CC BY
36
Адилов А.Н.,
канд. юрид. наук, докторант Академии управления МВД России
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ПРАВОПОРЯДКА (НА ПРИМЕРЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
В соответствии с общей концепцией полномочий местного самоуправления В.И. Фадеев рассматривает население в качестве основного субъекта местного самоуправления, от которого производна их компетенция. Население в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет структуру органов местного самоуправления, а также посредством различных форм прямого волеизъявления (референдум и др.) решает другие вопросы местного значения
Местное самоуправление в Кыргызской Республике также осуществляется местными сообществами и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно либо через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 93 Конституции Кыргызской Республики).
1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития. Автореф. дис. (научный доклад) ... д-р юрид. наук. М., 1994. С. 15.
В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции Кыргызской Республики органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, содействуют охране общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В связи с этим можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами местного самоуправления; в) обеспечение развития соответствующей территории; г) обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; д) содействие в охране общественного порядка, соответственно обеспечение режима законности на своей территории; е) защита прав и представление интересов местного самоуправления (населения), гарантированных Конституцией, в государственных органах и судах; ж) правотворчество и правоприменительная практика, контроль за его исполнением.
Рассмотрим «Содействие в охране общественного порядка, обеспечение режима законности» как неотъемлемую функцию органов местного самоуправления, так как одним из обязательных условий формирования подлинно демократического института местного самоуправления является необходимость муниципализации социального управления в сфере внутренних дел
С одной стороны, законопослушное население все более осознает свои неотъемлемые права человека и гражданина, но в то же время население не в полной мере удовлетворено положением дел, касающихся их непосредственно, в том числе состоянием правопорядка.
В этой связи можно отметить, что конституционная обязанность органов местного самоуправления содействовать органам внутренних дел в обеспечении общественного порядка, в настоящее время реально воплощается в виде оказания финансовой и материально-технической помощи: предоставлении служебных помещений, квартир, линий связи, автомототранспорта, лошадей, земельных участков (в сельской местности), местного финансирования дополнительно привлеченных сотрудников органов внутренних дел, создании общественных сил правопорядка (ДНД), отрядов содействия милиции и т.д.
В этом плане следует отметить положительный опыт местных государственных администраций и органов местного самоуправления Иссык-кульской области, с помощью которых в городах и крупных населенных пунктах созданы Общественные профилактические центры (ОПЦ).
1 См.: Юсенис Г.Ю. Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 19.
Мэрия города Бишкек оказывает существенную финансовую поддержку в проведении профилактических мероприятий. Так, в организационно-штатную структуру ГУВД дополнительно введены 121 штатная единица участковых инспекторов милиции, 7 участковых инспекторов инспекции по делам несовершеннолетних и 78 милиционеров патрульно-постовой службы милиции, финансируемых за счет городского бюджета.
Местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в текущем году совместно с органами внутренних дел проведены 2346 собраний и сельских сходов, на которых обсуждались вопросы охраны общественного порядка и предупреждения правонарушений.
Так, в соответствии со штатной расстановкой участковых инспекторов милиции в 2006 году их количество по Республике составляло 868, из которых 264 находились на содержании местного бюджета.
В соответствии со статьей 15 — «Дела местного значения» Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», принятого 12 января 2002 года, основными делами местного значения наравне с организацией функционирования и развития системы жизнеобеспечения территорий, предоставлением населению социальных и культурных услуг и т.д., является также охрана общественного порядка.
В настоящее время в Республике действуют 954 дружины по охране правопорядка (ДОП) в количестве 5745 человек, 686 отрядов содействия милиции (ОСМ), численностью 3377 человек. С их участием за минувший год было раскрыто 1267 преступлений, доставлены в органы внутренних дел 7850 административных правонарушителей.
В результате принимаемых мер за последние 6 лет наблюдается устойчивая тенденция снижения преступности. Необходимо отметить, что за этот период общее число преступлений снизилось на 12%. В расчете на 100 тыс. населения в возрасте 14 лет и старше в 2007 году совершено немногим более тысячи преступлений, что на 18,6% меньше, чем в 1999 году.
