CC BY
1491
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НОВОЙ СТРАТЕГИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИРОШНИКОВ Денис Владимирович, ГАЙДУК Сергей Леонидович
Аннотация. В статье проводится теоретико-правовой анализ Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной 31 декабря 2015 г. Авторы рассматривают скорректированное понятие национальной безопасности, систему национальной безопасности и иные концептуальные основы новой Стратегии. Особое внимание уделяется месту Стратегии в системе документов стратегического планирования, а также анализу документа с точки зрения юридической техники.
Annotation. The article conducts a theoretical legal analysis of national security Strategy of the Russian Federation of December 31, 2015. The authors consider the adjusted notion of national security, the system of national security, and other conceptual foundations of the new strategy. Special attention is paid to the place of the Strategy in the system of documents on strategic planning as well as to analysis of Strategy from the scope of legal technique.
Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, стратегия, Стратегия национальной безопасности, территориальная целостность, стратегическое планирование.
Keywords: security, national security, strategy, national security strategy, territorial integrity, strategic. planning.
В последний день 2015 г. Президент РФ утвердил своим указом обновленную Стратегию национальной безопасности Российской Федерации (далее - Стратегия) взамен утвержденной в 2009 г. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Обновление документа стратегического планирования было продиктовано кардинально изменившимся с 2009 г. состоянием международной, региональной и национальной безопасности России, а также требованиями Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Стратегия национальной безопасности -не только юридический, но и политический документ, отражающий основные направления внутренней и внешней политики России. В новой редакции дана объективная оценка происходящим в современном мире политическим процессам, определенным образом видится роль России в современном мире в условиях наращивания угроз национальной безопасности страны1. Однако политический анализ стратегии - тема отдельного исследования.
В данной статье предпринята попытка теоретико-правового анализа документа стратегического планирования, выявление и анализ его узловых особенностей.
Проведенный анализ новой Стратегии национальной безопасности РФ позволил нам выделить следующие теоретико-правовые новеллы документа.
1. Понятие национальной безопасности. В новой Стратегии было скорректировано понятие национальной безопасности, что говорит о некой фундаментальности изменений, так как данное понятие является сущностной основой документа.
Во-первых, словосочетание «территориальная целостность» как объект национальной безопасности было заменено (как в понятии национальной безопасности, так и по всему тексту документа) на словосочетание «государственная и территориальная целостность». Это изменение представляется нам необходимым, поскольку нарушение государственной целостности не всегда может повлечь нарушение целостности территории2. Более того, Кон-
1 Интервью Секретаря Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева журналистам информационного агентства «Ассошиэйтед Пресс» // Официальный сайт Совета Безопасности РФ. URL : http://www.scrf.gov.ru/news/1018.html (дата обращения: 15.02.2016)
2 См. подробнее: Ирошников Д.В. Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 (постатейный). Рязань : Издательство «Концепция»,
2014. С. 37.
ституция РФ содержит понятия «государственная целостность», «территориальная целостность», «целостность Российской Федерации» (данную категорию уместно рассматривать и как территориальную, и как государственную целостность).
Во-вторых, словосочетание «устойчивое развитие Российской Федерации» было заменено на «устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации». Данное изменение явилось отражением закрепленного в п. 5 Стратегии положения о «неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны». Не умаляя важность социально-экономического развития страны, хотелось бы отметить, что в данном случае это изменение существенно сужает смысл объекта защиты, поскольку государство должно обладать устойчивым развитием и в иных сферах помимо социально-экономической.
В-третьих, разработчики стратегии после категории «суверенитет» добавили в понятие национальной безопасности категорию «независимость». Несмотря на то, что суверенитет означает полную независимость государства от других государств в его внутренних делах и внешних отношениях3, на наш взгляд, это изменение можно объяснить следующим. Суверенитет - политическое понятие, означающее прежде всего независимость государственной власти, в то время как новая категория «независимость» рассматривается в более широком смысле (например, продовольственная независимость, энергетическая независимость и т. п.).
2. Система национальной безопасности. Необходимо обратить внимание, что в документе лаконично и в то же время предельно ясно описана система национальной безопасности России. В Стратегии установлено, что «национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации». В этой фразе наконец-то определено, что национальная безопасность включает в себя оборону страны. Данный вопрос имел
3 Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Лок-шиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. 6-е изд., перераб. и доп. М., 1964. С. 620.
важное теоретическое значение, поскольку Конституция РФ включает в себя словосочетание «оборона страны и безопасность государства» (через союз «и», соединяющий однородные члены предложения). Существующие федеральные законы от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» иерархически не связаны, так как не имеют соответствующих упоминаний и отсылок друг к другу. Несмотря на то, что национальная безопасность включает все возможные виды безопасности, разработчики документа определили, что это прежде всего государственная4, общественная, информационная, экологическая, экономическая, транспортная, энергетическая безопасность и безопасность личности.
