CC BY
22Теплоэнергетический рынок европейской части России: институциональные и инфраструктурные ограничения развития
Михайлов Максим Васильевич,
студент, Департамент менеджмента и инноваций, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации E-mail: maxim.mikhailov20c@gmail.com
В статье представлено исследование теплоэнергетического рынка европейской части России и рассмотрены наиболее распространенные формы инвестирования в развитие его инфраструктуры. Проанализированы источники получения тепловой энергии, виды топлива, зоны централизованного и децентрализованного энергоснабжения России, расстояния для транспортировки теплоэнергии, доля населения, проживающего в условиях ограничительных отключений, как тепло-, так и электроснабжения. Кроме того, в работе исследованы причины недостаточного объема инвестиций, направляемых в тепло- и энергоснабжение, что препятствует выполнению Стратегии развития энергетики и жилищно-коммунального хозяйства России. Показано, что наиболее распространенной формой финансирования инвестиционных проектов по системе теплоснабжения является государственная поддержка таких проектов путем прямого и косвенного финансирования, но в то же время необходимо развивать различные формы совместного инвестирования (государственного и частного). Для преодоления инфраструктурных ограничения развития рынка теплоэнергетики должны быть определены реальные механизмы привлечения инвестиций и кредитных ресурсов.
Ключевые слова: потребление тепловой электроэнергии, виды топлива, централизованное и децентрализованное энергоснабжение, инвестиции в энергоснабжение (государственные и совместные)
Благодаря особенностям климата объем потребления тепловой энергии в России вдвое больше объема потребления электрической и составляет ~2 млрд. Гкал. в год, из которых 1, млрд. Гкал. -централизованными системами теплоснабжения.
В целях производства тепловой энергии для собственных нужд расходуется 320 млн т.у.т. (около трети от всего потребления тепловой энергии в России)[1].
Климатические условия в России в разных зонах существенно отличаются. Средняя температура в осенне-зимний период на территориях, входящих в единую энергосистему (ЕЭС) России, за период 2015-2020 гг. составляла минус 5,48оС. Температура менялась в диапазоне от минус 2,7оС в ОЗУ 2010-2015 гг. до минус 8,1оС в ОЗП 20072010 гг. [2].
Продолжительность отопительного периода [3] в разных регионах Российской Федерации (среднесуточная температура менее 8оС) составляет от 94 суток (район Сочи) до 365 суток (некоторые территории Таймырского и Ханты-Мансийского автономных округов). На большей части Европейской территории России отопительный период составляет порядка 200 суток (в Москве - 205 суток) [4].
В Европейской части РФ предприятия, организации и жилищный фонд сегодня получают тепловую энергию для отопления, горячего водоснабжения и технологических нужд от ТЭС, ТЭЦ или котельных, которые работают, как правило, на газе. Кроме того, в качестве топлива используется уголь, мазут, в некоторых локальных системах, преимущественно на северных территориях, используется дизельное топливо. В ряде городов, спутников АЭС, источником теплоснабжения является отработанный пар, используемый для подогрева теплоносителя. В большинстве случаев транспортировка теплоэнергии производится на большие расстояния (от ТЭЦ -до 40 км).
Более 65% электрифицированной территории России - это зона автономного (децентрализованного) энергоснабжения. В ней постоянно проживают более 15 млн человек, большая часть из которых - за пределами городской черты. Из общей установленной мощности электростанций России в размере 225 млн. кВт 17 млн. кВт вырабатывается электростанциями, работающими в черте децентрализованного энергоснабжения. Около 6 млн. чел. (20% сельского населения) проживают в условиях частых аварийных и ограничительных отключений (рис. 1).
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
о. в
Рис. 1. Зоны централизованного и децентрализованного (автономного) энергоснабжения на 2020 год [5]
Значительная часть территорий, на которых осуществляется автономное энергоснабжение, расположена в достаточно суровых климатических условиях; энергоснабжение этих территорий обеспечивается в основном за счет дизельных электростанций (ДЭС). В частности, в северных и дальневосточных регионах в настоящее время работают более 900 ДЭС различной мощности; они производят более чем 2,5 млрд кВт/ч электрической энергии. Как правило, понятие децентрализованного энергоснабжения относится как к электроснабжению, так и к теплоснабжению. Теплоснабжение на этих территориях осуществляется или от индивидуальных источников (печное или аналогичное отопление), или от маломощных котельных, отапливающих лечебные, образовательные и иные общественные здания и сооружения.
