CC BY
157
Теоретические и нормативно-правовые основы реализации проектов государственно-
частного партнерства
Theoretical and regulatory framework for the implementation of public-private partnership
projects
Галкина Анна Сергеевна
Магистр
Студент, Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет
Россия, Санкт-Петербург E-mail: galkina. a. 9 7@gmail. com
Galkina Anna Sergeyevna Master student
Student, Saint-Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering
Russia, Saint Petersburg
E-mail: galkina. a. 9 [email protected]
Аннотация.
В Российской Федерации концепция публично-частного партнерства широко используется почти пару десятков лет, она нашла большой отклик при реализации инвестиционных проектов, но в то же время, при ее использовании периодически возникает ряд проблем, что говорит о не совершенности системы в целом. В данной работе проведен анализ основных терминов и понятий, рассмотрены цели, принципы работы и особенности взаимодействия общественного и частного секторов, исторические корни зарождения модели, а также роль ГЧП в рамках российской экономической политики, финансовое обеспечение и его нормативно -правовые основы. Рассмотрен опыт финансирования проектов ГЧП в России и Санкт-Петербурге, приведены статистические данные до 2018 года и проведена оценка уровня развития системы ГЧП по регионам страны. Выявлен ряд проблем, связанных со сдерживанием развития ГЧП в регионах.
Annotation.
There is the concept of PPP is widely used for almost a couple of decades in the Russian Federation. It is used in the implementation of investment project. At the same time, a number of problems arise when using it, this indicates the imperfection of the system as a whole. This article defines the basic terms and concepts, goals, principle of operation and features of interaction between the public and private sectors, historical roots of the origin of the model and role of PPP in the framework of Russian economic policy, financial security and its regulatory framework, reviewed the experience of financing PPP projects in Russia and St. Petersburg. Also assessed the level of development of the PPP system in the regions of the country. Statistics up to 2018 are presented. The assessment of the level of development of the PPP system by regions of the country was made. A number of problems have been identified, which is associated with restraining the development of PPP in the regions.
Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, ГЧП, публично-частное партнерство, сущность, понятие, нормативно-правовая база, финансирование проектов ГЧП в России, роль ГЧП в экономике России, взаимодействие власти и частного сектора, развитие общественной инфраструктуры.
Key words: State-private partnership, PPP, Public-private partnership, essence, concept, regulatory framework, the role of PPP in the Russian economy, public-private sector interaction, public infrastructure development.
В настоящее время наблюдаются инновационные социально-экономические тенденции развития экономики государства, которые не только формируют концепцию эффективного управления и способствуют укреплению гражданского общества, но и требуют обеспечения условий для качественной жизни социума и стабильности государства.
Такие задачи решаются с помощью социально-интеллектуального капитала и значительной доли финансовых ресурсов и составляют понятие «государственно-частное партнерство» (далее — ГЧП).
В рамках работы выявлены особенности взаимодействия государственной власти и частного бизнеса в рамках реализации проектов ГЧП в современной России. Эта цель достигнута с помощью анализа понятия и сущности ГЧП, рассмотрения основных принципов, роли и оценки уровня развития ГЧП в современной
экономике России, а также изучения происхождения развивающихся моделей и нормативно-правовой базы механизма финансирования ГЧП-проектов в нашей стране.
ГЧП является взаимовыгодной консолидацией государственной власти и частно-предпринимательского сообщества. При этом государственные структуры определяют необходимость технического обслуживания, эксплуатации, реконструкции, модернизации, строительства объектов общественной инфраструктуры или оказания иных услуг, в которых страна нуждается, а частный бизнес, участвует в реализации проекта и выставляет соответствующие условия. Реализация проектов ГЧП основана на условиях юРисунокдикции государства, разделения Рисунокков финансирования, ответственности, компетенций и учете интересов государственных и коммерческих структур (т.е. сторон).