3. Взаимосвязь государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. По тексту документа прослеживается идея взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества в целях обеспечения безопасности. Один из принципов обеспечения безопасности в Федеральном законе «О безопасности» закрепляет взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. О «конструктивном взаимодействии органов государственной власти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства» упоминается и в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации». При этом в новой Стратегии употреблена категория «институты гражданского общества», что не
4 Заслуживает внимания отдельный и весьма сложный во-
прос о месте и роли государственной безопасности в системе национальной безопасности России: во-первых, до сих пор нельзя говорить о полноценной теории государственной безопасности в отечественной науке и, во-вторых, вопросы государственной безопасности в действующих нормативных правовых актах и документах стратегического планирования весьма размыты в системе национальной безопасности, что не позволяет говорить о полноценной правовой основе государственной безопасности. Показателем этого является и анализируемая Стратегия, в которой в одном разделе смешаны два вида национальной безопасности - государственная и общественная.
совсем тождественно законодательной трактовке. Более того, в документе лишь упоминается о возможности такого взаимодействия, но не очерчено последнее и не перечислены конкретные институты гражданского общества. На наш взгляд, это является недостатком новой Стратегии, так как именно в документе стратегического планирования логично было бы развить данную идею ввиду перспективности и значимости взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. Проведенный анализ текста Стратегии показывает, что к таким институтам гражданского общества можно отнести прежде всего школу и церковь.
4. Наука, технологии и образование. Заслуживает особого внимания закрепленная в Стратегии необходимость повышения качества преподавания русского языка, литературы, отечественной истории, основ светской этики, традиционных религий. Нам представляется, что разработчики документа заглянули вглубь проблемы, совершенно правильно и бесспорно определив ее истоки. Нужно заметить, что в соответствии с новой Концепцией национальной безопасности Латвийской Республики русский язык и российская информационная политика являются одной из угроз национальной безопасности Латвии5. Нам представляется, что в связи с этим следует отдельно предусмотреть поддержку русского языка и русскоязычных средств массовой информации на территории других стран с высоким процентом русскоязычного населения.
На наш взгляд, серьезным упущением в рассматриваемом ракурсе является отсутствие в разделе «Наука, технологии и образование» указаний на повышение качества преподавания права, уровня правосознания и правовой культуры граждан в целях обеспечения национальной безопасности России.
5. Роль Совета Безопасности. К дискуссионным моментам следует отнести то, что в Стратегии спроецировано положение из Федерального закона «О безопасности» о координирующей роли Совета Безопасности РФ при реализации государственной политики
5 Saeima apstiprina NacionBlBs dropobas koncepciju URL : http:// www.saeima.lv/lv/aktualitates/saeimas-zinas/24138-saeima-apstiprina-nacionalas-drosibas-koncepciju (дата обращения: 15.02.2016).
Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности. При этом Федеральный закон называет Совет Безопасности конституционным совещательным органом. В соответствии с легальными определениями координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами и образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач, а совещательные органы - советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер6. Учитывая это, а также исходя из законодательного определения, координационная роль совещательного органа - Совета Безопасности - весьма дискуссионна с теоретико-правовой точки зрения.
5. Стратегия национальной безопасности в системе документов стратегического планирования. Необходимо отметить, что новая Стратегия разработана и утверждена в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», до принятия которого утверждение в нашей стране ряда документов не имело полноценного законодательного регулирования. Указанный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования, документами которого являются стратегии, концепции, доктрины, послания Президента Федеральному Собранию РФ и др. По мнению А.В. Малько, закон «содержит ориентиры для развития всех сегментов правовой системы общества, для всех участников юридической деятельности. Особое значение вышеназванный закон имеет для нормативной основы правовой системы,
7
для правотворчества» .
Следует обратить особое внимание на одну из перечисленных в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» целей стратегического пла-
6 Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // // СПС «КонсультантПлюс».
7 Малько А.В. Правовая политика и стратегия развития рос-
сийской правовой системы // Право и политика: теоретические и практические проблемы : сб. материалов 4-й междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Ряз. гос. ун-та имени С.А. Есенина, 28-29 октября 2015 г. / отв. ред. А.В. Малько ; Ряз. гос. ун-т им. С. А. Есенина. - Рязань : Издательство «Концепция», 2015. Вып. 4. С. 75.
нирования - обеспечение национальной безопасности. Отдельно дано понятие документов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: это утверждаемые (одобряемые) Президентом РФ документы стратегического планирования, определяющие стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации. В ст. 18 Закона прописаны вопросы принятия и корректировки, а также содержания Стратегии национальной безопасности РФ. В то же время стратегическое планирование в области обеспечения безопасности входит в содержание деятельности по обеспечению безопасности в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О безопасности». Таким образом, стратегическое планирование является неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности России.
