CC BY
13
8 (176)-2005
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
ТЕОРЕТИКО-ИГРОВАЯ МОДЕЛЬ КООРДИНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ
Л.И. БИРЮКОВ, начальник контрольно-инспекторского отдела Главного управления федерального казначейства
Современная система научных представлений и методов исследования социально-экономических процессов и явлений наряду с другими подходами достаточно широко использует институционально-экономический подход. В его основе лежит понятие «институт». Согласно [1], институт — это совокупность формальных, фиксируемых в праве, и неформальных, рамок, структурирующих взаимодействие индивидов в экономической, политической и социальной сферах. Таким образом, институциональные рамки могут быть формальными, неформальными, а также выбираемыми спонтанно.
С этой точки зрения в основу координационной деятельности органов государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях может быть положена некоторая система соглашений. Институциональная экономика [1] рассматривает соглашение как регулярность Я в поведении группы индивидов Р в неоднократно возникающей ситуации если выполняется ряд условий, в том числе подчинение каждого участника группы регулярности Я, предпочтение каждым участником полного соответствия регулярности Я частичному и т. д.
В случае государственного финансового контроля имеют место соглашения между организациями, которые, согласно постулатам институциональной экономики [1], рассматриваются как единицы координации, построенные на основе властных отношений, т. е. делегирования частью ее участников, агентами, прав контроля над своими
действиями другим участникам — принципалам. Организации характеризуются совокупностью участников, степенью идентификации всех участников с целями организации, являющимися производными от интересов принципала, и формальной структурой властных отношений [1].
Координация работы органов государственного финансового контроля особенно необходима в современных условиях реформы исполнительной власти в Российской Федерации. Объединение в Министерстве финансов целого ряда служб, таких как Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу и федеральное казначейство, явилось существенной предпосылкой для организации эффективной координации их контрольной деятельности. Одновременно с этим в Российской Федерации происходит реформирование бюджетного процесса, в основу которого положен переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса. Это также открывает дополнительные возможности для координационной деятельности. В этих условиях перед органами государственного финансового контроля возникает задача превращения формального контроля целевого использования средств в контроль достижения конечных результатов бюджетного финансирования. Решение вопросов эффективной координации в период реформы
системы исполнительной власти необходимо также в связи с тем, что разрушается система сложившихся взаимосвязей и возникает необходимость формирования новой системы.
Однако при формировании коалиций следует учитывать также возможность появления связанных с этим дополнительных издержек, которые называют трансакционными. В институциональной экономике [I] трансакциоными называют любые издержки, связанные с координацией и взаимодействием экономических субъектов, с обменом и защитой их правомочий. Применительно к государственному финансовому контролю к подобным издержкам можно отнести издержки поиска информации, издержки ведения переговоров, издержки заключения договоров, издержки мониторинга и издержки защиты от третьих лиц.
При исследовании процессов в экономике на основе институционально-экономического подхода широко используются теоретико-игровые модели. Координационную деятельность в процессе государственного финансового контроля, частным случаем которого является казначейский контроль, также можно представить в виде теоретико-игровой модели. В такой модели имеется некоторое множество сторон игры, мощностью N. Эти стороны (участники игры, игроки, акторы) могут взаимодействовать на различных уровнях, например, при обмене информацией или при совместном выборе стратегий, возможно также объединение их ресурсов непосредственно в процессе проведения проверок.
Выбор партнеров по коалиции, выбор уровней, выбор соответствующих программ контроля и т.д. представляет собой выбор элементов некоторого множества возможных игровых стратегий. Однако решение задачи выбора оптимальной игровой стратегии на основе анализа платежной матрицы игры для всего множества стратегий 5 весьма сложно, поэтому на практике чаще всего предполагается, что для любого непустого подмножества множества сторон игры, представляющего собой коалицию, образованную N^ участниками, имеется некоторое значение среднего выигрыша, определенного в соответствии с максиминным или минимаксным критерием. В классической теории кооперативных игр на основе характеристической функции игры ищутся устойчивые коалиции, обеспечивающие своим участникам наибольшие дополнительные выигрыши по сравнению с тем, которые были бы получены в индивидуальных действиях. Естественно, что это имеет место при полностью добровольном вхождении сторон игры в любые возможные
коалиции. Однако в рассматриваемом случае, в современных условиях в коалиции, прежде всего, входят участники, принадлежащие различным службам одного министерства, хотя возможны также и коалиции контрольных органов, принадлежащих к различным государственным структурам. Это позволяет сформировать представление о некотором иерархическом множестве сторон игры, в которое входят как непосредственно контролирующие органы различных структур, так и вышестоящие органы. В таких условиях возможно формирование коалиций, оптимальных, по мнению вышестоящих органов. При этом, с точки зрения этих органов, критерием оптимизации может быть как достигнутая максимальная суммарная эффективность контроля, так и минимальная суммарная затрата ресурсов. Такая оптимальная стратегия вполне может не удовлетворять условию обеспечения своим участникам наибольших дополнительных выигрышей по сравнению с индивидуальными действиями. У некоторых участников выигрыши могут оказаться меньше, чем в случае индивидуальных действий, что будет компенсироваться более высокими выигрышами других участников. Такие коалиции можно назвать квазиустойчивыми, так как их устойчивость обеспечивается в основном за счет «административного ресурса» федеральных органов. Особенно это касается коалиций, построенных по принципу минимизации расходуемых на контроль ресурсов. На уровне непосредственно контролирующих региональных органов устойчивость таких коалиций невысока, так как, даже в условиях административного принуждения, органы, в которых ожидается повышенная затрата ресурсов, будут на практике их экономить, что, естественно, скажется на результирующей эффективности контроля. В то же время в случае обеспечения экономии ресурсов в рамках коалиции (по сравнению с индивидуальными действиями), для всех участников коалиция становится устойчивой и вероятность повышения суммарной эффективности контроля существенно повышается.
