CC BY
54
УДК 336.14
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ
А.Г. Хачамрян,
кандидат экономических наук, профессор, декан финансово-кре-димного факультета, СГСЭУ
ВЕСТНИК 2007. № 16(2)
Необходимость комплексного теоретического анализа государственных и муниципальных финансов в контексте общественных финансов очевидна и в плане проведения финансовой политики. Необходимость исследования общественных финансов вызывает интерес обращения к научным взглядам виднейших ученых экономики общественного сектора.
Многие нынешние проблемы российской экономики являются результатом воздействия целого ряда внешних и внутренних, объективных и субъективных причин. Особый интерес вызывают внутренние причины, объективно возникшие ввиду отставания некоторых базовых положений отечественной финансовой теории от потребностей и реалий экономической практики. Преодоление этого отставания необходимо для долговременного и динамичного экономического развития страны.
В этой связи возникает научно-практическая потребность легализации понятия общественных финансов как самостоятельного звена российской финансовой системы (сегодня оно официально не узаконено, но широко применяется финансовыми и налоговыми службами для обозначения консолидированного бюджета субъекта РФ). Поэтому необходимо теоретическое, концептуальное и методологическое исследование содержания категории «общественные финансы». С учетом наполнения новым содержанием понятия общественных финансов возникает необходимость реформирования процессов формирования и функционирования его составных элементов. Цели таких преобразований - наиболее полное обеспечение территориальных органов власти собственными доходными источниками при повышении их ответственности за надлежащее исполнение своих конституционных полномочий, а также достижение наибольшего эффекта при проведении политики выравнивания социально-экономического развития территорий.
Отдельные проблемы общественных финансов являются предметом исследования разных научных школ. Именно потому, что многие принципы финансовой науки, в частности экономического учения о государственных финансах, сегодня справедливы и по отношению к муниципальным финансам, необоснованно рассматривать базовые категориальные основы параллельно.
При обсуждении финансово-налоговых реформ, методов борьбы с неблагоприятной конъюнктурой, проведении политики экономического роста и оказании социальной помощи государство, как правило, выступает в качестве единственной инстанции, единолично принимающей решения и реализующей их. В этом случае говорят о «государстве», бессознательно подразумевая под ним федеральные или (в лучшем случае) территориальные власти. Существование других уровней обнаруживается лишь во время проведения дискуссий о механизме финансового выравнивания. Даже при этом местные органы власти рассматриваются как один из элементов субфедерального уровня власти. Этим все, как правило, ограничивается. Конкретные конституционные и институциональные рамки, регламентирующие деятельность муниципалитетов, остаются без должного внимания.
Рассматривая истоки возникновения экономической категории общественных финансов, на наш взгляд, нельзя не обратиться к основам смежной финансовой науки, которой является экономическая теория. Обращение к научным взглядам виднейших ученых экономики общественного сектора продиктовано необходимостью детального исследования именно общественных финансов.
Экономика общественного сектора - одна из наиболее быстро развивающихся областей теоретической и прикладной микроэкономики. Мно-
гие из наиболее трудных теоретических проблем в тео -рии общественных финансов лежат именно в этой области. Подобно другим разделам экономической тео -рии, например таким, как теория международной тор -говли, развитие экономики общественного сектора было ограничено познаниями в микроэкономике.
Уместно будет сказать, что в некоторых зарубежных университетах экономика общественного сектора все еще преподается под названием «общественные фи -нансы». Однако сегодня исследователи общественного сектора трактуют общественные финансы как значи -тельно более узкую область исследования, которая концентрируется на налоговых доходах бюджета. Экономика общественного сектора носит общий характер и включает в себя теорию общественного выбора, кото -рая охватывает собой обе стороны бюджета - как доходы, так и расходы.
Обращаясь к энциклопедическому словарю Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона, мы рассматриваем общество, как «... совокупность граждан данной страны, связанных солидарностью экономических, политических и духов -ных интересов, достигаемых и защищаемых путем обширной системы организаций, союзов, постоянных и временных, территориальных обязательных и не связанных с местом и свободных. Высшим типом обязательного территориального союза служит государство»1.
Главным идеологом и основоположником теории и практики регулирования экономики посредством государственных финансов стал английский экономист Дж. Кейнс. По его мнению, государству требуется направлять экономические ресурсы на удовлетворение кол -летивных потребностей общества, заботиться об инвалидах и детях, стариках и малоимущих, регулировать рынок труда и платежный баланс. Ученый говорит, что «наиболее значительными пороками общества, в кото -ром мы живем, являются его неспособность обеспечивать полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов»2.
