CC BY
540
Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции
ВЛАСЕНКО Николай Александрович, заведующий отделом теории законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
ГРАЧЕВА Светлана Александровна,
старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
РАФАЛЮК Елена Евгеньевна,
старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Размах коррупции и ее рост стали серьезной национальной угрозой для России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, деградируют нравственные основы населения. Коррупция на бытовом уровне становится частью жизни человека. Противодействие коррупционным проявлениям должно стать не только важным элементов внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.
Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и напрямую связана с особенностями жизни человека. Если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции, в числе которых важное место занимают правовые средства.
Правовые средства противодействия коррупции: понятие, социальная роль. Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Категория «правовые средства»
тесно связана с понятием «механизм правового регулирования», который был разработан С. С. Алексеевым1, полагающим, что правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев — запретов, правоспособности, прав и обязанностей и др. Вскоре автор пришел к выводу, что правовое регулирование и его результат могут быть достигнуты посредством механизма правового регулирования, и определил его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения»2. Таким образом, в центре категории «механизм правового регулирования» находится система правовых средств. В числе взаимосвязанных основных правовых средств С. С. Алексеев назвал правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и юридические последствия (правореализацию). В дальнейшем такой подход получил широкое признание в юридической литературе и стал называться инструмен-тальным3. В. А. Сапун стал обосновы-
1 См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979 (гл. 19 — автор С. С. Алексеев); Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008 (гл. 19).
2 Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. С. 281.
3 См., например: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 48—55; Файткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157—164; Малько А. В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов,
вать инструментальную теорию права как результат аналитического подхода в праве и оценки юридических средств4. Б. И. Пугинский предпринял удачную попытку исследования правовых средств в хозяйственных отношениях, при этом справедливо отмечая, что познание правовых средств — сложная теоретическая задача, которая сдерживается недостаточной исследованностью регулятивных механизмов права5.
Впоследствии категория «правовые средства» стала обособляться и приобретать собственное значение. Так, в учебнике под ред. М. Н. Марченко появилась специальная глава «Проблемы правовых средств»6, автор которой А. В. Малько верно отметил, что правовые средства действуют и имеют эффект в связке «цель — средство — результат»7. И еще одно важное замечание делает он: «Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач... с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов»8.
О видах правовых средств в юридической литературе были высказаны различные точки зрения9. Наи-
2001; Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2003 (гл. 22); Куликов В. Л., Лох-лова И. С. Способы правового регулирования. Саратов, 2010.
4 См.: Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право: сб. Владивосток, 1992. С. 20—26; Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы: сб. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2005. С. 49—55.
5 См.: Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 99.
6 См.: Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999. С. 321—340.
7 Там же. С. 321.
8 Там же. С. 322.
9 Там же. С. 321—326; Алексеев С. С. Тео-
рия права. М., 1995. С. 217—218.
более конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установле-сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния)10. Безусловно, такое деление относительно, поскольку они могут действовать только в сочетании друг с другом: «Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей»11.
Роль правовых средств нельзя рассматривать вне категорий «цель», «цель в праве», «цель в правовом регулировании» и «результат». Правовое регулирование невозможно без целеполагания, где главным выступает упорядочивание общественных отношений.
Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства: формирование институтов, позволяющих эффективно функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также ее государственным институтам, создавать имидж России на международной арене12.
В любом случае целями правовых средств противодействия коррупции являются полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирова-
10 См.: Горшенев В. М. Указ. соч. С. 70—110; Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. С. 326; Шундиков К. В. Указ. соч. С. 36—38.
11 О связи юридических технологий см.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. Иркутск, 2001. С. 6—10; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 10—18.
12 См.: Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011. С. 7—8.
ние правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности.
Таким образом, к правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям, и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализа-ционной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и порождающих ее причин.
Для достижения целей борьбы с коррупцией должен использоваться комплекс научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых мер. При этом правовые меры относятся к числу основных средств, которые, несомненно, являются условием успешной, долговременной и четкой реализации всех других мер.
Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией. Антикоррупционные нормативно-правовые установления, с одной стороны, выступают основой противодействия коррупционным проявлениям в государстве, с другой — такие установления производны от проводимой антикоррупционной политики, которая является одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства в современных условиях13.
Государственная антикоррупционная политика заключается в комплексной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-экономических) мер по устранению или мини-
13 См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Утверждена Указом Президента РФ от
12 мая 2009 г. № 537.
мизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизнедеятельности.
Тенденция последовательного воплощения в законодательстве линии противодействия коррупции обозначилась сравнительно недавно, когда стали создаваться правовые предпосылки для коренного изменения ситуации в области сопротивления масштабным проявлениям коррупции и связанной с ней преступности. Следует отметить, что в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) впервые был определен круг источников правового регулирования, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. По своим целям и задачам в части противодействия коррупции данные правовые документы имеют существенные особенности.
Следует отметить, что значение коррупции как разрушительного для развития государства и общества явления очевидно в первую очередь из конституционных норм. Сформулированные в Конституции РФ социально-правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) относятся к конституционно-ценностным основам. Они призваны содействовать
укреплению Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем коррупционные правонарушения относятся к особо опасным деяниям.
В российское правовое пространство весьма активно имплементи-руются международно-правовые стандарты на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и ратифицировала ее в 2006 г. Кроме того, были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней, а также взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс ООН поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1996 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г.
Современная антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. В связи с этим актуален вопрос согласования отечественного антикоррупционного законодательства с международными признанными нормами по борьбе с этим явлением.
Концептуальные начала противодействия коррупции в России определены программно-целевыми правовыми актами. Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. С момента принятия Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национального плана противодействия коррупции на 2010—2011 годы, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, ставшего на тот период правовой основой национальной антикоррупционной стратегии в России, антикоррупционная функция государства включается в число его базовых направлений. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
На основании установленных концептуальных правовых основ противодействия коррупции принята и функционирует система антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых особое значение имеет Закон о противодействии коррупции, который стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативным правовым актом. Этот Закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность, и определяет логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.
В настоящее время важнейшим программно-целевым документом в сфере противодействия коррупции является Национальная стратегия противодействия коррупции,
утвержденная Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, во многом учитывающая опыт реализации Закона о противодействии коррупции и Национального плана противодействия коррупции 2008 г. Целью данной Стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
Процесс реализации антикоррупционной политики во многом зависит от развития институтов противодействия коррупции в рамках отраслевого правового регулирования, определяющего параметры конкретных правоотношений. Следует отметить, что российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий и было сформировано задолго до признания противодействия коррупции одним из приоритетных направлений деятельности всей системы органов публичной власти в рамках программно-целевого и системообразующего правового регулирования. Еще в конце 1990 — начале 2000-х гг. в отечественном праве в целом сложилась правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениями. Однако системно выраженных подходов к антикоррупционной деятельности она не содержала. Между тем каждая отрасль выполняла свои функции в деле регламентации и противодействия коррупционному поведению на основе разграничения задач, предмета и методов, соответствующих отраслевым целям.
Субъекты РФ также активно разрабатывают и принимают антикоррупционные законы и программы. Так, с 2006 г. в Республике Татарстан действует Закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан», в котором определены задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики. В Астраханской области приняты в 2008 г. Закон «О противодействии
коррупции в Астраханской области» и в 2010 г. Концепция комплексной целевой программы «Противодействие коррупции в Астраханской области на 2010—2012 годы». В Иркутской области с 2010 г. действует Закон «О противодействии коррупции в Иркутской области». Этот перечень можно продолжить. Примечательно, что на региональном уровне первые антикоррупционные программы появились еще в 1990-х гг., при этом они рассматривались в большей степени как атрибут региональной социальной политики, направленный на повышение доверия населения к региональным органам власти, но вряд ли как реальный инструмент противодействия коррупции.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сложилось комплексное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции. Вместе с тем правовое обеспечение антикоррупционной деятельности содержит немало недостатков, существенно влияющих на прогрессивный характер соответствующего регулирования. Например, официальное определение коррупции содержится в Законе о противодействии коррупции, в то время как другие законодательные акты не всегда последовательно отражают установленное в Законе содержание понятия «коррупция». Так, в УК РФ нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые подпадают под понятие «коррупция»: получение и дача взятки (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебный подлог (ст. 292). Введение специальной статьи могло бы уточнить понятие коррупции, закрепленное в Законе о противодействии коррупции.