В РФ насчитывается около 17 тыс. предприятий теплоснабжения, около 50 тыс. систем централизованного теплоснабжения (СЦТ) различного типа и мощности.
На рисунке 2 показана динамика тепловой мощности ТЭЦ и котельных за период 2018-2020 гг.
1000 900 800 700 600 500 400 300
200 -
100 -74,9 70,6
0 НВ
504,5 496,7 503,7
293,7 293,7 293,7
Котельные в селах Котельные в городе
Итоговая мощность
□ 2018 П2019 П2020
Рис. 2. Динамика тепловой мощности 2018-2020 гг. [2]
Городские системы теплоснабжения в России, по состоянию на 2020 г., включают 4,2 млн объектов инженерной инфраструктуры, в том числе 84 435 отопительных котельных, мощность ко-
торых составляет 27,48 млн Гкал; 26 968 тепловых пунктов; 1 795 тепловых насосных станций; 197,44 тыс. км тепловых сетей; 1 340 электросетевых организаций; 447,0 тыс. км электрических сетей, а также много электростанций и подстанций, отопительно-производственных котельных, которые в той или иной мере имеют отношение к теплоснабжению населения [5].
В суммарной мощности источников теплоснабжения общего пользования доля отопительных котельных в среднем за 2018-2020 гг. составляла 66%, ТЭЦ - 34%. В 2020 г. доля ТЭЦ в суммарной мощности снизилась до 33%, а котельных выросла до 67% из-за вывода из эксплуатации ряда технически изношенных ТЭЦ.
За последние годы в основном вводились отопительные котельные малой мощности. На рисунке 3 показан объем введенных отопительных котельных по уровню мощности в РФ в 2020 г.
7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000
Город Село
□ Введено всего □ до 3 Гкал/час □ от3 до 20 Гкал/час □ от 20 до 100 Гкал/час □ более 100 Гкал/час
Рис. 3. Динамика объема введенных отопительных котельных на 2020 год [2].
В отдельных российских СЦТ осуществлен переход на пониженные параметры теплоносителя. Ряд теплоснабжающих организаций стали практиковать срезания температурных графиков на 130°С, 120 °С, 110 °С и ниже. В ряде СЦТ директивно снижен ранее установленный температурный график - вплоть до 95 °С / 70 °С, что дает возможность повышать эффективность работы ТЭЦ, а также снижать потери в сетях, применять
8000
884
875
861
во вторичном контуре современные более надежные и долговечные трубопроводы.
В общем объеме мощности источников теплоснабжения учтена также мощность 180 тыс. малых и мелких котельных и индивидуальных отопительных систем.
За последние годы уменьшается количество котельных, которые используют твердое топливо и увеличивается количество тех, которые используют природный газ. Системы передачи и распределения тепловой энергии. Общую протяженность теплопроводов в Российской Федерации и их структуру по диаметрам трубопроводов показано на рисунке 4.
400 350 300 250 200 150 100 50 0
27,6
27,6 _
от 200 до 400 мм от 400 до 600 мм
□ 2018 П2019 П2020
=5,96,3 6,2
более 600 мм
Рис. 4. Динамика диаметра трубопроводов 20182020 гг. [5].
Наиболее развитыми являются тепловые сети в Центральном федеральном округе. Общая их протяженность составляет 42,97 тыс. км в двухтрубном исчислении (это четверть от суммарной протяженности тепловых сетей в России).
Износ объектов городских систем теплоснабжения сегодня в отдельных городских округах достигает 70-80%. Эксплуатация тепловых сетей сопровождается сверхнормативными потерями тепловой энергии, превышающими, в отдельных случаях, норматив, устанавливаемый индивидуально для каждой системы теплоснабжения, в два раза и более. Поэтому тепловые сети являются наиболее ненадежным элементом системы централизованного теплоснабжения, на них приходится более 85% отказов по системе в целом.
