CC BY
154
Ю. И. Мигачев*, И. А. Муравьев**
Теоретико-правовые основы государственного контроля (административные и финансовые аспекты)
Аннотация. Статья подготовлена ввиду актуальности вопроса развития системы управления как государственными финансами, так и не государственными финансами, а также сектора государственного контроля за бюджетными средствами. Авторами сделана попытка проследить истоки зарождения самой процедуры в жизни разных государств, а также начальные формы деятельности, которой, по мнению многих ученых, был государственный контроль.
В статье приведено понятие контроля, краткая характеристика научных взглядов на него, а также комментарии видных ученых правоведов относительно сущности понятия и других важных его аспектов.
Кратко описано устройство системы государственного контроля, включая федеративный уровень и уровень субъекта РФ. Приведена компетенция основных органов, осуществляющих властные полномочия в этом секторе, таких как Администрация Президента РФ (Главное контрольное управление); Счетная палата России, контрольно-счетные органы, Министерство финансов России, Федеральное казначейство России, Генеральная прокуратура РФ, Приведен исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, нацеленных на обеспечение правопорядка в сфере государственного контроля.
Описана методическая работа по обобщению практики выявления правонарушений, связанных с деятельностью в этой сфере, а также по их классификации. Данная статья может быть интересна слушателям курса «Административное право», «Финансовое право», государственная служба и государственное управление, в особенности системы государственного контроля (надзора), кроме того, статья может быть интересна научным сотрудникам и иным лицам, непосредственно занимающихся развитием процедур и государственных инструментов, с помощью которых осуществляется регулирование среды государственных финансов.
© Мигачев Ю. И., Муравьев И. А., 2017
* Мигачев Юрий Иванович, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) jimigachev@msal.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
** Муравьев Иван Александрович, кандидат юридических наук, докторант кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
mskrylova@msal.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Ключевые слова: государственный контроль; финансовый контроль; система государственных органов, осуществляющих контроль; административные аспекты контроля.
001: 10.17803/1994-1471.2017.76.3.079-086
Контроль как юридическая категория имеет глубокие исторические корни. В общесоциальном значении контроль рассматривается:
а) как явление, присущее всякой совместной деятельности, где складываются какие-либо общественные отношения, и является одним из средств регулирования этих отношений,
б) как разветвленная система государственных и общественных институтов,
в) как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм1 .
В юридической науке государственный контроль рассматривается как функция государственного управления, средство обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения результативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление. Е. Ю. Грачева отмечает, что сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений — приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов2 .
Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма
государственного контроля. Сферой финансового контроля является финансовая деятельность государства, которая представляет собой процесс собирания, распределения (перераспределения) и использования денежных фондов (финансовых ресурсов), обеспечивающих практическое выполнение функций и задач, стоящих перед государством3. Под финансами традиционно понимаются экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства4 .
Финансовый контроль рассматривается также как особый вид государственной деятельности, поскольку им занимаются органы государства трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной — в пределах своей компетенции5 .
В теории административного права государственный контроль в сфере финансов определяется как деятельность уполномоченных государством органов за соблюдением законности в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе.
История существования государственного финансового контроля насчитывает почти четыре века, на протяжении которых финансовый контроль претерпел различные организационные изменения. Эти изменения в большей степени зависели от экономической и политической ситуаций.
1 См., например: Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) М., 2009. С. 5—7.
2 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 80.
3 Лаптева В. Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России // Финансовое право. 2016. № 6. С. 19.
4 См., в частности: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М., 1993. С. 11.
5 См., например: Финансовое право : учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 11.
Можно говорить, что первоосновой финансового контроля была система бухгалтерского учета. Корнем бухгалтерского учета была учетная практика — специальная форма отражения объектов (с усложнением экономики для передачи информации требовалась устойчивая система счисления и фиксации результатов учета). Первые учетные системы относят к Древнему Египту, шумерской цивилизации, цивилизации майя. Примером развитых систем учета можно привести одну из самых ярких систем — эллинистическую отчетность. Достижения эллинистической бухгалтерии — результат активного поиска более совершенной методологии. Принято считать, что римским учетом открывается новая страница в древнейшей науке бухгалтерии. Некоторые же историки относят составление первых аудиторских отчетов к древним цивилизациям Ближнего Востока. Контроль в первую очередь применялся с целью уменьшения управленческих ошибок и предотвращения обмана со стороны некомпетентных и недобросовестных чиновников6 .
