Теоретические основы финансового механизма формирования неналоговых доходов местных бюджетов от использования земель Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

40 (247) - 2011

финансовыйанализ

УДК 336.255

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Е. А. ГРИГОРЬЕВА,

старший преподаватель кафедры финансов предприятий E-mail: qela@list.ru Оренбургский государственный университет

В статье исследована специфика арендных отношений муниципальных образований и арендаторов на основе пополнения доходной базы местных бюджетов. Особое внимание уделяется основным элементам финансового механизма формирования неналоговых доходов местных бюджетов от использования земель: финансовому планированию, регулированию и контролю.

Ключевые слова: финансы, механизм, формирование, неналоговый доход, бюджет, планирование, регулирование, контроль.

В настоящее время бурно развиваются законодательные и методические основы сравнительно новой области российской экономики - формирование неналоговых доходов муниципальных образований от использования земли. Как любая новая отрасль научных знаний, это направление проходит этап становления и формирования не только методической, но и терминологической базы.

Финансовый механизм приводит в действие всю систему финансовых отношений, которые складываются внутри государства, регионов, муниципальных образований, а также хозяйствующих субъектов. Рассматривая поэлементный состав финансового механизма, следует отметить, что в экономической

литературе существуют несколько точек зрения на его структуру: методы организации финансовых отношений, используемые формы и инструменты. В научной литературе сущность финансового механизма рассматривается с двух позиций: как продукт деятельности государства и как объективная категория. Авторская точка зрения определяется тем, что финансовый механизм - это система, представляемая через взаимодействие структурных элементов.

Разные авторы включают в состав финансового механизма определенные совокупности элементов. Так, В. М. Родионова под финансовым механизмом понимает совокупность принципов и форм организации финансовых отношений, методов формирования и использования финансовых ресурсов и способов их количественного определения [9]. Мнение В. М. Родионовой поддерживает А. Г. Грязнова и дополняет его в части понимания финансового механизм как инструмента осуществления финансовой политики государства, регионов и муниципальных образований [4].

Расширенное определение данного понятия дано И. Н. Мысляевой: «Финансовый механизм позволяет реализовать финансовую политику государства и представляет собой часть хозяйственного механизма. Он включает:

- совокупность организационных форм финансовых отношений;

- порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;

- методы финансового планирования;

- формы управления финансами и финансовой системой;

- финансовое законодательство» [8].

Под финансовым механизмом Н. В. Колчина понимает формы и методы управления финансами предприятия для достижения максимальной прибыли и выделяет следующие его элементы: финансовые методы, финансовые инструменты, правовое обеспечение, информационно-методическое обеспечение управления финансами [4].

Большой экономический словарь дает следующее определение данного понятия: «Финансовый механизм - составная часть хозяйственного механизма, совокупность форм и методов, с помощью которых обеспечивается осуществление широкой системы распределительных отношений, образования доходов и накоплений, создание и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств» [2].

Достаточно полным представляется определение финансового механизма, данное С. В Барулиным, который считает, что этот механизм представляет собой совокупность элементов, форм, методов и инструментов формирования и использования финансовых ресурсов, публичных и частнохозяйственных доходов, призванную обеспечить полноценное функционирование системы финансов и реализацию финансовой политики государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов [1].

Финансовый механизм используется для воздействия на экономику и социальную сферу муниципального района, проведения единой финансовой политики органов государственной власти. Влияние финансового механизма на экономику и социальную сферу муниципального района осуществляется, с одной стороны, через структуру финансового механизма и нацеленность различных его частей на решение конкретных задач и достижение реального эффекта. С другой стороны, это влияние осуществляется через величину финансовых ресурсов, формируемых в доходной части субрегиональных бюджетов и направляемых (инвестируемых) на удовлетворение потребностей населения, проживающего на территории муниципального района.

Изучив мнения российских авторов, можно с учетом специфики арендных отношений муниципальных образований и арендаторов дать определение финансового механизма в рамках формирования неналоговых доходов муниципальных бюджетов. С содержательной стороны финансовый механизм формирования неналоговых доходов местных бюджетов от аренды муниципальных земель представляет собой совокупность принципов, методов и инструментов исчисления арендных платежей за муниципальные земельные участки на основе их справедливой оценки.

При характеристике финансового механизма формирования неналоговых доходов местных бюджетов от муниципальных земель ограничимся такими элементами, как цель, принципы формирования арендной платы, формы, методы и инструменты организации финансовых отношений.