Согласно экспертным оценкам, средний износ котельного оборудования в РФ составляет более 60%. В Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства на период до 2020 года [6] инвестиционные потребности только коммунального сектора в сфере теплоснабжения составляли более 200 млрд рублей в год. Инвестиции в сфере электроэнергетики, включая теплоснабжение, оцениваются на уровне 2-3 трлн. рублей.
В целях достижения стратегических задач в Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства даны предложения по мероприятиям, которые направлены на развитие частного бизнеса, в том числе в области увеличения конкуренции и привлечения негосударственных инвестиций в область жилищно-коммунального хозяйства, в том числе в сферу теплоснабжения, на рыночных условиях; стимулирование энергосбережения, переход к применению эффективных и современных технологических решений, которые применя-
ются при строительстве и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры.
В 2020 г. общий объем инвестиций в системы теплоснабжения составил 86,85 млрд руб. Главными источниками инвестиционных ресурсов стали нераспределенная прибыль, амортизация и бюджетные средства. При этом наибольшую долю в общем объеме инвестиций составляют бюджеты регионов. В коммунальной энергетике, включающей в себя распределительные тепловые сети и муниципальные котельные, которая на практике почти всегда является убыточной, бюджетные средства зачастую являются единственным источником капитальных вложений.
Динамика инвестиций в основной капитал в сфере централизованного теплоснабжения (без субъектов малого предпринимательства) за 20182020 гг. показана в таблице 1.
Таблица 1. Инвестиции в сфере централизованного теплоснабжения 2018-2020 гг. [5]
Показатели 2018 2019 2020 2019/2020
Производство, передача и распределение тепловой энергии, всего 161,44 112,16 86,85 -23%
Производство тепловой энергии тепловыми электростанциями тепловыми электростанциями 15,29 24,94 16,76 -35%
Производство тепловой энергии котельными 23,41 26,99 26,29 -2,60%
Передачатепловой энергии 101,55 20,46 18,38 -10,20%
Распределение тепловой энергии 14,63 33,22 21,32 -35,80%
Другие (сервис и ремонт; торговля теплом) 6,46 6,44 4,56 -29%
В 2020 г. 95% всех инвестиций сектора приходилось на производство тепловой энергии на котельных и ТЭС, передачу и распределение тепловой энергии.
Следует отметить, что приведенные в табл. 1 значения существенно ниже показателей, предусмотренных Стратегией развития жилищно-коммунального хозяйства, что в свою очередь свидетельствует о том, что ситуация с модернизацией теплоснабжения в настоящее время не улучшена.
Одной из основных причин недостаточного объема инвестиций, направляемых в теплоснабжение, является недостаточно скоординированная государственная политика в этой области.
Деятельность в сфере теплоснабжения является одной из самых зарегулированных государством. При этом данная область регулируется не только законодательством о теплоснабже-
сз о со от гп Р от
от А ш
126,8
124,6
28,2
125,6
до 200 мм
о. в
нии, но и законодательством в смежных областях:
ЖКХ, электроэнергетика, водоснабжение и пр.
Регулирующие функции в сфере теплоснабжения распределены между органами власти различного уровня:
1) Минэнерго РФ (в части электроснабжения тепловых станций, топливоснабжения, когене-рации, теплоснабжения городов с населением свыше 500 тыс. человек, схемы теплоснабжения в указанных городах, частично в области контроля надежности, требований к учету, энергоэффективности и реализации государственных программ);
2) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (требования к инвестиционным программам; договорные отношения в многоквартирных домах; регулирование деятельности управляющих компаний в многоквартирных домах; водоснабжение систем теплоснабжения; горячее водоснабжение; государственное регулирование в строительстве; мониторинг и разногласия по теплоснабжению; регионы и муниципалитеты в части поддержки государственного бюджета; частично энергоэффективность, государственные программы).
3) Минэкономразвития РФ (принципы ценообразования и инвестиционных процессов; ограничения форм собственности; некоторые вопросы повышения энергоэффективности, оценка регуляторных последствий, трансферты между бюджетами).
4) Федеральная антимонопольная служба (методика регулирования цен и тарифов на теплоснабжение; горячее водоснабжение; регулирование цен на газ на источниках теплоснабжения и индивидуальных теплогенераторах; таможенное регулирование на ТЭЦ; антимонопольное регулирование).
