CC BY
168
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
УДК 342.55 Н.В. КЕШИКОВА
ББК 66.3,12 кандидат юридических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск
e-mail: [email protected]
ТЕОРИЯ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Автор вводит в научный оборот термин «порядок формирования государственных органов», определяет его место в науке конституционного права и одноименной отрасли права, раскрывает его связь с природой самого государственного органа, его место в системе основ конституционного строя и его влияние на образ работы государственного органа.
Ключевые слова: порядок формирования, государственные органы, статико-динамичная, политико-правовая категория, конституционно-правовой институт.
Переходный период в развитии государства и общества характеризуется высокой степенью их нестабильности и разнонаправ-ленностью развития, вследствие чего могут возникнуть ситуативные моменты, обусловливающие возможность «обратного перехода» от одного качественного состояния государственности к другому. Это состояние государственности, называемое отсутствием в обществе порядка1, может породить комплексную трансформацию целого ряда связанных между собой институтов государства, затрагивающих практически все аспекты жизнедеятельности общества.
Порядок же в обществе и государстве характеризуется организованностью и устойчивостью. Именно они являются необходимыми условиями прогрессивного, поступательного, демократического развития любой государственности. Применительно к институтам власти этот порядок конституируется в порядке формирования государственных органов, предопределяющем нормальное функционирование и развитие общества, внутреннюю устойчивость институтов власти в нем, зависящую, в свою очередь, напрямую от ценностного согласия, общественного и индивидуально-
го признания справедливости и открытости порядка формирования государственных органов, а также его институтов и базовых стандартов. Чаще всего понятию «порядок формирования государственных органов» придается узко практический смысл, связанный с поиском лишь политических или правовых механизмов преодоления кризисных явлений в политике, праве, культуре и других сферах общественной жизни. Это только лишний раз подтверждает наличие дефицита фундаментальных исследований в данной области социально-правовых знаний. Порядок формирования государственных органов как комплексное явление до сих пор не был объектом самостоятельного исследования, лишь отдельные его аспекты — порядок организации и проведения выборов, порядок формирования Совета Федерации, понятие и способы формирования государственных органов и подобные им частные проблемы — нашли свое научное обоснование2. Редко встречается этот термин. В основном ученые опираются на разновидности данного понятия, такие как порядок формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ, порядок занятия должности главы админист-
© Н.В. Кешикова, 2008
рации в субъектах РФ, порядок избрания Государственной Думы, порядок избрания губернаторов, порядок избрания депутатов Государственной Думы, порядок формирования Совета Федерации, порядок формирования и работы Совета Федерации3.
Цивилизованная организация общества и государства немыслима без прогрессивного порядка формирования государственных органов, одного из важнейших инструментов осуществления принципа демократизма. При закреплении порядка формирования государственных органов законодатель выбирает ту или иную его модель. Этот выбор обусловлен комплексом различных социальных, экономических, политических и исторических причин, а также возможных последствий применения определенного типа данного порядка. Но главное то, что, будучи институтом, определяющим порядок конституирования и легитимации государственных органов, он носит яркий оттенок политической целесообразности, и применение аналогичных, различных или смешанных моделей порядка формирования одних и тех же государственных органов может привести к совершенно противоположному результату. Поэтому порядок формирования государственных органов в целом — это не застывшая, статичная структура, а статикодинамичная политико-правовая категория. С одной стороны, она постоянно изменяется, что приводит к сложным сочетаниям различных ее элементов, обусловленных объективными закономерностями и потребностями развития государства и социума. С другой стороны, довольно абстрактная концепция устойчивого цивилизационного развития находит в национальных моделях порядка формирования органов государства реальное содержание и возможности для конструктивного решения проблем стабильности и демократического развития, в силу чего порядок формирования государственных органов играет роль фактора устойчивого развития государства и общества, проявляя тем самым свои статичные свойства. Одновременно порядок формирования государственных органов во второй своей ипостаси конституируется как институт, неотъемлемая часть конституционного строя, цель которого состоит в формировании легитимных, пред-
ставительных институтов государственной власти. В этом качестве он представляет собой совокупность правовых норм, принципов, императивов, регулирующих формирование государственных органов. Российский конституционный опыт регулирования способов, процедур формирования органов государственной власти и их реализации своеобразен и отличается значительным разрывом между содержанием законодательной нормы и реальной политической практикой ее осуществления. При этом нынешние законодатели не стесняются закреплять в обслуживающих данную сферу нормативно-правовых актах организационные, технические, финансовые, юридические преимущества для себя и своих преемников4. Эта тенденция наиболее четко просматривается в современной нормативной модели порядка формирования государственных органов в России. В этих условиях в Российской Федерации большое значение имеет политико-правовое развитие института порядка формирования государственных органов на основе принципов народовластия, федерализма, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Применительно к этому аспекту комплексное развитие института порядка формирования государственных органов в направлении качественного изменения объекта, поиска его более совершенных форм, различных систем, сопряженное с преобразованием внутренних и внешних связей, сущности и содержания, — процесс, требующий постоянного внимания в целях совершенствования государственности.
В настоящее время основы государственных органов в России уже заложены, и на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий. Эффективность же во многом зависит от того, как государственный орган формируется, «какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством»5.
Анализ порядка формирования государственных органов является важной составляющей характеристики их правового положе-
ния. Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса6. Порядок формирования государственного органа имеет значение не только сам по себе, но и в ряде аспектов: связь порядка формирования с природой самого государственного органа, с его местом в системе основ конституционного строя, влияние порядка формирования на образ работы государственного органа. Поэтому с теоретической точки зрения чрезвычайно важно исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием государственных органов.