История также знает множество ученых, посвятивших себя работе над вопросами финансового контроля. Наиболее яркий из них, по мнению некоторых современных ученых теоретиков, был Лука Пачоли (1445 — 1517), итальянский математик, один из основоположников современных принципов бухгалтерии, крупнейший европейский алгебраист XV в., который в годы своей жизни заложил основы теории бухгалтерии и учета. Основные свои научные измышления он изложил в «Трактате о счетах и записях». В этой книге была обоснована необходимость контроля происхождения денежных средств и финансовых документов.
На сегодняшний день государственный финансовый контроль Российской Федерации представляет сложно структурированную систему, охватывающую все государственные органы, учреждения, а также организации, являющиеся получателями бюджетных средств. Как большинство управленческих систем, ее мож-
но представить следующей структурой: субъекты контроля, объекты контроля и нормативное содержание данного вида деятельности7 .
Возглавляет эту систему Президент РФ, которым создано Контрольное управление Президента РФ, имеющее ряд полномочий по контролю за бюджетной системой страны8.
Следующим по значимости элементом системы государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации Счетную палату образуют Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, и ее деятельность определяется федеральным законом.
Счетная палата, как и некоторые другие государственные органы, непосредственно не входит ни в одну из трех ветвей власти. При реализации своих задач Счетная палата выступает исключительно от имени государства, наделена самостоятельными властными полномочиями и имеет право применять меры государственного принуждения.
Согласно ныне действующему Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата России является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и подотчетным Федеральному Собранию. Деятельность органа осуществляется, в соответствии с данным законом, а также регламентом, утвержденным Коллегией Счетной палаты 7 июня 2013 г.9
Кроме того, в настоящее время принято около пятнадцати стандартов организации деятельности Счетной палаты России, являющихся обязательными для государственного органа. Принятые стандарты регулируют множество вопросов деятельности органа: порядок (правила) проведения контрольного и экспертно-ана-литического мероприятия, финансового аудита,
6 См.: Мальковая Т. Н. Древняя бухгалтерия: какой она была? М. : Финансы и статистика, 1995. С. 304.
7 См., в частности: Лаптева В. Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России // Финансовое право. 2016. № 6. С. 20—21.
8 См.: Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.
9 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
проведение аудита эффективности бюджетных средств, предварительный и оперативный контроль формирования проекта бюджета федерального бюджета и исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, порядок (правила) проведения Счетной палатой России совместных и параллельных контрольных мероприятий с органами государственного финансового контролю зарубежных стран, порядок организации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации10 .
В деятельности Счетной палаты также широко используется такой инструмент административного регулирования, как административный договор (соглашение). В настоящее время действуют более 30 соглашений с различными ведомствами, а также администрациями субъектов РФ, среди которых МВД России, ФАС, Министерство юстиции, Министерство культуры России, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, на деятельности которой мы остановимся позже.
Предмет соглашений, как правило, обуславливает взаимодействие по следующим направлениям: обмен различного рода информацией, такой, как аналитическая, статистическая, методическая и иная, касающаяся осуществляемой сторонами деятельности и представляющей для них взаимный интерес; совместная экспертиза проектов методических и нормативных документов, касающихся отраслевого регулирования, осуществление координации контрольной деятельности в целях исключения дублирования административного воздействия на проверяемых субъектов; проведение взаимных консультаций и рабочих встреч по вопросам, входящим в компетенцию сторон; участие представителей одной из сторон в семинарах, конференциях и иных мероприятиях,
проводимых другой стороной по вопросам, представляющим взаимный интерес. Стороны соглашений также могут использовать иные направления взаимодействия, не противоречащие законодательству Российской Федерации. Именно здесь раскрываются признаки и виды административного договора11
Закон о Счетной палате, являясь законом, определяющим деятельность этого государственного органа, содержит перечень задач, которые поставило государство перед Счетной палатой, в первую очередь это организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В рамках установленных задач орган осуществляет властные полномочия, среди которых одни из основных: аудит результатов социально-экономического развития Российской Федерации; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции12
Специально уполномоченным сотрудникам Счетной палаты России предоставлено право составления протоколов об административных правонарушениях. Данное правомочие закре-
10 См.: Янкевич С. В. Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 9. С.44—45.
11 См.: Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 6—8.
12 Бюджетный кодекс определил перечень принципов бюджетной системы, в их числе принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, эффективности использования бюджетных средств (ст.28 Бюджетного кодекса). В свою очередь, нецелевое использование бюджетных средств является главным нарушением бюджетного законодательства (ст. 306.4 Бюджетного кодекса).
плено п. 5.1.2 Стандарта государственного аудита СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия». В рамках полномочий по финансовому контролю Счетная палата России осуществляет работу по информированию общественности о состоянии в сфере, данная работа осуществляется через официальный источник Счетной палаты — Бюллетень13 .
