (0,1 чел на кв. км). В соответствии с законом Республики Бурятия от 31.12.2004 года №985-111 «Об установлении границ, образовании и наделении статусом муниципальных образований в Республике Бурятия» на территории Баунтовского района образовано 8 сельских поселений, из которых 6 имеют численность населения менее 500 человек. Последние преобразования в данном районе произошли в 2017 году, где в соответствии с Законом Республики Бурятия от 07.07.2017 №2477-V, были объединены две сельских поселения: «Багдаринское» и «Ципиканское».
Протяженность дорог общего пользования (в том числе с твердым покрытием) составляет 301,8 км, которая соединяет 13 населенных пунктов (с твердым покрытием 8 населенных пунктов) из 24. Остальные 11 населенных пунктов находятся вне транспортной инфраструктуры.
По мнению многих ученых и экспертов, территории с низкой плотностью населения (менее 1 чел. на кв. км), не развитой транспортной инфраструктурой и суровым климатом (район Крайнего Севера) очень сложно выстроить эффективную систему взаимодействия органов местного самоуправления и населения.
Инерционное развитие муниципальных районов Республики Бурятия предполагает дальнейшее преобразование (объединение) сельских поселений. Например, в Баунтовском-эвенкийском районе можно объединить «Витимканское» и «Усть-Джилиндинское эвенкийское» сельские поселения, а также «Северное» присоединить к сельскому поселению «Багдаринское». Однако существуют другие подходы. Так, например, в схожем Северо-Енисейском районе Красноярского края по плотности населения (0,2 чел. на кв. км), природно-климатическим и инфраструктурным условиям создана особая система местного самоуправления - «единое муниципальное образование», которая была поддержана населением на референдуме в 2001 г. и подтверждена Законом Красноярского края от 13.12.2005 г. №16-4196 «О внесении изменений в закон края «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Северо-Енисейский район и образованных в его границах иных муниципальных образований». Данное муниципальное образование наделено статусом муниципального района без наделения поселений, находящихся в границах территории района, статусом городского или сельского поселения. Эта система местного самоуправления (в том числе благодаря бессменному и харизматичному лидеру - И.М. Гайнутдинову) позволила результативно решать задачи общерайонного масштаба, эффективно использовать бюджетные средства, снять проблемы возможных конфликтов во взаимодействиях поселенческих и районных властей, «дележа» ресурсов и полномочий, сформировать единое видение перспектив и направлений развития муниципального образования через принятие единого бюджета муниципалитета, единой программы социально-экономического развития, расстановки приоритетов, осуществлять прямое взаимодействие с краевыми (региональными) органами государственной власти по решению вопросов местного значения. Кроме того, по мнению ряда экспертов, данный единый центр управления (модель территориальной организации), несмотря на отдаление от населения по сравнению с поселенческой моделью, оказывается более понятной жителям.
Схожие процессы по ликвидации двухуровневой системы на местах реализуются и в других субъектах Российской Федерации. Так, в последнее время в Магаданской, Сахалинской, Московской, Калининградской, Иркутской и Тверской областях, а также в Ставропольском крае накопился положительный опыт по преобразованию муниципального района в городской округ, путем объединения всех поселении входящих в состав муниципального района, в одно городское поселение, с наделением статуса городского округа.
К основным недостаткам (рискам) вышеназванной модели можно отнести: ликвидация «кузницы» муниципальных кадров (поселенческий уровень - школа для выявления эффективных управленцев); монополизация власти со всеми негативными последствиями; сращивание бизнеса и власти; отток населения из населенных пунктов, ставших периферией укрупненных поселений [2; С. 85].
Постоянное изменение плотности и численности постоянного населения в муниципальных районах Республики Бурятия, требуют пересмотра концепции развития местного самоуправления (особенно в отдаленных районах), в части преобразования муниципальных образований. На наш взгляд, в таких муниципальных районах, как «Муйский», «Северо-Байкальский», «Баунтовский-Эвенкийский» необходимо вводить в практику одноуровневую (районную) систему местного самоуправления, с упразднением муниципалитетов поселенческого уровня. Это позволит с учетом некоторых рисков (которые и так в настоящее время проявляются), получить определенные преимущества, новый импульс в развитии местного самоуправления.
Список используемой литературы:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон №131-Ф3 от 06.10.2003 г. Доступ через справ.-правовую систему «»Консультант плюс.
2. Зуйкина А.С., Якунина А.В. Последствия преобразования муниципальных образований в Пермском крае: опыт Габухи// Современный город: власть, управление, экономика. 2018. Т.1. С.84-97.
3. Колодина Е.А. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в Иркутской области // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. - 2018. - .№3 (55). Номер статьи: 5503. Дата публикации: 2018-07-17 . Режим доступа: https://eee-region.ru/article/5503/
4. Прохорова О.К. Проблемы территориальной организации местного самоуправления (на примере Забайкальского края)// Известия ИГА. - 2011. - №1 (75). С. 95-98.
5. Статистический бюллетень «Оценка численности постоянного населения Республики Бурятия на 1 января 2019 года». Режим доступа:http://burstat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/burstat/ru/statistics/population/ (дата обращения 21.07.2019).
6. Статистический бюллетень «Распределение мигрантов в районном разрезе». Режим доступа:http://burstat.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_ts/burstat /ru/statistics/population/ (дата обращения 21.07.2019).
7. Ташканэ А.С. Анализ транспортной инфраструктуры как элемента регионального развития Республики Бурятия //Вестник Бурятского госуниверситета. - 2011. - №2. С. 142-144.