Однако координация действий различных контрольных органов открывает перспективы повышения эффективности контроля на основе использования так называемых фокальных точек. Понятие «фокальная точка» является одним из ключевых понятий институционально-экономического подхода, когда сами институты можно рассматривать как совместные стратегии, принимающие форму соглашений и фокальных точек [ 1 ]. Фокальная точка — это спонтанно выбираемый
всеми попадающими в данную ситуацию индивидами вариант соглашения [1], или определенное равновесие в координационной игре, выбираемое всеми участниками взаимодействия на основе информации, лежащей вне взаимодействия как такового. Выбор фокальной точки зависит от природы координационной проблемы, а также определяется общностью экономической и социальной культуры задействованных игроков. Естественно, что формированию фокальных точек в социальных и экономических взаимодействиях людей способствуют институты, существующие в обществе. Фокальные точки рассматривают также как некоторый психологический феномен, позволяющий обеспечить согласованность действий экономических агентов. Таким образом, фокальным точкам будут соответствовать некоторые наиболее устойчивые коалиции контрольных органов, не всегда оптимальные с точки зрения вышестоящих органов, но наиболее привлекательные с точки зрения непосредственных исполнителей процесса контроля.
При формировании теоретико-игровой модели следует вводить в нее в качестве одной из сторон игры множество объектов контроля бюджетополучателей. При их взаимодействии с контрольными органами также возникает новая система фокальных точек. Такими точками являются, например, стратегии, включающие проверки некоторых множеств документов и содержащихся в них показателей, несущих, по мнению и проверяемой, и проверяющих сторон, максимальную информацию и обеспечивающих максимальную вероятность обнаружения финансовых нарушений. Тогда подобная система фокальных точек будет иметь следующий вид:
{^'/<,2 Л, ■•••ДА,, ДА, ^Ф» '•■■>5<А„„ ^Фш ••Л<„„ 1 где — множество стратегий, соответствующих фокальной точке для и «-го и т-го участников коалиции;
- множество стратегий, соответствующих фокальной точке для «-го и участника коалиции, и объекта контроля. Естественно, что в этом случае проверяющая сторона будет осуществлять проверку именно в фокальных точках. Однако проверяемая сторона в случае наличия серьезных финансовых нарушений также информирована о расположении фокальных точек и именно в них постарается обеспечить отсутствие признаков нарушений, и контроль может оказаться неэффективным. Но в условиях коалиции фокальные точки участвующих в ней сторон могут не совпадать. Тогда контроль будет происходить на
некотором множестве новых фокальных точек, которому может соответствовать как объединение, так и пересечение множеств стратегий и соответствующих им проверок документов, принадлежащих к фокальным точкам участников коалиции.
или
Например, при коалиционных проверочных действиях органов федерального казначейства и Федеральной налоговой службы обнаружение налоговых нарушений у бюджетополучателей может способствовать обнаружению нарушений и в области нецелевого расходования бюджетных средств.
Противоположным, но тем не менее эффективным направлением формирования множества возможных стратегий проведения проверок в условиях координации деятельности контрольных органов с учетом фокальных точек является их проведение на множестве стратегий и соответствующих им документов, являющемся дополнением объединения множеств или пересечением дополнений, соответствующих фокальным точкам отдельных участников коалиции и объектов контроля, которые также могут содержать сведения о возможном нецелевом использовании бюджетных средств.
Поскольку эти множества не соответствуют фокальным точкам объектов контроля, ожидаемая ими вероятность проверок на этих множествах низка, и именно на них могут сохраниться признаки нецелевого использования средств. Методология организации координационной деятельности, основанная на использовании теоретико-игровых моделей, позволяет формализовать целый ряд ее аспектов. Применение подобных моделей координации контрольной деятельности органов государственного финансового контроля позволит повысить его действенность в условиях реализации современной концепции управления результатами бюджетного процесса, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов.
Литература
1. Олейник А.Н. Институциональная экономика: Учебное пособие.— М.: ИНФРА-М, 2000,- 416 с.
2. Лабскер Л.Г., БабешкоЛ.О. Игровые методы в управлении экономикой и бизнесом: Учебное пособие. -М.: Дело, 2001. — 464 с.