5) Судебное преследование (запрет отключений в случае неуплаты; контроль подготовки к отопительному сезону, контроль качества работ, расследование несчастных случаев).
6) Регулирующие органы, в том числе: Ростехнад-зор (строительство; опасные производственные объекты; требования промышленной безопасности; энергетическая инспекция; проверка муниципальных образований на готовность к отопительному сезону), Росприроднадзор (экологическая инспекция по выбросам, сточным водам и сбросам), Роспотребнадзор и эпидемическая санитария. вода и охлаждающая жидкость).
7) Минобороны, МПС и другие министерства (по объектам теплоснабжения).
8) МЧС (управление системой предупреждения и ликвидации аварий).
9) Министерство образования и науки (финансирование НИОКР).
10) Неправительственные организации, находящиеся под управлением государства в соответствии с определенными законодательными
актами: Национальная ассоциация строителей и проектировщиков, НП «Совет рынка», ОАО «Системный оператор ЕЭС» (организация конкурсного отбора проектов; регулирование условий когенерации; тепловая инспекция), ПАО «Газпром» (оформление разрешений на использование газа; ограничения на подачу газа; строительство собственных котельных, крупнейшая теплоэнергетическая компания).
11) Региональные органы власти (регулирование цен, платы за подключение, тарифов и нормативов потребления; утверждение инвестиционных программ теплоснабжающих и тепловых сетевых организаций; контрольные функции; региональные инспекции; региональные предприятия и организации).
12) Органы местного самоуправления (согласование схем теплоснабжения; проверка готовности организаций к отопительному сезону, прав собственности на системы теплоснабжения, муниципальные предприятия, проведение конкурсов на право аренды или концессии). Единый государственный орган, за которым
была бы закреплена ответственность за функционирование теплоэнергетической отрасли, правительством не определен. Функции органа исполнительной власти по реализации государственной политики в области теплоснабжения разделены между Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством строительства и жилищного хозяйства Российской Федерации [7].
Увеличение инвестиций в теплоснабжение имеет существенные институциональные ограничения. Продолжительный период основным тарифным инструментом в сфере теплоснабжения был метод регулирования тарифов «затраты плюс», основанный на определении необходимой валовой выручки предприятия, расписанной постатейно как в части затрат на производство и передачу тепловой энергии, так и в части прибыли, включая затраты на модернизацию и реконструкцию оборудования. Тариф на тепловую энергию для потребителей рассчитывался, таким образом, как частное от деления необходимой валовой выручки на объем отпущенной потребителям тепловой энергии. В ряде случаев потребители не могут оплачивать в полном объеме утвержденные обоснованные расходы теплоснабжающих организаций, особенно в бюджетодефицитных поселениях. Принятые в настоящее время методы ограничения тарифов на тепловую энергию предельными индексами их роста не позволяют учесть в тарифах на тепловую энергию инвестиционную составляющую в объеме, достаточном для полноценного внедрения инвестиционных проектов. Принцип «альтернативной котельной» в тарифообразова-нии теплоснабжения, призванный, прежде всего, обеспечить возможность включения в состав тарифов инвестиционную составляющую, не получил широкого распространения по той же причине: существенный рост тарифов на тепловую энергию.
Согласно нормативным положениям, ключевыми источниками инвестиций в модернизацию инфраструктуры в теплоэнергетике являются:
- государственные, региональные и муниципальные бюджеты;
- банки и иные финансовые организации;
- частные инвесторы;
- инновационное инвестирование в корпоративной форме (покупка долей в уставном капитале);
- инновационное инвестирование в капитал унитарного предприятия в вещественной форме;
- инновационное инвестирование в обязывающе-договорном виде;
- инвестирование через венчурные фонды.
Как и в других сферах, инвестиции в тепловую инфраструктуру могут быть как коммерческого, так и некоммерческого характера. Во втором случае они производятся в целях достижения эффектов в социальных и/или экологических сферах.