Несмотря на то, что партнерство сторон строится на наиболее эффективной реализация проектов социально-значимых объектов и взаимной выгоде, каждая из них имеет собственные цели и мотивации для их решения. Следует понимать, что частный сектор, как правило, заинтересован в стабильном получении и преумножении прибыли в долгосрочной перспективе, а государство стремится улучшить качество предоставляемых социальных инфраструктурных услуг населению страны. Чтобы не возникало противоречий между сторонами, в первую очередь, ведутся переговоры, а затем заключается юридическое соглашение (т.е. договор)о партнерстве.
В процессе рассмотрения понятия ГЧП, можно столкнуться с различными терминами, используемыми в разных литературных источниках и странах, например: «государственно-частное партнерство», «публично-частное партнерство», «муниципально-частное партнерство», «общественно-частное партнерство». Сложно сказать скрывается ли какая-либо разница или глубокий смысл в перемене слов, но если вспомнить первоначальный термин, сформулированный на английском языке - РuЫic-Рrivate Рartnership (РРР), то можно ссылаться на издержки перевода и многогранность русского языка.
Анализируя истоки происхождения и развития ГЧП, можно заметить, что это понятие возникло задолго до инноваций и имеет довольно давнюю историю. Первые упоминания о данном механизме появились в западных государствах в период античности, далее он находил свое применение в XV-XVI вв., а современная модель была создана во Франции в середине XVI века. В мировой практике развитие ГЧП в большинстве стран пришлось на пост-кризисный период с 2003 по 2005 годы.
Исходя из всего сказанного выше, можно сделать вывод, что большинство исследователей определяют ГЧП как современный инструмент, необходимый для реализации проектов государственной инфраструктуры, в основе которого лежит объединение государства и предпринимательского сообщества.
Поскольку развитие рыночного государства и внедрение механизмов ГЧП в России пришлось на последние 10-15 лет и тема взаимоотношений органов власти и бизнеса является актуальной и обсуждаемой [12], Россия имеет огромный потенциал применения инвестиций частного сектора в инфраструктурные проекты в капиталоемких отраслях экономики.
Для решения стратегических задач современной экономической политики России и создания базиса высокотехнологичных корпоративных организаций, на сегодняшний день существует ряд подходов, методов и конкретных механизмов ГЧП.
В российской практике, ГЧП позволяет развивать консолидацию государственных и негосударственных структур, являясь эффективным методом привлечения инвестиций в любую сферу деятельности.
Несмотря на сокращение и очевидный недостаток бюджетного финансирования инфраструктуры в России, количество инфраструктурных проектов, реализация которых осуществляется с использованием механизмов ГЧП, увеличивается (что продемонстрировано на Рисунок. 1).
1400
1200
1000
800
600
400
188
200 122,6
0 Г~1
2013
/
/
1202 \
\
\
298,7
247,5
593
316^ ^286,8 300,2 2014 2015 2016 2017
620
451,7
353
2018
□ Объем частных инвестиций, млрд.руб.
— — Количество проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия
Рисунок. 1. Количество проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия в соответствующем году, и
объем частных инвестиций в этих проектах по годам [9]
Начиная с 2013 года, за год коммерческое закрытие проходят в среднем 545 проектов ГЧП, обеспечивая средний ежегодный приток частных инвестиций в 285 млрд руб.
В связи с введением региона в качестве стороны концессионного соглашения в отношении централизованных инженерных сетей произошло снижение количества запущенных проектов в 2017 году, но в то же время привело к повышению их качества.
Стоит отметить, что на начало 2018 года, юридически было подписано 2 980 проектов ГЧП, в которые вложено 31% частных инвестиций, а в общей сложности было вложено 1,827 трлн руб., из них 158 проектов оценивается свыше 1 млрд руб., общая стоимость которых составляет 1,697 трлн руб. [9]
В России наиболее распространенной формой ГЧП является форма концессионных соглашений, первые из которых начали заключаться с 2006 года. Установлен положительный тренд на заключение подобных соглашений средней и крупной категории проектов по данным с 2016 по 2019 годы (см. табл. 1).
Таблица 1. Заключенные концессионные соглашения по годам [21]
Года 2016 2017 2018 2019
Количество концессионных соглашений 51 51 29 27
Объем частных инвестиций (млрд. руб.) 233,9 215,1 296,2 239,6
Распределение проектов по инвестиционной емкости на 2018 год является неравномерным, так на проекты свыше 1 млрд руб. приходится более 85% частных инвестиций.