Не менее важным является вклад П. Самуэльсона, автора «чистой теории государственных расходов», которая является развитием концепции «государственных услуг». П. Самуэльсон ввел термин «общественный то -вар», под которым понимает товары и услуги, сочетающие в себе три свойства:
- они неделимы среди членов общества;
- они доступны всем;
- они предоставляются государством.
Для нашего исследования теория «государственных услуг» полезна тем, что поставила вопрос распределения финансовых ресурсов общества между государственным и частным секторами экономики. Из нее ясно, что государство должно финансировать экономическую и социальную инфраструктуру, не прибыльную или низкоприбыльную для частного сектора.
В дальнейшем «чистая теория государственных расходов» была разбита Р. Масгрейвом. Он был первым, кто представил экономику общественного сектора как теорию добровольного обмена и увязал государственные расходы с налоговым механизмом. Согласно теории Р. Масгрейва налогоплательщики добровольно накладывают на себя бремя обложения. «Расходно-налоговый механизм нужен для того, что-
бы выделить определенные ресурсы для общественных потребностей и в то же время возложить стоимость этих улуг на индивидуальных лиц, которые хотят, чтобы их потребности были удовлетворены. Поэтому обеспечение общественными товарами должно осуществляться через бюджет»3.
За статьей Р. Масгрейва последовала работа Х. Бо-уэна о теории спроса на общественные блага и голосование. В 1949 г самый известный ныне представитель школы общественного выбора Дж. Бьюкенен (лауреат Нобелевской премии по экономике 1986 г.) выступил с критикой нормативного анализа Пигу, задействовав идеи Викселя.
Коллективный выбор, правила принятия решений и процедуры голосования были сведены в теорию общественного выбора Дж. Бьюкененом и Г. Таллоком. Их знаменитая работа «Расчет согласия» вышла в свет в 1962 г. В 1997 г она была переведена на русский язык4.
Микроэкономический анализ поведения политических партий был представлен Э. Даунсом в 1957 г. В 1965 г. появляется книга М. Олсона «Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп». В 1995 г. она была переведена на русский язык5. В ней логика микроэкономического анализа была применена к поведению групп интересов (профсоюзов, отраслевых ло-бистов), стимулам их образования как объединениям эгоистических индивидов (homo economicus).
Наконец, в конце 1960 - 1970-х гг. В. Нискапен развивает экономическую теорию поведения бюрократии.
Основы современной теории общественных финансов были заложены еще на рубеже XIX - XX вв. трудами итальянских и шведских экономистов - Мацоллы, Пантелеони, Де Витти де Марко, К. Викселя и Э. Линда-ля, которые первыми начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, пытаясь с этих позиций искать рациональные подходы к их формированию6.
Для основателя современной микроэкономики А. Маршалла общественные финансы ограничивались теориями налогового сдвига и распределения налогового бремени. А. Маршалл использовал теорию налогового сдвига в контексте частичного равновесия для иллюстрации принципов теории цен. Сравнительный стасти-ческий анализ Маршалла создал позитивную теорию для анализа влияний различных налогов, которыми облагаются индивиды и фирмы, на цены и выпуск. В этой своей части теория общественного сектора относится, по сути, к прикладной теории ценообразования. По мере того как микроэкономика в качестве теории ценообразования развивала все более сложную технику анализа, усложнялся и анализ распределения налогового бремени, который стал строиться на основе теории общего равновесия.
В дополнение к маршаллианской позитивной теории распределения налогового бремени период до 1950-х гг. также характеризуется наличием нормативной теории налогообложения, базирующейся на утилитарном подходе Пигу к вопросу о том, как налоговое бремя должкно распределяться между индивидами.
Традиции Маршалла - Пигу в области общественных финансов абсолютно доминировали в Северной
Америке и Великобритании примерно до середины 1950-х гг. В то же время эти традиции упускали две важные стороны: во-первых, почти не получила освещения расходная сторона бюджета, во-вторых, полно -стью игнорировался процесс коллективного принятия решений.