Кроме Счетной палаты России, деятельность по государственному финансовому контролю (надзору) в настоящее время на федеральном уровне осуществляется следующими государственными органами:
Генеральная прокуратура в порядке надзора проверяет соблюдение действующего законодательства, в том числе бюджетного, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти и др.
Министерство финансов России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию сферы контроля за финансами.
Федеральное казначейство относится к числу федеральных служб, обладающих расширенными функциями. Применительно к федеральному бюджету выделяют две основные функции: кассовое исполнение федерального бюджета и осуществление финансового контроля за расходованием средств бюджета (совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, также в соответствии действующим законодательством уполномочено на применение бюджетных мер принуждения на основании решений финансового органа (в частности, Министерства финансов России), среди них: приостановление операций по лицевым счетам; бесспорное взыскание суммы средств).
Федеральные органы исполнительной власти — главные распорядители (распорядители) бюджетных средств в соответствии с действующим законодательством осуществляют ведомственный государственный финансовый контроль. Организация внутреннего контроля, как правило, осуществляется в соответствии с порядком осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового ауди-
13 См.: Регламент Счетной палаты России, утв. 07.06.2013 № 3ПК. Ст. 59.
та, установленным Правилами осуществления внутреннего финансового контроля, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193, а также Правилами осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89.
Следует отметить, что Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании», а также Положением о Федеральной службе в сфере образования и науки также реализует функции по государственному финансовому контролю, в частности «контроль за расходованием субъектами Российской Федерации субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере образования, а также контроль за расходованием средств на осуществление переданного полномочия Российской Федерации по подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях в пределах своей компетенции; контроль за расходованием субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.
Не лишним будет заметить, что функция финансового контроля не совсем органична для этого государственного органа, но вместе с тем ее наличие позволяет более емко смотреть на вопросы контроля и надзора в данной сфере и делать более глубокие выводы относительно проблем и причин, возникающих при реализации данных процедур, более того формировать в некоторой степени межотраслевой взгляд на проблемы отрасли.
Рассматривая вопросы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации стоит отметить, что принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от
и муниципальных образований» позволило создать систему организованной на уровне федерации по укреплению контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации. При этом важно помнить, что «необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм осуществления, установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей»14 .
Так, в качестве примера можно привести Нижегородскую область, где в соответствии с приказом Министерства образования Нижегородской области от 23 ноября 2011 г. № 3139 осуществляется государственный финансовый контроль главного распорядителя финансовых средств в сфере образования за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также контроля за использованием субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении средств из бюджета.
На основе действующего законодательства для целей мероприятий по государственному (муниципальному) финансовому контролю участниками процесса формируется методическое обеспечение в большей степени для выявления нарушений законодательства РФ, в том числе бюджетного, а также выявления административных правонарушений и других нарушений, так же встречаемых в теории и практике работы органов государственной власти, среди которых выделяются нарушения и недостатки (ошибки и факты неэффективной деятельности), которые, в свою очередь, правонарушениями в смысле административного законодательства не являются.
Особо хотелось бы обратить внимание, что в настоящее время органами государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне активно ведет-
ся работа по обобщению практики выявления правонарушений и различного рода финансовых и других нарушений в бюджетной сфере, проводится их классификация и методическая работа.
Так, в качестве примера можно привести приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. № 146 «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» и Классификатор нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, одобренный Коллегией Счетной палаты РФ 26 июня 2009 г. (протокол № 32К).
В качестве примера работы региональных органов государственного финансового контроля можно отметить Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, одобренный Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан 30.09.2005; Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе муниципального финансового контроля на территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан, утвержденный постановлением главы администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан от 02.02.2011 № 221; Классификатор основных видов нарушений и недостатков, выявляемых в процессе государственного финансового контроля, утвержденный коллегией Контрольно-счетной палаты Вологодской области (протокол № 11 от 29.12.2009).
Что касается административных правонарушений, установленных Кодексом об административных правонарушениях, то среди тех, что входят в сферу государственного (административного) — финансового контроля важно выделить следующие: ст. 15.1 «Нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, а также нарушение требований об использовании специальных банковских счетов»; ст. 15.11 «Грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности»;
14 Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое право. 1999. № 4. С. 43.
15 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях. Главы 11—18 : постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. Б. В. Россинского. М., 2014.
ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств»; ст. 15.15 «Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита»; ст. 15.15.1 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом»; ст. 15.15.2 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита, а также ряд других»15 .