Подводя итог роли правовых предписаний в деле обеспечения противодействия коррупции, следует отметить, что в настоящее время необходимо обеспечить коррекцию
законодательства в связи с множественностью и разнородностью нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с коррупцией; упорядочение структуры и функций органов исполнительной власти; создание более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; изменение принципов государственной (прежде всего публичной, гражданской) службы и контроля за имущественным положением представителей власти; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; создание реальной независимости судебной власти; совершенствование правоохранительной системы и деятельности спецслужб; координацию антикоррупционной политики.
Правовые технологии в сфере про -тиводействия коррупции. В отечественной юридической литературе нет единого определения правовых (юридических) технологий. По мнению Т. Я. Хабриевой, под юридическими технологиями следует понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются все необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т. д.) в целях формирования эффективных юридических решений14.
Согласно позиции А. К. Черненко, «правовая технология» есть система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования правовых институтов и правовой системы в целом в соответствии с поставленными целями, которые детерминированы конкрет-
14 См.: Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009. С. 4.
но-историческими потребностями и интересами общества, закономерностями социально-правового раз-вития»15.
С учетом сказанного можно предположить, что правовые технологии как условие противодействия коррупции — это система методов, способов и средств конструирования и реализации антикорупционных правовых решений, правовых норм, правовых институтов в целях эффективной борьбы с коррупцией.
Правовые технологии играют важную роль в формировании законодательства и правовой системы в целом и позволяют осуществлять оценку действующего законодательства и правоприменения с точки зрения их гуманистической ориентации, эффективности и рациональности; обеспечивать надлежащее качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики; использовать скрытые ресурсы государства и права для наиболее полного удовлетворения общесоциальных потребностей и интересов, развития общества, прав и свобод человека; научно прогнозировать законодательство и правоприменение в целях определения оптимальных путей формирования государственно-правовой системы16.
К правовым технологиям в сфере противодействия коррупции прежде всего следует относить: антикоррупционное правовое прогнозирование; антикоррупционный правовой мониторинг; антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Антикоррупционное правовое прогнозирование — одна из правовых технологий, направленная на предупреждение и борьбу с коррупцией. Общие теоретические положение о
15 Черненко А. К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 39.
16 См.: Черненко А. К. Указ. соч. С. 40.
проведении прогнозирования развития законодательства и практики его применения могут быть распространены и на антикоррупционное правовое прогнозирование. Его основу должны составлять принцип объективности и обоснованности прогнозирования и принцип вариантности, т. е. разработки альтернативных вариантов прогнозирования17.
В качестве субъектов (непосредственных разработчиков прогнозирования развития законодательства и практики его применения) выступают научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально организованные для составления прогноза группы специалистов. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 12918 была образована Межведомственная рабочая группа, которая разработала Концепцию стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней, предусматривавшую принятие на первом этапе вышеназванного Закона о противодействии коррупции и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.».
В Концепциях развития российского законодательства, подготовленных в 2010 г. Институтом законо-
17 См.: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13—24.
18 Утратил силу с 19 мая 2008 г.
дательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, на основе анализа состояния действующего российского законодательства намечены основные направления и даны прогнозы развития, в том числе антикоррупционного законода-тельства19.
Правовое прогнозирование развития законодательства и практики его применения осуществляется в несколько этапов: выявление потребности в проведении прогнозирования; формирование рабочей группы из специалистов разного профиля в целях прогнозного исследования; анализ и оценка факторов, влияющих на объект прогнозирования; составление программы прогнозного исследования; изучение объекта прогнозирования на основе обозначенного в программе исследования целей и плана; анализ и экспертная оценка выводов и результатов про-гнозирования20.