2 463
Количество проектов
Объем частных инвестиций (млрд.руб)
22,1
I
160,8
20
47
837,6
40
60
80
100
■ менее 100 млн 100 млн - 3 млрд ■ свыше 3 млрд
Рисунок. 2. Заключенные концессионные соглашения по основным формам реализации проектов и
инвестиционной емкости [10]
Количество проектов
Объем частных инвестиций (млрд.руб)
20
40
60
24 58 13
0,87
22,2 306,5
80
100
I менее 100 млн 100 млн - 3 млрд ■ свыше 3 млрд
Рисунок. 3. Заключенные СГЧП/СМЧП (в том числе в рамках регионального законодательства) по основным формам реализации проектов и инвестиционной емкости [10]
Количество проектов
Объем частных инвестиций (млрд.руб)
212 109 59
5,66 77,7
749
20
40
60
80
100
I менее 100 млн "100 млн - 3 млрд ■ свыше 3 млрд
Рисунок. 4. Заключенные Квази-ГЧП соглашения по основным формам реализации проектов и инвестиционной
емкости [10]
Традиционно проекты ГЧП в нашей стране реализуются в трех отраслях - транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуре (включая энергетику, обращение с ТКО и благоустройство). На начало 2018 года насчитывалось 100, 400 и 2429 проекта в этих отраслях, объем частных инвестиций в проекты на различных стадиях реализации насчитывает 1,271 трлн руб., 235,3 млрд руб. и 548 млрд руб. соответственно. Признавая
0
0
0
экономическую эффективность передачи объектов коммунальной инфраструктуры в концессию, практика заключения проектов ГЧП распространяется на сферу благоустройства общественных пространств (в т.ч. набережных, парков и т.д.) и сельского хозяйства (в т.ч. тепличных комплексов, объектов животноводства и хранения с/х продукции), а также на объекты военно-промышленного комплекса и пунктов пропуска через Государственную границу [9].
Очевидно, что практика реализации проектов ГЧП постепенно расширяется в силу следующих причин:
- необходимость обеспечения спроса и доступности государственных услуг;
- открытие новых ниш для окупаемости проектов ГЧП;
- расширение отраслевых перечней объектов, которые могут передаваться частным инвесторам;
- упрощение законодательного окружения.
Обращаясь к данным статистики из [9], отметим, что на 2018 год средним сроком проектов ГЧП в России считалось 12 лет. Соотношение проектов, инициируемых частной стороной к проектам, запущенным публичными органами власти - 1:4, а федеральным округом с наибольшим количеством проектов ГЧП является Уральский (см. Рисунок. 3).
70,05
47,89 50,12 43,67 .......
50,71
37,66 32,28
27,84 20,73
51,19 50,75
40,69
80 70 60 50 40 30 20 10 0
нННШМП /////// #
/ / / * / / *
□ 2017-2018 2018-2019 Рисунок. 5. Распределение федеральных округов по уровню развития ГЧП, в %
Мнение, что Санкт-Петербург является примером развития ГЧП в России довольно распространено. В настоящее время, он занимает лидирующую позицию и входит в ТОП-6 в рейтинге регионов Российской Федерации по уровню развития ГЧП, наряду с Москвой, Ханты-Мансийским автономным округом - Югра, Республикой Башкортостан, Московской и Самарской областями. Согласно исследованию, которое ежегодно проводится Национальным Центром государственно-частного партнерства, Санкт-Петербург уже несколько лет подряд занимает лидирующее место. Успех региона обусловлен высоким потенциалом развития институциональной среды, развитым нормативно-правовым обеспечением сферы ГЧП и довольно большим опытом реализации проектов ГЧП, а также тщательной подготовкой к проведению конкурса и отбором частного инвестора, грамотным разделением ответственности и обязанностей между партнерами и осуществлением должного контроля за реализацией проектов.
В Санкт-Петербурге реализация общественных инвестиционных проектов распространяется на все сферы экономики: транспортную инфраструктуру, здравоохранение, образование и культуру, энергетику и ЖКХ, туризм.