Вместе с тем профилактика правонарушений во многих регионах Республики не основывается на принципах системности, программно-целевого подхода. Не обеспечивается разработка ее основных направлений с учетом специфики региона. Использование финансовых, материально-технических ресурсов органов государственной власти и средств массовой информации в профилактике правонарушений остается недостаточной. В результате этого криминогенная обстановка, несмотря на ее стабилизацию в целом по Республике, в отдельных регионах остается сложной.
Так, если в 2002—2003 годах в Республике произошел рост количества преступлений, совершенных в общественных местах, на 1,7% (с 3476 до 3537), то за 2005—2006 годы количество преступлений, совершенных в об-
щественных местах, снизилось на 2,2% (3655—3740), в т.ч. в г. Ош на 15,4% (295—349), Ошской области на 6,4% (434—464), Чуйской на 4,2% (363— 379), Иссык-кульской на 3,2% (239—247), г. Бишкек на 1,4% (1621—1645) и Жалалабатской области на 0,5% (350—352).
Однако рост был отмечен в Таласской области на 41,6% (136—96), На-рынской на 10,9% (81—73) и Баткенской областях на 0,7% (136—135).
Такие изменения объясняются новой формой отчетности (по расширению перечня мест, относящихся к общественным; повышением требований к учету и регистрации преступлений и правонарушений), введенным Информационно-аналитическим управлением МВД Кыргызской Республики. Наряду с этим, проделана определенная работа по пресечению административных нарушений и в этом немалая заслуга содействия в охране общественного порядка органов местного самоуправления.
Необходимо отметить, что доля преступлений против общественной безопасности и общественного порядка в структуре преступлений, совершенных в 2007 году, составила 20%.
На наш взгляд, территориальное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке. Функция охраны общественного порядка исторически присуща местному самоуправлению. Подразделения муниципальных органов охраны общественного порядка, создаваемые органами местного самоуправления и содержащиеся за счет местного бюджета, должны функционировать в пределах четко определенной юрисдикции и выполнять задачи по обслуживанию «своего» населения. При этом не должно быть дублирования функций территориальных органов милиции.
Поскольку в настоящее время данная функция-обязанность не подкреплена реальными полномочиями; не создан правовой механизм осуществления этой обязанности; не выработан механизм ответственности за обеспечение надлежащего общественного порядка на подведомственной местным органам власти территории; отсутствует правовое положение о муниципальных органах правопорядка, прохождении в них муниципальной службы, то мы рассмотрим общие вопросы правового регулирования муниципальной службы и ее теоретические основы для прохождения муниципальной службы в муниципальных органах правопорядка.
Современное социально-экономическое состояние муниципальных образований определяется как объективными, так и субъективными факторами. К числу последних следует отнести кадровый потенциал местных органов самоуправления — муниципальных служащих. От их компетенции, деловых качеств зависят уровень и качество жизни людей в конкретных городах и сельских поселениях.
Понятие «муниципальная служба» — относительно новое для нашего законодательства. Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление его от государственной службы обусловлено формированием в Кыргызской Республике местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон Республики Кыргызстан «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан» от 19 апреля 1991 года — не использовали понятие «муниципальная служба».
Только в 2005 г. было внесено дополнение 1 в статью 2 «Основные понятия и термины» Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», принятого 12 января 2001 г., где муниципальная служба определяется как деятельность граждан в представительных и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления, осуществляемая на профессиональной и оплачиваемой основе.
Современный правовой институт муниципальной службы — это система правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы. Следовательно, правовому реагированию подлежат три крупные сферы в системе муниципально-служебных отношений:
1) формирование системы муниципальной службы;
2) создание статуса муниципального служащего и гарантий его осуществления;
3) механизм прохождения муниципальной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, работающих в самых различных субинститутах, входящих в структуру института муниципальной службы)2.