Антикоррупционный правовой мониторинг относится к числу важнейших современных инструментов управления делами государства и развития гражданского общества21. Правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов, материалов научных исследований, положительной и негативной практики применения действующих актов, иных
19 См.: Ноздрачев А. Ф, Терещенко Л. К. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 175—179.
20 См.: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Указ. соч. С. 13—24.
21 См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4—5. С. 5.
аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии за-конодательства22.
Применительно к антикоррупционному правовому мониторингу имеется в виду правовой мониторинг правоприменения, что подтверждается постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». В Методике определены органы власти, которые проводят мониторинг правоприменения (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ), а также установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения корруп-циогенных факторов.
Важное значение для антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют сбор информации и методы ее обработки и анализа.
Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. К сожалению, их содержание и «потоки движения» не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу23. Представляется,
22 См.: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 44.
23 См.: Власов И. С. Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред. В. Н. Най-денко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.,
2010. С. 123.
что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например, в Интернете), куда стекалась бы различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, где приводились бы различные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.
Особое внимание при проведении антикоррупционного мониторинга правоприменения следует уделять данным социологических исследо-ваний24. При этом имеется в виду прежде всего комплексное социологическое изучение последствий реализации антикоррупционного законодательства для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Социологические исследования позволяют достаточно четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины (в том числе экономические, политические и др.) и характер деформаций общественных отношений. Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, научными и образовательными учреждениями. Объектами изучения могут быть, в частности, реализация антикоррупционных правовых норм учреждениями и организациями, органами исполнительной власти, иными субъектами правоотношений; деятельность институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
Способы получения социологической информации в ходе осуществления правового мониторинга различны, например метод эксперт-
24 См.: Социологические исследования и правовой мониторинг // Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 76—85.
ных оценок25, метод контент-анали-за26. Так, в 2011 г. ИЗиСП провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу России контент-анализ законодательства государств Евразийской группы (России, Китая, Индии, Казахстана, Киргизстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана) в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Были выявлены многие коррупциогенные факторы системного характера, вызванные несовершенством национальных систем законодательства, прежде всего нормативных правовых актов27.
Важное место в правовом мониторинге занимает исследование правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы28. В связи с этим
25 Сущность метода экспертных оценок заключается в том, что в основу прогнозирования развития какого-либо явления закладывается мнение специалиста или коллектива специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. ИЗиСП была разработана примерная анкета для проведения экспертных опросов, на основе которой были проведены экспертные опросы по актуальным проблемам совершенствования законодательства.
26 Контент-анализ (от англ. content содержание) — формализованный метод изучения текстовой и графической информации, заключающийся в переводе изучаемой информации в количественные показатели и ее статистической обработке. Объектом контент-анализа может быть содержание различных печатных изданий, радио- и телепередач, кинофильмов, рекламных сообщений, документов, публичных выступлений, материалов анкет.
27 См.: Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 110.
28 См.: Социологические исследования и
правовой мониторинг. С. 81.
представляется необходимым разработать научно обоснованную методику изучения антикоррупционного правосознания населения.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — одна из новых технологических процедур в системе правовых средств противодействия коррупции. В Законе о противодействии коррупции антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена основной системной мерой по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6).
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»29 устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них корруп-циогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенны-ми факторами согласно названному Закону являются, например, положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
К проблематике анализа законодательства на предмет его коррупционности в науке обращались еще до принятия соответствующего спе-
29 Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется также постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
циального законодательства. Так, в 2004 г. ИЗиСП была разработана Методика анализа коррупциогенности законодательства30, в которой выделены факторы, создающие юридические условия для коррупционных решений и действий.
Процедуре проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется отдельное внимание как в науке, так и на уровне правовой регла-ментации31. Согласно Правилам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, антикоррупционную экспертизу осуществляет Минюст России, а независимую антикоррупционную экспертизу — аккредитованные в установленном порядке Минюстом России юридические и физические лица.