На сегодняшний день, ситуация с реализацией проектов ГЧП в России далеко неоднозначна. В некоторых регионах для развития экономики давно и широко используют ГЧП, в других регионах применяется в редких случаях.
Причиной этому служит ряд проблем, которые требуют государственного внимания и решения. В число таких проблем входят: острая нехватка компетентных и опытных специалистов, база успешных практик в регионах, не адаптированные под ГЧП-проекты законодательные и институциональные базы на федеральном и региональном уровнях.
В Российской Федерации ГЧП регулируется федеральными законами, нормативно-законодательной базой субъектов Российской Федерации, Гражданским, Бюджетным, Налоговым кодексами Российской Федерации, а также некоторыми муниципальными правовыми актами.
Реализовать инфраструктурный проект в Российской Федерации можно способами, отраженными на Рисунок. 4.
Рисунок. 6. Классификация форм реализации инфраструктурных проектов [8]
В нормативно-законодательной базе субъектов РФ, прописываются законы и нормативные акты ГЧП, устанавливающие порядок и правила передачи государственного имущества субъекта или прав на реализацию различных видов деятельности частному сектору. В Законе №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве» от 20.12.2006г. описаны проекты и условия партнерства, предлагаемые городом для сотрудничества [5].
Соглашения о ГЧП, МЧП (далее СГПЧ и СМЧП соответственно) как одна из классических форм применялась лишь в 16 субъектах РФ и в большей степени на региональном, чем на муниципальном уровне. Посредством данного механизма наиболее успешно удалось привлечь инвестиции из частного сектора в развитие инфраструктуру г. Санкт-Петербург и Ямало-Ненецком автономном округе. При этом, объем коммерчески закрытых частных средств в СГПЧ в этих регионах составил 87% от общего объема законтрактованных средств в рамках данной формы. Таким образом, стоит отметить, что практика заключения СГПЧ/СМЧП по региональному законодательству на данный момент не успела сформироваться за исключением регионов с сильным инвестиционным потенциалом и бюджетными возможностями.
Сторонами соглашения о ГЧП, МЧП являются публичный и частный партнер. Частным партнером выступает российское юридическое лицо. Требования к частному партнеру перечислены в законе о ГЧП (ч. 8, ст. 5 [1]). Стоит отметить, что частными партнерами не могу выступать государственные и муниципальные унитарные учреждения, хозяйственные общества, партнерства и товарищества, публично-правовые компании, некоммерческие предприятия и фонды, созданные или находящиеся под контролем государства (ч. 2 ст. 5 [1]).
Публичным партнером может быть государство, его субъект или муниципальное образование, от его лица выступают уполномоченные органы власти.
Законом о ГЧП предусматривается обязательное определение уполномоченных публичных органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, представляющего интересы публично-правового образования, о реализации определенного проекта. Во всех 85 регионах создан уполномоченный орган в сфере ГЧП и нормативно-правовая база ГЧП.
К основным полномочиям данных органов относятся:
- согласование конкурсной документации для получения права заключения СГЧП, СМЧП;
- осуществление анализа и оценки эффективности проектов ГЧП, МЧП;
- координация ведения деятельности при реализации СГЧП, СМЧП;
- проведение мониторинга и контроля за реализацией СГЧП, СМЧП;
- ведение реестра заключенных СГЧП, СМЧП.
Перечень прав уполномоченных органов может быть изменен и расширен в рамках нормативно -правовой базы РФ, ее субъектов и муниципалитетов.
Отметим, что показатель развития нормативно-правовой базы ГЧП по регионам на начало 2018 года составляет 54% от максимального уровня. Таким образом, перед государством сейчас стоит вопрос совершенствования правового регулирования на региональном уровне, формирование специализированного законодательства, устранение «серых зон» в существующей нормативно-правовой базе, а также решение более точечных задач: внедрение новых и обеспечение дополнительной гибкости для моделей ГЧП и расширению отраслевого спектра проектов.