Целью финансового механизма формирования неналоговых доходов от аренды муниципальных земель, по мнению автора, является рациональное и эффективное использование земли и пополнение на этой основе доходной базы местных бюджетов. Для достижения поставленной цели необходимо с учетом возможностей, предоставляемых поправками в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проработать формирование финансового механизма неналоговых доходов муниципальных бюджетов от использования муниципальных земельных участков с акцентом:

- на увеличение доходной части муниципальных бюджетов от использования земли;

- на создание дополнительных возможностей расширения предпринимательской деятельности;

- на использование муниципального имущества, а именно земельных участков, как фактора привлечения инвесторов и пр. Предлагается авторская структура финансового

механизма формирования неналоговых доходов местных бюджетов в рамках аренды земель (рис. 1).

Основными элементами являются финансовое планирование, финансовое регулирование и финансовый контроль. Рассмотрим формы организации финансовых отношений муниципальных образований, методы исчисления, применяемые при формировании арендных платежей за муниципальные земельные участки, методы и финансовые инструменты, применяемые в этом процессе.

Финансовые методы в рамках исследования представляют собой конкретные способы форми-

42

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвТЪсЯ те ЪРЛЖкЫ

Финансовый механизм формирования доходной части бюджетов в рамках неналоговых доходов от аренды муниципальных земель

.и

Элементы Методы Инструменты Принципы

J 1 л I-

Финансовое планирование

3

Экономическое обоснование расчетов аренды

=>

Нормативы, ставки

Экономическая обоснованность

хг

Финансовое регулирование

1/

Методы расчета арендных

I

Базовые ставки арендной платы

I

Стоимостная оценка земель

Рыночные цены земельных участков

I

Кадастровая стоимость земель

Предсказуемость расчетов

Предельно допустимая простота расчета

Недопущение ухудшения экономического состояния землепользователей

Финансовый контроль

Контроль за исполнением

Доходы от аренды земель

Учет поддержки социально значимых видов деятельности

Рис. 1. Структура финансового механизма формирования доходной части бюджетов в рамках неналоговых доходов от аренды муниципальных земель

рования финансовых взаимоотношений муниципалитетов и арендаторов в процессе формирования доходной части местных бюджетов.

Отдельные экономисты подразделяют финансовые инструменты на прямые и косвенные. В качестве прямых выделяют целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий; хозяйственные договоры. Косвенными финансовыми инструментами являются налоги, льготные кредиты, тарифы, льготы по оплате услуг, субсидии и ряд других. По мнению автора, необходимо к финансовым инструментам отнести: нормативы, базовые ставки арендной платы, рыночную и кадастровую стоимости земельного участка, доходы от аренды муниципальных земель, поступившие в бюджет. Определенную роль играют и организационно-распорядительные рычаги в части выполнения обязательных требований и условий. Они необходимы для организации разработки и реализации прогнозов, планов, программ, заключения договоров аренды, проведения бюджетной политики.

Рассмотрим выделенные элементы финансового механизма формирования доходной части бюджетов в рамках неналоговых доходов от аренды муници-

Вкпад

31Е

Единство

пальных земель во взаимной увязке с некоторыми методами и инструментами. В настоящее время во многих муниципалитетах страны применяют планы и прогнозы развития либо приступили к их разработке. Однако проблема отсутствия единых методических подходов к принципам, формам и методам прогнозирования и планирования усложняет интеграцию даже однотипных функциональных планов муниципальных образований, хотя наличие качественного прогноза помогает совершенствовать работу муниципального хозяйства и координировать его финансово-хозяйственную деятельность [10]. Муниципальное планирование является неотъемлемой частью прогноза социально-экономического развития в целом всего региона. Прогноз позволяет выявить наиболее проблемные территории, своевременно предупредить опасность нарастания территориальной дифференциации в уровнях развития муниципальных образований и другие негативные последствия. Поэтому перед региональными органами власти актуальна разработка единых экономически обоснованных методических подходов при планировании ставок арендной платы за муниципальные земли, включая разработку

методических рекомендация для расчета величины арендной платы.