В соответствии с Методикой первичного анализа (экспертизы) кор-рупциогенности нормативных правовых актов32 коррупционными факторами являются: 1) факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти (широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, неопределенность порядка подготовки и принятия решения и др.); 2) факторы, связанные с наличием правовых пробелов (наличие пробелов в правовом регулировании, восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей деле-
30 См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапи-на, Ю. А. Тихомиров и др. М., 2004.
31 См.: Власов И. С. Указ. соч.
32 См.: Методика первичного анализа (экс-
пертизы) коррупциогенности нормативных
правовых актов / Э. В. Талапина, В. Н. Южа-
ков; под ред. В. Н. Южакова. М., 2007.
гации прав, отсутствие административных процедур и др.); 3) факторы системного характера (ложные цели и приоритеты, нормативные коллизии, «навязанная» коррупциоген-ность); 4) типичные проявления кор-рупциогенности (несоблюдение требований формально-технического характера, непринятие нормативного правового акта, нарушение баланса интересов).
Проведение экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность осуществляется в несколько этапов: 1) общая оценка проекта нормативного правового акта (предварительный); 2) оценка проекта нормативного правового акта по существу (основной); 3) подготовка экспертного заключения (оформление результатов экс-
пертизы)33.
Таким образом, правильное и рациональное применение правовых технологий в комплексе с другими правовыми средствами противодействия коррупции будет способствовать повышению эффективности правовых решений в данной сфере.
Набор правовых средств противодействия коррупции, используемый в государствах, различен, что позволяет говорить о правовых моделях противодействия коррупции. Так, по мнению А. В. Фадеева34, существует зависимость между противодействием коррупции и видом правовых систем, в каждой из которых можно выделить свои особенности.
Романо-германская правовая модель противодействия коррупции содержит образцы рационального нормативного правового обеспечения противодействия коррупции. Основой для противодействия коррупции в этих странах выступает правовое регулирование публич-
33 См.: Власов И. С. Указ. соч.
34 См.: Фадеев А. В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
ной службы. Уголовная ответственность за коррупционные правонарушения ограничена как по составам преступлений (в основном взяточничество), так и по строгости наказания. Главной мерой наказания за коррупционное действие является запрет на работу в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба35. В связи с этим представляет интерес опыт Франции. В этой стране действует достаточно жесткая система государственного управления и система отбора кандидатов на работу в государственные органы. На сегодня во Франции функционируют четыре основных государственных органа, ответственных за противодействие коррупции: центральный орган по противодействию коррупции, учреждение по борьбе с отмыванием денег, комиссия по этике, контрольная инспекция. Реализация таких мер, как формирование этики служения обществу, разработка и внедрение обучающих программ в учебные планы образовательных учреждений, демонстрирует возможность эффективной борьбы с коррупцией при жесткой системе государственного управления во Франции36.
Англосаксонская правовая модель построена на эффективной правоприменительной деятельности по борьбе с коррупцией. Прежде всего внимание уделяется проблемам борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти и лоббирова-нию37. Интерес представляет опыт противодействия коррупции в Великобритании, учитывая давность принятия соответствующих нормативных правовых актов (первый акт о противодействии коррупции был принят в 1889 г.). В Великобри-
35 См.: Фадеев А. В. Указ. соч.
36 См.: Александров В. И. Формирование структуры противодействия коррупции в России. URL: http://ecsocman.hse.ru.
37 См.: Фадеев А. В. Указ. соч.
тании существует два основных государственных ведомства, ответственных за осуществление борьбы с коррупцией посредством превентивных мер: антикоррупционное ведомство и Комитет по стандартам публичной сферы Великобритании. Акцент на развитии этики публичных лиц и государственных служащих, а также на их обучении является крайне важным. Декларирование источников доходов должностных лиц и парламентариев также является основной составляющей всей системы антикоррупционных мер Великобритании38.