Законодательством определены следующие средства, используемые для реализации инновационной инвестиционной политики в тепловую инфраструктуру:
1) инвестирование (бюджетное, внебюджетное, венчурный капитал);
2) субсидирование;
3) займы и кредиты (из государственного бюджета, кредиты и гранты международных финансовых организаций, привлеченных государством или под государственные гарантии, возмещение процентных ставок по кредитам, полученным субъектами хозяйствования в банках);
4) стимулирующие средства: субвенции из государственного бюджета местным бюджетам, налоговые, таможенные и валютные преференции.
Следует отметить, что из вышеупомянутых средств государственного финансирования в России, а именно:
- налоговые льготы (льготы на ввоз энергоэффективного оборудования, льготы для предприятий, работающих в сфере использования теплоснабжения);
- рассматривается возможность выпуска облигаций как механизма финансирования проектов в системе теплоснабжения, которые уже успешно применяются во всем мире:
- стандартные - стандартное долговое обязательство с правом регресса к эмитенту;
- облигации, обеспеченные прибылью, - долговое обязательство без права регресса к эмитенту, кредитная позиция обеспечивается прибылью от инвестиционного проекта, о котором инвестор должен быть проинформирован;
- проектные облигации - инвестор несет прямой кредитный риск финансирования определенного проекта;
- секьюритизированные облигации - долговое обязательство, обеспеченное одним или более зелеными инвестиционными проектами, уже приносящими прибыль;
- субсидирование процентных ставок;
- проекты модернизации и реконструкции объектов тепловой инфраструктуры со степенью износа свыше 60% в населенных пунктах с численностью до 100 тыс. чел. за счет Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
- программы реконструкции (модернизации) объектов коммунальной инфраструктуры, степень износа которых превышает 60%, в сферах теплоснабжения, на территории субъектов Российской Федерации, предусмотрев реализацию такой программы в малых городах с численностью населения до 100 тысяч человек до завершения пилотных проектов, начиная с 2021 года, с учётом условий оценки эффектов и практики реализации пилотных проектов до их завершения, с указанием порядка, условий и объёмов софинансирования за счёт средств федерального бюджета, которое осуществляется через Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В России этот процесс должен происходить при сотрудничестве с Министерством финансов России [8], органами местного самоуправления, потенциальными инвесторами. Подобные финансовые инструменты при правильном целевом использовании, с корректной оценкой рисков направлены на расширение финансирования проектов в сфере энергетики и жилищно-коммунального хозяйства. Особой формой инвестирования в тепловую энергетику выступает развитие различных форм совместного инвестирования.
В России было разработано некоторых форм совместного инвестирования, в том числе с использованием международного опыта.
Государственное агентство энергоэффективности и энергосбережения России и Министерство иностранных дел Финляндии в январе этого года подписали Меморандум о взаимопонимании в сферах энергоэффективности. В тесном сотрудничестве стороны договорились прилагать усилия для развития соответствующих сфер. Кроме того, появляются компании, генерирующие денежные средства из группы активов, в этом случае проекты, а затем возвращающие обратно инвесторам в качестве дивидендов. Основным их преимуществом является то, что они публичные и, следовательно, могут легко покупаться или продаваться, открывая инвестиции в системе теплоснабжения для более широкого круга ликвидных инвесторов, широко используются, чтобы защитить инвесторов от регуляторных изменений [9].
Эффективной разновидностью корпоративного инвестирования в сфере теплоснабжения является создание «энергетического кооператива». В странах ЕС уже лимитируют преференции в первоочередном подключении «энергетических кооперативов» к теплосети.
«Энергетические кооперативы» должны, прежде всего, удовлетворить собственные потребности в энергоносителях, а избыток - продать в сеть,
сз о
со £
гп Р сг
от А ш
используя правила «зеленого тарифа». Особенно актуальным является создание энергетических кооперативов в сельских общинах (особенно отдаленных сел), где существуют проблемы с постоянным энергоснабжением. Так, использование ресурсов солнечного света и биомассы для производства тепловой энергии может стать новым источником получения прибыли сельскими общинами.
Однако современное состояние отрасли, как технологическое, так и финансовое и нормативное, вряд ли позволит реальное использование этих механизмов в ближайшем будущем.
Подводя итоги, можно утверждать, что в настоящее время тарифы теплоснабжения потребителей определяют, преимущественно, по методу «затраты плюс», что ограничивает инвестиционную деятельность в сфере теплоснабжения.