Основными целями финансового планирования является удовлетворение общественных интересов и потребностей местного населения, обеспечение благоприятных условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципалитета. В связи с этим основными задачами планирования являются:

- согласование интересов арендаторов и местных властей;

- образование единого экономического и социального пространства;

- эффективное использование местных земель;

- создание и развитие рыночной инфраструктуры. Изменение соответствующих структурных элементов финансового механизма арендных отношений расширяет возможности его количественного и качественного влияния и положительного воздействия на финансовое состояние муниципального образования и формирование профицитного бюджета. Через изменение объема, пропорции и структуры параметров возможно количественное воздействие финансового механизма на мобилизацию финансовых ресурсов муниципалитетов. При качественном воздействии финансового механизма используются такие методы формирования и направления бюджетных средств, которые позволяют их рассматривать в качестве стимулов развития муниципальных образований.

Методами регулирования в системе финансового механизма формирования неналоговых доходов местных бюджетов в рамках аренды земель, по мнению автора, являются способы расчета арендных платежей и стоимостной оценки земель. Размер арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и расположенных на ее территории, в расчете на год определяется Роси-муществом одним из следующих способов:

- на основании кадастровой стоимости земельных участков;

- по результатам торгов (конкурсов, аукционов);

- в соответствии со ставками арендной платы либо методическими указаниями по ее расчету, утвержденными Министерством экономического развития Российской Федерации;

- на основании рыночной стоимости земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Основой метода расчета арендных платежей

являются способы определения параметров количественного направления. Это параметры, имеющие мерные характеристики (базовые ставки годовой арендной платы), различные коэффициенты (коэффициент вида деятельности) и др. Базовые ставки годовой арендной платы (коэффициент арендатора) утверждаются субъектами Российской Федерации в соответствии с экономически обоснованной методикой, утвержденной органами власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.

Важным элементом финансового механизма является финансовый контроль. Финансовый контроль в формировании доходной части местных бюджетов в рамках неналоговых доходов от аренды земель представляет собой, по мнению автора, особую сферу деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, финансовых служб организаций по сбору и анализу информации, строгому контролю за поступлением денежных средств в местные бюджеты от арендаторов и рациональному использованию муниципальных земель. Органы местного самоуправления поселения и городского округа осуществляют контроль за использованием земель. Он осуществляется в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации [6] и в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Такой контроль включает:

- соблюдение требований по использованию земель;

- соблюдение порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;

- соблюдение порядка переуступки права пользования землей и др.

Для реализации этих полномочий муниципальные инспекторы вправе, осуществляя контроль, составлять по результатам проверок акты о соблюдении земельного законодательства с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков. В соответствии с земельным законодательством органы местного самоуправления обладают и другими полномочиями в области землепользования. Так, согласно ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать публичный сервитут, который представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком и устанавливается для обеспечения прохода или проезда через земельный участок, использования

44

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеб7>ЪЯ -и ЪРЛЖкЫ

земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, забора воды и водопоя и т. п. [6].

Для осуществления контроля за рациональным использованием государственного имущества предусмотрен особый порядок расчета арендной платы за пользование государственным имуществом, вовлеченным в арендный оборот, а также порядок зачисления указанных платежей в бюджет государства. Расчет суммы арендной платы за имущество осуществляется без налога на добавленную стоимость в условных единицах. Ежемесячные платежи за пользование арендованным имуществом производятся в рублях. Арендатор производит самостоятельно расчет суммы ежемесячных платежей. Перечисление арендной платы осуществляется непосредственно в муниципальный бюджет, минуя соответствующий комитет государственного имущества. В соответствии со ст. 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации неналоговые доходы считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации. При заключении договора аренды земельного участка федеральные органы исполнительной власти предусматривают в таком договоре, что арендная плата перечисляется не реже одного раза в полгода в безналичной форме на счета территориальных органов Федерального казначейства для ее распределения указанными территориальными орга-

нами в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации [3].

Однако серьезной проблемой обеспечения полноты поступления земельных платежей является лишение муниципалитетов реальных рычагов воздействия на неплательщиков. Среди основных проблем можно выделить неупорядоченность и неполноту контроля, дублирование и отсутствие взаимодействия в деятельности органов муниципалитетов и др. Решения судов о взыскании арендной платы зачастую не выполняются, кроме уговоров или требований начала процедуры банкротства других рычагов не имеется. Поскольку система финансового контроля за поступлением денежных средств от использования муниципального имущества на современном этапе функционирования муниципальных образований работает недостаточно эффективно, стоит более подробно остановиться на этой проблеме.