Осознание общемирового характера проблемы послужило импульсом для создания международно-правовой модели противодействия коррупции. Формирование международно-правового механизма в этой сфере прошло несколько этапов: от принятия актов по конкретным проблемам противодействия коррупции, определения основных инструментов и задач борьбы с коррупцией в отдельных сферах жизни государства и общества39 до универсальной Конвенции ООН против кор-рупции40. Имплементация норм международного права в национальные правовые системы является важной составляющей формирования гло-
38 См.: Александров В. И. Указ. соч.
39 См., например: Les Conventions contre la corruption en Afrique (2007); Convenciones Anticorrupcion en America (2006); Report of the United Nations Secretary — General, Existing international legal instruments, recommendations and other documents addressing corruption (Report to the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, 10th session, Vienna, 8—17 May 2001, E/CN. 15/2001/3); Balmelli, Tiziano, Jagg Bernard (editors), Les traités internationaux contre la corruption: L'ONU, l'OCDE, le Conseil de l'Europe et la Suisse, Lausanne, Berne, Lugano, Edis, 2004.
40 Принята Генеральной Ассамблеей
ООН 31 октября 2003 г. Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.
бального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне.
В заключение отметим, что для достижения целей борьбы с коррупцией должна применяться система научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых средств.
При развитии антикоррупционного законодательства следует учитывать, что, с одной стороны, необходимо создание механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане. С другой стороны, существенными условиями являются также выработка и проведение антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства.
Последовательное совершенствование законодательного процесса, устранение коллизий, пробелов и коррупциогенных норм права, порождающих коррупцию, имеют существенное значение для дальнейшей реализации норм антикоррупционного законодательства41. Особенно важным представляется установление контроля за наличием в конкретных правовых нормах кор-рупциогенных рисков и факторов, в связи с чем необходимо проведение независимой научной и правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения.
В то же время судить об эффективности правовых предписаний следует прежде всего по практике антикоррупционных проявлений и по конкретным мерам ответственности, предпринятым в связи с «коррупционными делами». Следует согласиться с мнением о том, что специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудно-
41 См.: ХамазинаО. И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 15.
стей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции — взяточничество и коммерческий подкуп — отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок42.
Совершенствование правовых технологий как условие борьбы с коррупцией может осуществляться по нескольким направлениям. Во-первых, правовые технологии противодействия коррупции должны реализовываться на основе принципов, позволяющих «связать» правовые предписания в единый тактико-стратегический комплекс борьбы с коррупцией: законности, демократизма, научности, объективности, гласности, профессионализма, плановости, прогнозируемости, экономичности, стабильности, системности, целесообразности43. Во-вторых, правовые технологии противодействия коррупции следует применять комплексно, что позволит проследить этапы правового регулирования на всех стадиях — от создания нормативного правового акта до его реализации. В-третьих, необходимо разрабатывать и внедрять и другие правовые технологии противодействия коррупции, в том числе связанные с анализом сознания человека, восприятия им правовых норм, что позволит глубже изучить механизм действия антикоррупционного законодательства, выявить его недостатки, выработать новые правовые решения.
Библиографический список
Александров В. И. Формирование структуры противодействия коррупции в России. URL: http://ecsocman.hse.ru.
42 См.: Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Материалы по правовым проблемам преодоления коррупции. М., 2008. С. 158.
43 См.: Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 4.
Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.
Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008.
Алексеев С. С. Теория права. М., 1995.
Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапи-на, Ю. А. Тихомиров и др. М., 2004.
Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011.
Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. Иркутск, 2001.
Власов И. С. Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.
Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.
Куликов В. Л., Лохлова И. С. Способы правового регулирования. Саратов, 2010.
Малько А. В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3.
Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков; под ред. В. Н. Южакова. М., 2007.
Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы: сб. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2005.
Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4—5.
Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1.
Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011.
Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999.
Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979.
Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984.
Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право: сб. Владивосток, 1992.
Социологические исследования и правовой мониторинг // Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.
Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Материалы по правовым проблемам преодоления коррупции. М., 2008.
Фадеев А. В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
Файткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987.
Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / отв. ред. Т. Я. Хаб-риева. М., 2009.
Хамазина О. И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2003.
Черненко А. К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учеб. пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009.
Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001.