Как видно из приведенного перечня, на сегодняшний день на вооружении у государственных органов достаточно большой арсенал инструментов и других правовых возможно-
стей, с помощью которых должны быть обеспечены наиболее важные законодательные принципы, а также установлен режим законности и правопорядка в финансовой сфере.
Вместе с тем работа по развитию института государственного контроля не стоит на месте и, как уже отмечалось выше, с каждым годом путем правового и методического обеспечения, как процедуры по государственному финансовому контролю, так и сама деятельность бюджетополучателей, становятся прозрачней и понятней для всех участников данного процесса.
БИБЛИОГРАФИЯ
1 . Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М.,
2000.
2 . Лаптева В. Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России // Фи-
нансовое право. — 2016. — № 6.
3 . Мальковая Т. Н. Древняя бухгалтерия: какой она была? — М. : Финансы и статистика, 1995.
4 . Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административный договор в системе государственного управления:
назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. — 2013. — № 5.
5 . Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзо-
ра). — М., 2009.
6. Финансовое право : учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. — М., 1996.
7. Финансы / под ред. В. М. Родионовой. — М., 1993.
8 . Ялбулганов А. А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое право. —
1999. — № 4.
9 . Янкевич С. В. Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего государ-
ственного финансового контроля // Финансовое право. — 2014. — № 9.
Материал поступил в редакцию 25 января 2017 г.
THEORETICAL LEGAL FOUNDATIONS OF THE STATE CONTROL (ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL ASPECTS)
MIGACHEV Yuriy Ivanovich — Doctor of Law, Professor of the Department of Administrative law at the
Kutafln Moscow State Law University (MSAL)
jimigachev@msal.ru
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
MURAVYOV Ivan Aleksandrovich — PhD, Doctoral Student of the Department of Administrative Law
and Procedure at the Kutafln Moscow State Law University (MSAL)
mskrylova@msal.ru
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
Review. The article "Theoretical and Legal Foundations of the State Control in Russia (administrative and financial aspects)" was prepared due to the relevance of the issue of developing a management system of public finance and non-public finance, as well as State control over the budget. The authors attempt to trace the origins of the procedure per se in the life of different States, as well as initial forms of an activity that, in the opinion of many researchers, instituted the State control.
The article defines the concept of control, provides brief description of scientific views on it, as well as the comments of prominent jurists regarding the essence of the concept and other important aspects. The authors briefly describe the structure of the system of state control including the Federal level and the level of a constituent entity of the RF. The article highlights jurisdiction of main bodies exercising powers in this sector such as the Presidential Administration (Government Accountability Office); The Audit Chamber of Russia, regulating and accounting authorities, the Ministry of Finance of Russia, the Federal Treasury of Russia, and the RF Prosecutor General's Office. It also provides an exhaustive list of the elements of administrative offenses aimed at ensuring the rule of law in the sphere of State control.
The author describes methodical approaches to the compilation of practices aimed at detecting offences associated with activities in this field and to their classification.
This article may be of interest for students attending courses of administrative law, financial law, public service and public administration, in particular the system of State control (supervision); furthermore, the article may be of interest to researchers and other persons directly involved in the development of the procedures and instruments by means of which the Government regulates the area of public finance.
Keywords: state control; financial control; the system of State authorities exercising control; administrative aspects of control.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1 . Gracheva E. Ju. Problemy pravovogo regulirovanija gosudarstvennogo finansovogo kontrolja. — M., 2000.
2 . Lapteva V. F. Nekotorye voprosy pravovogo regulirovanija finansovogo kontrolja v Rossii // Finansovoe
pravo. — 2016. — № 6.
3 . Mal'kovaja T. N. Drevnjaja buhgalterija: kakoj ona byla? — M. : Finansy i statistika, 1995.
4 . StarilovJu. N., DavydovK. V. Administrativnyj dogovor v sisteme gosudarstvennogo upravlenija: naznachenie,
pravovye uslovija, vidy // Administrativnoe pravo i process. — 2013. — № 5.
5 . Filatova A. V. Reglamenty i procedury v sfere realizacii gosudarstvennogo kontrolja (nadzora). — M., 2009.
6. Finansovoe pravo : uchebnik / pod red. O. N. Gorbunovoj. — M., 1996.
7. Finansy / pod red. V. M. Rodionovoj. — M., 1993.
8 . Jalbulganov A. A. Finansovyj kontrol' kak institut finansovogo prava // Finansovoe pravo. — 1999. — № 4.
9 . JankevichS. V. Schetnaja palata Rossijskoj Federacii i zakonodatel'naja reforma vneshnego gosudarstvennogo
finansovogo kontrolja // Finansovoe pravo. — 2014. — № 9.