Параллельно с англо-саксонской традицией в Швеции и Италии сформировались иные подходы к общественным финансам. Начиная с 1880-х гг. К. Виксель, Маццола, Пантелеони, де Вити де Марко и Парето начали анализировать общественный сектор в контеке-те обмена. Если англо-саксонская школа много говорила о том, в чем состоит надлежащая роль государства (это уходит своими корнями в работы А. Смита и Д. Юма), итальянская школа общественных финансов сделала общественные расходы и налоги предметом, достойным отдельного обсуждения и анализа. В работах представителей шведской школы (К. Викселя и Э. Линдаля) налогообложение и общественные расходы стали рассматриватъся в качестве интегрированной системы.
Работы К. Викселя заслуживают особого внимания, так как его анализ стал основой современной теории общественного выбора. К. Виксель не только рассматривал налоги совместно с раходами, но и трактовал принятие решений в общесгвенном секторе как политический и коллективный выбор индивидов.
Школа общественного выбора распространяет на общественный сектор экономическую парадигму, согласно которой индивиды - эгоистические и рациональные максимизаторы полезности. Особый интерес для нас представляет поведение основных агентов процесса принятия политических решений. Взаимодействие избирателей, политиков и бюрократов дает конечный результат в виде уровня и структуры общественных расходов и налогов.
В теории общественного выбора анализируется поведение именно индивидуального экономического агента, а не некоей целостности, как, например, государства или нации. В этом отношении школа общественного выбора прочно опирается на установленную К. Вик-селем традицию. Исследователь отрицал какой-либо антропоморфизм по отношению к государству. Это означает, что вместо трактовки групп или объединений индивидов (включая государство) таким образом, как если бы они были индивидами (в чем и заключается антропоморфизм), признанной методологией в экономике общественного сектора является индивидуализм. Индивид рассматривается как лучший судья собственного благополучия. Коллективные действия, следовательно , базируются на агрегировании характеристик отдельных индивидов, таких как их предпочтения. Эта методология и отличает подход экономистов к изучению коллективных действий от того, что принят в других общественных науках, где имеет место тенденция, скорее, концентрироваться на группе или коллективе как единице анализа, чем на индивиде.
Теория общественного выбора отвергает воззрение на государство как на беспристрастного максимизато-ра благосостояния людей. Такой подход ставится ею под вопрос с точки зрения реалистичности, соответ-
ствия действительному положению вещей. Государство рассматривается как максимизатор собственных доходов, что, в частности, объясняет рост общественного сектора в ХХ в. В этой связи выдвигаются требования «налоговой конституции», призванной ограничить аппетиты государства.
Отход от традиции Маршалла - Пигу в области общественных финансов не был мгновенным. При этом отметим, что он не был результатом повторного откры -тия континентальной европейской школы. Работы ее представителей были переведены на английский язык достаточно поздно. Этот отход «вызревал» постепенпо в период с конца 1930-х до середины 1950-х гг. Он определялся серией работ американских экономистов.
Преобладающей современной тенденцией является более пристальное рассмотрение отношений между общественным сектором и политическими институтами. При этом предпочтение отдается не нормативному подходу к общественному выбору, а стремлению понять действительные правила и соглашения, которые используются при составлении бюджета общественного сектора и определяют размещение и распределение финансовых ресурсов. Упор делается на изучении того, как на самом деле принимаются решения, а не на рассуждениях о том, являются ли их результаты желательными или нет.
Если рассматривать основную мысль, на которой строилось развитие государственных финансов того периода, очевидно, что это обособление государства от рентабельных хозяйственных процессов. Как следствие, доля объемов централизованных финансовых ресурсов в общем объеме национального дохода была незначительной.
Подводя итог сказанному, отметим, что общество использует консервативную систему бюджетно-налоговых институтов, созданную еще в дофеодальную эпоху: высший уровень устанавливает и собирает налоги с граждан, а затем расходует мобилизованные в бюджете средства по своему усмотрению, через конституционный механизм взаимодействия органов представительной и исполнительной властей. Очевидно, что настало время кардинально новых функционального и институционального подходов к финансовому обеспечению социальных потребностей государства.
1 Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Современная версия. М., 2003. С. 411.
2 Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Т. 2. М., 1992. С. 424.
3 Musgrave R.A. Fiscal systems. Jale university press, 1969. P. 227.
4 См.: Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж.М. Соч. Сер. «Нобелевские лауреаты по экономике». Т. 1. М., 1997.
5 См.: Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. М., 1995.
6 См.: Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М., 1996. С. 7.