Особая роль стратегии национальной безопасности подчеркнута в Федеральном законе «О безопасности», согласно которому «государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется... на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и док-тринальных документов.». В новой Стратегии четко определено ее место в системе других документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности как базового документа стратегического планирования, тем самым Стратегии была придана особая юридическая сила по отношению к иным документам стратегического планирования. Говоря о месте и роли Стратегии среди иных документов стратегического планирования, В.М. Баранов отмечает: «Стратегия как жанр планирования и как документ призвана быть единым и единственным наивысшим организующим центром»8.
6. Реализация Стратегии. Давняя дискуссия исследователей о месте документов стратегического планирования в системе источников права закончилась на том, что документы стратегического планирования однозначно не являются источниками российского права и могут рассматриваться лишь как второсте-
8 Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 33.
пенные, вспомогательные источники наряду с правовой доктриной.
Официальную позицию о месте доктрины (на примере военной доктрины) в системе источников права Конституционный Суд РФ из-
9
ложил в своем постановлении , в котором отметил: «Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний». Однако судья В. О. Лучин в особом мнении подчеркнул, что «утверждение указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта»10.
При этом Федеральный закон «О стратегическом планировании» закрепляет положение о мониторинге реализации документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, результаты которого отражаются в ежегодном докладе Секретаря Совета Безопасности РФ Президенту РФ о состоянии национальной безопасности Российской Федерации и мерах по ее укреплению.
В новой Стратегии указано, что ее положения обязательны для выполнения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Обязательность выполнения положений Стратегии представляется нам весьма спорной по следующим основаниям. Во-первых, термин «реализация» идеально подходит применительно к категориям «цели», «стратегические приоритеты», «основы государственной политики», которые содержатся в документах стратегического планирования. Более того, о реализации Стратегии упоминается в п. 111
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Там же.
самого этого документа. Во-вторых, из теории права известно о реализации права и ее формах, среди которых исполнение относится прежде всего к обязывающим нормам. Учитывая неоднозначное место документов стратегического планирования среди источников права, а также положения действующего законодательства, более корректно было бы использовать в Стратегии вместо категории «выполнение» категорию «реализация».
7. Срок действия документа. В отличие от ранее действующей «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» новый документ стратегического планирования носит постоянный характер с учетом корректировки, проводимой один раз в шесть лет. Данное новшество установлено Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации». На наш взгляд, шестилетний срок действия документа между корректировками можно объяснить шестилетним сроком полномочий Президента РФ, а также соответственно Правительства РФ, и новыми направлениями внутренней и внешней политики государства, несмотря на то, что ни юридически, ни фактически корректировка Стратегии не привязана к сроку полномочий главы государства.
8. Структура стратегии. Структурно документ не изменился, при этом были скорректированы наименования некоторых разделов. Так, разд. II «Современный мир и Россия: состояние и
тенденции развития» стал именоваться «Россия в современном мире». В данном изменении нам видится не противопоставление России современному миру, а интегративный подход, демонстрирующий, что страна находится и занимает свое место в международном сообществе. Вместо категории «национальная оборона» (подразд. I разд. IV) фигурирует категория «оборона страны», тем самым терминологию привели в соответствие с Конституцией РФ. Основные «характеристики» состояния национальной безопасности были заменены на «показатели», т. е. терминологически Стратегия была приведена в соответствие с п. 3 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О безопасности» и п. 6 ч. 3 ст. 18 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Бесспорно, предыдущая редакция Стратегии нуждалась в пересмотре в соответствии с изменившейся обстановкой в мировом сообществе. Следует положительно оценить то, что корректировка коснулась не только политической направленности документа, но и его глубоких теоретико-правовых основ, начиная с самого понятия национальной безопасности. Несмотря на выявленные в ходе настоящего исследования некоторые дискуссионные моменты и противоречия, изменения в Стратегии можно характеризовать как позитивные, направленные на совершенствование системы обеспечения национальной безопасности России.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // // СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Интервью Секретаря Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева журналистам информационного агентства «Ассошиэйтед Пресс» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Безопасности РФ. - Режим доступа : http://www.scrf.gov.ru/news/1018.html (дата обращения: 15.02.2016).
8. Баранов, В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. - 2015. - № 9.
9. Ирошников Д.В. Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 (постатейный). - Рязань : Издательство «Концепция», 2014.
10. Малько А.В. Правовая политика и стратегия развития российской правовой системы // Право и политика: теоретические и практические проблемы : сб. материалов 4-й междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию Ряз. гос. ун-та имени С.А. Есенина, 28-29 октября 2015 г. / отв. ред. А.В. Малько ; Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. - Рязань: Издательство «Концепция», 2015. -Вып. 4.
11. Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Локшиной, Ф.Н. Петрова, Л.С. Шаумяна. - 6-е изд., перераб. и доп. - М., 1964.
12. Saeima apstiprina Naciornbs droроbas koncepciju [Electronic resource]. - Mode of access : http:// www.saeima.lv/lv/aktualitates/saeimas-zinas/24138-saeima-apstiprina-nacionalas-drosibas-koncepciju (дата обращения: 15.02.2016).