Поскольку муниципальная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность только тех работников (сотрудников), которые на профессиональной и постоянной основе выполняют задачи и функции, определенные муниципальными должностями, не являющимися выборными, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюд-
1В редакции Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 2 февраля 2005 года № 12.
2 См.: Волкова В.В. Служба как институт местного самоуправления. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 18.
жета, институт муниципальной службы должен регулировать отношения с назначенными служащими, работающими в сфере законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В то же время данный институт не может регулировать отношения, связанные с деятельностью выборных глав администраций, депутатов муниципальных образований и технических работников.
В соответствии со ст. 2 Закона Кыргызской Республики «О муниципальной службе», принятого 21 августа 2004 г., муниципальные должности законодатель разграничил на политические и административные.
К политическим муниципальным должностям относятся должности депутатов местных кенешей всех территориальных уровней, глав местного самоуправления аилов, поселков и городов, мэров городов и иных выборных должностных лиц, избираемых путем прямых или косвенных выборов.
К административным муниципальным должностям относятся муниципальные должности, назначаемые руководителем органа местного самоуправления, путем заключения трудового договора (контракта), по результатам проведенного конкурса (ст. 23 — «Конкурс на замещение вакантной административной должности муниципальной службы» Закона Кыргызской Республики «О муниципальной службе», принятого 21 августа 2004 года).
Законодательством Кыргызской Республики муниципальная должность определена как должность с установленными объемами полномочий и ответственностью в представительных и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления (ст. 2 Закона Кыргызской Республики «О муниципальной службе»).
В п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель определяет должностное лицо местного самоуправления как «выборное, либо заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного самоуправления.
Представляется, что выборных должностных лиц местного самоуправления также следует рассматривать в качестве муниципальных служащих.
Юридическое значение имеет разделение муниципальных служащих на должностных лиц и иных служащих для выявления особенностей их правового статуса. Определение понятия должностного лица применительно к муниципальным служащим необходимо, прежде всего, чтобы на практике не возникало вопросов при установлении правомерности использования полномочий данным чиновником и для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения.
В соответствии с Уставом города Бишкек, утвержденного постановлением сессии Бишкекского городского кенеша (совета) депутатов от 22 мая
2002 года, принятие на муниципальную службу муниципальных служащих, замещающих административные должности, производится руководителями структурных подразделений и служб мэрии города самостоятельно; назначение руководителей структурных и территориальных подразделений мэрии, вице-мэров производится распоряжением мэра с согласия большинства депутатов городского кенеша (совета) на принципах:
1) верховенства Конституции Кыргызской Республики, законов Кыргызской Республики;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина;
3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
4) профессионализма, компетентности, инициативности и честности муниципальных служащих;
5) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой на основе прозрачности и беспристрастности, оценки работы и продвижения кадров на конкурсной основе;
6) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
7) подконтрольности и подотчетности муниципальных служащих, занимающих политические должности, перед местным сообществом, а по делегированным государством полномочиям — вышестоящим органом государственной власти в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
8) преемственности в подборе и сохранении компетентных кадров при смене руководителя органа местного самоуправления и др.
Все вышесказанное позволяет сделать определенный вывод: назначение руководителей муниципальных органов правопорядка как территориальных подразделений мэрии, также должно основываться на вышеуказанных принципах, а ее кандидатуры согласовываться с депутатами местного уровня.
В заключении можно констатировать, что практическое значение выяснения вопроса о единстве природы и особенностей правового обеспечения статуса муниципальных служащих проявляется в проблеме разграничения полномочий между органами публичной власти; в решении одной из важнейших проблем — правового обеспечения реформирования государственного и муниципального управления в сфере организации эффективного функционирования институтов органов местного самоуправления; нормативной регламентации полномочий органов местного самоуправления; разграничения муниципальной службы от государственной службы; финансовой независимости; организации муниципальных органов правопорядка и т.д.