Существует ряд методов и критериев оценки эффективности проектов, одновременное применение которых на практике приводит к получению противоречивых результатов. Это предопределяет существование проблемы выбора критериев для оценки эффективности проекта и учет влияния на его состояние различных факторов риска.
Анализируя вышеуказанные классификации источников и форм финансирования и инвестирования, следует отметить, что наиболее распространенной формой финансирования инвестиционных проектов по системе теплоснабжения является государственная поддержка таких проектов путем прямого и косвенного финансирования.
Особой формой инвестирования в тепловую энергетику выступает развитие различных форм совместного инвестирования, требующее соответствующего нормативно-правового обеспечения. Поэтому, в таких программных документах как Стратегиях развития энергетики и жилищно-коммунального хозяйства должны быть определены механизмы привлечения инвестиций и кредитных ресурсов.
Литература
1. Стратегия развития теплоснабжения в Российской Федерации на период до 2025 года (проект, подготовленный рабочей группой Некоммерческого партнерства «Российское теплоснабжение», далее - НПРТ).
2. Федеральная служба государственной статистики Росстат https://www.gks.ru (дата обращения: 16.03.2021).
3. Презентация Некоммерческого партнерства по содействию внедрению энергоэффектив-
ных технологий «Эффективный город». Бело-бородов С.С. 11.01.2016.
4. Свод правил «Строительная климатология» СП 131.13330.2012.
5. Министерство энергетики Минэнерго России https://minenergo.gov.ru/ (дата обращения: 10.03.2021).
6. Распоряжение Правительства РФ от 26.01.2016 г. № 80-р.
7. Постановление Правительства РФ от 04.03.2017 № 258.
8. Письмо Министерства финансов РФ от 15 января 2021 г. N 03-03-05/1719.
9. Игонина, Л.Л. Инвестиции: учеб. пособие / Л.Л. Игонина. Под ред. В.А. Слепова. - М.: Юрист, 2018. - 480 с.
HEAT POWER MARKET OF THE EUROPEAN PART OF RUSSIA: INSTITUTIONAL AND INFRASTRUCTURAL CONSTRAINTS TO DEVELOPMENT
Mikhailov M.V.
Financial University under the Government of the Russian Federation
The article provides an overview of the heat and power market of the European part of Russia and considers the most common forms of investment in it. Sources of heat energy, types of fuel, zones of centralized and decentralized energy supply in Russia, distances for transportation of heat energy, the proportion of the population living in conditions of restrictive outages, both heat and power supply, have been analyzed. The reasons for the insufficient volume of investments in heat and energy supply are identified, which hinders the implementation of the Strategy for the development of energy and housing and communal services in Russia. Although the most common form of financing investment projects in the heat supply system is state support for such projects through direct and indirect financing, it is necessary to develop various forms of joint investment (public and private), and real mechanisms for attracting investments and credit resources must be determined.
Keywords consumption of thermal electricity, types of fuel, centralized and decentralized energy supply, investments in energy supply (state and joint)
References
1. Strategy for the development of heat supply in the Russian Federation for the period up to 2025 (draft prepared by the working group of the Non-Commercial Partnership "Russian Heat Supply", hereinafter referred to as NPRT).
2. Federal State Statistics Service Rosstat https://www.gks.ru (date of access: 16.03.2021).
3. Presentation of the Non-Profit Partnership to Promote the Implementation of Energy Efficient Technologies "Efficient City". Beloborodov S.S. 11.01.2016.
4. The set of rules "Construction climatology" SP 131.13330.2012.
5. Ministry of Energy of the Ministry of Energy of Russia https:// minenergo.gov.ru/ (date of access: 10.03.2021).
6. Order of the Government of the Russian Federation of January 26, 2016 No. 80-r.
7. Resolution of the Government of the Russian Federation of 03/04/2017 No. 258.
8. Letter of the Ministry of Finance of the Russian Federation dated January 15, 2021 N 03-03-05 / 1719.
9. Igonina, L.L. Investments: textbook. allowance / L.L. Igonina. Ed. V.A. Slepov. - M.: Jurist, 2018. - 480 p.
Q.
e