Принципиальный характер этого явления вытекает в первую очередь из самого термина «конституция», а именно из определенных аспектов его смысловой нагрузки. Среди всех нас интересуют следующие: во-первых, Конституция Российской Федерации выступает способом формализации государственного строя России путем закрепления его фундаментальных основ, определяет основные ценности государства и общества и порядок их государственной защиты; во-вторых, Конституция есть закон, который учреждает государство, систему его органов и порядок их формирования, их компетенцию, определяет характер взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Следовательно, будучи способом правового закрепления фундаментальных основ государственного строя, Конституция РФ одновременно устанавливает основы порядка формирования государственных органов. Эта закономерность прослеживается и в доктринальном понимании общественного, государственного и конституционного строя, и в нормах самой Конституции России.
Сам же порядок формирования государственного органа является, прежде всего, одной из характеристик, напрямую связанных с его природой. Государственные органы представляют собой существенный элемент механизма государства, в организации и деятельности которых отражается его структурное и функциональное разнообразие. Так или иначе «необходимость государственных органов вытекает уже из самого существа
государства как единого организованного союза. Государство без органов было бы неосуществимым на практике представлением, равнозначным анархии»7. В юридической литературе даются различные определения понятия государственного органа, что является следствием многоаспектности данного понятия и связано с различными подходами к раскрытию его природы и содержания8. Явная же причинно-следственная связь порядка формирования государственного органа с его природой вытекает из понимания государственного органа в качестве «гражданина или коллектива граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке»9. В этой связи Б.М. Лазарев подчеркивает, что «орган государства — это, прежде всего, определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне»10.
В свою очередь, порядок формирования предопределяет социальное назначение государственного органа в обществе, обусловливает содержание его правового статуса и в конечном счете оказывает влияние на образ его работы. Поэтому вопреки распространенному мнению11, на наш взгляд, порядок формирования не входит в структуру конституционно-правового статуса государственного органа, он сосуществует с ним в качестве самостоятельной конституционно-правовой категории. Более того, он опосредует содержание самого статуса. Такое его назначение вытекает из понимания конституционного строя, сложившегося в науке конституционного права. Конституционный строй определяют как форму, способ организации государства12 или в качестве «порядка, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией»13 или, наконец, отождествляют с устройством государства и общества, закрепленным нормами конституционного права14. Применительно к Конституции РФ функцию учреждения государства, установления системы его органов и порядка их формирования выполняет в первую очередь
гл. 1, именуемая «Основы конституционного строя». Здесь понятие «конституционный строй» преследует цель — установление параметров, охватывающих основополагающую часть общественных отношений, функционирующих в обществе и государстве, путем их правового констатирования15. Роль параметров выполняют основы конституционного строя как система принципов, регламентирующих его16. Среди них большинство ученых выделяют демократизм. Теоретической основой демократизма служит концепция суверенитета народа, выразившаяся в одном из важнейших принципов конституционного строя — народного суверенитета. Он является теоретическим и правовым основанием народовластия в России, поскольку из данного принципа вытекает идея служения государственного аппарата интересам общества. Причем власть здесь называется государственной не потому, что принадлежит государству, а потому, что народ пользуется государством для ее осу-ществления17. В содержание этого принципа и входит наряду с другими составляющими его институтами демократический порядок формирования государственных органов, вытекающий из общечеловеческих ценностей и соответствующий идеалам социальной справедливости современного общества и государства. Причем именно он выступает одним из индикаторов и показателей истинности свободы. Без его соблюдения и надлежащего гарантирования все остальные принципы реализуются лишь на декларативной основе.
Порядок формирования государственного органа имеет значение не только сам по себе, но еще и в аспекте его влияния на образ работы государственного органа. Функции порядка формирования государственных органов взаимно связаны с функциями самих государственных органов, институирующихся в процессе формирования. С одной стороны, порядок формирования государственных органов обусловлен их функциями, так как для выполнения поставленных перед государственным органом функций необходим такой порядок формирования, который обеспечил бы формирование надлежащего его состава, способного наиболее эффективно выполнять возложенные на государственный орган
функции. С другой стороны, на функции государственного органа влияет порядок его формирования, который определяет кадровую составляющую в его деятельности, закладывая тем самым направление основных функций, позволяющих выражать одновременно профессиональный и представительный характер государственной организации в целом и интегрировать интересы и волю народа в общегосударственные.
Примечания
’ Працко Г.С. Порядок общества: теоретико-правовой и институциональный анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 4.
2 См. подробнее: Ростовцев A.B. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Быков С.В. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания России: (становление и перспективы развития): авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; и др.
3 Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ: (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. № 11; Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Там же. 2005. № 8; Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Там же. 2004. № 1.
4 Скосаренко Е.Е. Избирательная система в политической жизни России: конституционно-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.
5 Быков С.В. Указ. соч. С. 3.
6 Органы Советского общенародного государства / Б.Н. Топорнин, Б.М. Лазарев, М.А. Шафир. М., 1982. С. 61.
7 Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. Цит. по: Конституционное право. Общая часть: учеб. пособие. Ч. 2: Хрестоматия: Конституционно-правовая мысль XIX— начала XX веков / сост. Н.А. Богданова. М., 1996. С. 245.
8 Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 265; Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 291; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учеб. пособие для вузов / под ред. В.Г. Стрекозова. М., 2003. С. 139; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 301; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 30.
9 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 351.
10 Органы Советского общенародного государства. С. 39.
11 См., напр.: Габричидзе Б.Н. Указ. соч.
С. 10—11; Государственное право Российской Федерации: учеб. / под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 298—302; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М., 1998.
С. 331-332.
12 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 121.
13 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 98.
14 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 2.
15 Ткачева H.A. Проблемы гарантированности основ конституционного строя: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 77.
16 Румянцев О.Г. Указ. соч.
17 Киров В.Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992. С. 76.