Необходимо создать эффективную систему муниципального финансового контроля. Эта система должна характеризоваться наличием определенных субъектов управления. Причем контроль должен осуществляться не только за поступлением арендных платежей в бюджет, но и в целом за неналоговыми доходами муниципальных образований от земельных участков, в частности приватизации. В

качестве контрольных органов могут выступать различные муниципальные службы, органы, подразделения (рис. 2).

Реестр земельных участков:

- правоустанавливающие документы;

- тип объекта (земля, недвижимость);

- общая площадь, кадастровая стоимость

Рис. 2. Взаимодействие различных субъектов при управлении неналоговыми доходами местных бюджетов от аренды муниципального имущества и приватизации

Контролирующий орган

Рис. 3. Мониторинг договоров аренды с истекающим сроком действия

Проверка использования арендуемого земельного участка (за 4-6 месяцев до окончания срока). Проверка наличия нарушений в оплате аренды (за 4 месяца до окончания срока)

1 г

Для повышения эффективности финансового контроля за использованием муниципальных земельных участков предлагается адекватная система контроля за выполнением арендаторами условий договоров аренды [5]. Контролирующий орган муниципального образования должен осуществлять мониторинг договоров аренды, который представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемый местным самоуправлением, юридическими и физическими лицами, направленных на выявление и фиксацию нарушения обязательств, допускаемых или допущенных арендаторами в отношении земельных участков муниципальных образований. При проведении мониторинга договоров аренды на земельные участки должны использоваться следующие критерии отнесения арендаторов к категории недобросовестных:

- нецелевое использование земельного участка;

- несвоевременная оплата арендных платежей (просрочка оплаты более двух месяцев);

- незаконная сдача земельного участка в субаренду;

- иные существенные нарушения договоров. Мониторинг договоров аренды должен включать в себя следующие мероприятия:

- проверку деятельности арендатора и осмотр земельного участка;

- проверку исполнения арендатором обязательств по оплате арендной платы; контроль за поступлением денежных средств в бюджет муниципального образования от аренды земель следует осуществлять не реже чем раз в полгода, поскольку большая доля договоров аренды заключается на срок от одного года до шести месяцев;

- иные формы контроля.

В случае признания арендатора (с истекающим сроком действия договора) недобросовестным по итогам мониторинга договоров аренды не следует перезаключать с ним договор на новый срок, поскольку это усилит контроль за использованием муниципальных земельных участков и повысит собираемость в местный бюджет начисленных арендных платежей. Земельный участок следует сдавать через аукцион новому арендатору. Порядок проведения мониторинга представлен на рис. 3.

Муниципальные земельные участки в небольших городских и сельских поселениях должны служить интересам экономического развития муниципалитетов через получение неналоговых доходов. Ключевым

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жеб7>ЪЯ -и ЪРЛЖкЫ

моментом формирования неналоговых доходов муниципальных образований от арендной платы за земли является формирование оптимальной экономической и территориальной структуры собственности в муниципалитетах в следующих ее аспектах:

- максимально возможное повышение доходности от объектов муниципальных земель;

- наиболее эффективное выполнение муниципалитетами своих социальных функций в процессе использования;

- стимулирование развития реального сектора экономики, обеспечение максимально просто-

Список литературы

го и удобного доступа предпринимателей к земельным участкам; - исключение возможности для коррупции в процессе управления муниципальными земельными участками.

От эффективности контроля за формированием и движением местных финансов, в частности доходов от аренды, во многом зависит эффективность управления ими и, соответственно, достижение поставленных целей социально-экономического развития муниципальных образований и страны в целом.

1. Барулин С. В. Финансы: учебник для вузов. М.: КноРус, 2010.

2. Большой экономический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2002.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

4. Грязнова А.Г. Финансы: учебник / под ред. Е. В. Маркиной. М: Финансы и статистика, 2006.

5. Залогов Н. А. Финансово-бюджетные механизмы мотивации эффективной деятельности органов местного самоуправления // Финансы. 2010. № 3.

6. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-Ф3.

7. Колчина Н. В. Финансы организаций (предприятий): учебник. М: Юнити-Дана, 2007.

8. МысляеваИ. НГосударственные и муниципальные финансы: учебник. М: ИНФРА-М, 2007.

9. Родионова В. М. Финансы: учебник / В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др. М. : Финансы и статистика, 2003.

10. Черданцева И. А Муниципальное планирование: организационно-экономические аспекты // Экономист. 2008. № 8.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ш5б7>ЪЯ те ЪР*?жг(Ъ4

47