Механизм финансирования проектов ГЧП - система управления финансовыми отношениями, различными фондами денежных средств хозяйствующих субъектов и обеспечение финансового законодательства, который основан на привлечении дополнительных ресурсов в экономику страны (финансовых, человеческих, интеллектуальных и экономических) и использовании финансовых ресурсов коммерческих предприятий для решения общественных задач, а также разделение Рисунокков между частным и государственным секторами.
Как было отмечено ранее, для реализации проектов ГЧП используются средства частных предпринимателей, которые привлекаются из ряда источников финансирования, условно разделенных на:
- источники бюджетного финансирования. Возможно использование разных комбинаций рассматриваемого финансирования, состоящего из субсидий, гарантий правительства и региональных органов власти, компенсации недополученного дохода финансирующей организации, а также прямых административных соглашений (ст. 3 и 7 [1] и ч. 4 ст. 5 [2]) с указанием финансовых обязательств концедента и предельный объем расходов, позволяющее получить довольно выгодные условия благодаря сокращению Рисунокков концессионера.
- источники бюджетного финансирования без признаков бюджетных инвестиций. К ним можно отнести, например, проектные облигации, интересные для страховых компаний, пенсионных фондов и прочих институциональных инвесторов.
- источники частного инвестирования. Наиболее распространенным источником финансирования считается банковское кредитование проекта, в этом случае банки выставляют требования к инвестору о наличии собственных средств в определенном проценте от объема заема. В ином случае, концедент может предоставить банку возможность вхождения в свой акционерный капитал для получения гарантий.
Смешанное финансирование, которое может осуществляться в ряде комплексных проектов [18].
Сдерживание развития ГЧП в России характеризуется низкой степенью эффективности финансового механизма проектов ГЧП. Финансирование проектов происходит, как правило, за счет средств государственных банков и крупнейших инвестиционных фондов, зависящих от государства, что не допускает входа в систему иных потенциальных инвесторов. Как правило, инициатором проектов выступает государство, а не частный сектор. Оно предоставляет гарантии, некоторые льготы и возможность частному инвестору получать доход от реализации объектов, при этом частная сторона вкладывает не только финансовые ресурсы, но и профессиональный опыт, инновационные технологии, выполняет эффективное управление объектом и т.д.
На сегодняшний день в России уже существует единое и полноценное определение понятия, принципов и целей реализации проектов ГЧП. Тем не менее, существующая система правового сопровождения ГЧП является неоднородным полем норм законодательства государственной и муниципальной власти, большая часть из которых имеет ограниченные территории в рамках регионов и регулирует отдельные вопросы ГЧП. Таким образом, актуальным встает вопрос о совершенствовании как системы законодательных актов Российской Федерации, так и организационно-экономических механизмов реализации проектов ГЧП.
К особенности реализации ГЧП в России можно отнести сдерживание сторон государственного и предпринимательского секторов к взаимодействию, это обусловлено неоднородной социально-экономической и политической ситуацией, высокой стоимостью финансирования, что в результате повышает Рисунокки досрочного расторжения контрактов.
Тем не менее, несмотря на сложившуюся ситуацию, рынок проектов ГЧП в разных регионах нашей страны стремительно растет. Санкт-Петербурге, например, концепция ГЧП на данный момент реализуется во всех сферах экономики, благодаря комбинации ряда обстоятельств: наличие политической воли, сотрудничество со Всемирным банком, путём получения опыта, рекомендаций по формированию городского законодательства и реализации проектов ГЧП.
Список используемой литературы:
1. Федеральный Закон Российской Федерации "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в российской федерации" от 13.07.2015 №224-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Ко нсультантПлюс ».
2. Федеральный Закон Российской Федерации «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.06.2008 №108-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Распоряжение Правительства РФ «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17.11.2008 №1662-р (ред. от 28.09.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 №627-100 (с изменениями от 10.04.2008). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Постановление Правительства Санкт-Петербурга «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 31.03.2009 №347. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Минэкономразвития России. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства. Лучшие практики. 2016.
8. Ассоциация «Центр развития ГЧП». Закон о государственно-частном партнерстве: руководство по применению. Минск, 2015. - 36 с.
9. Национальный Центр ГЧП. Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. М.: 2018. - 77с.
10. Национальный Центр ГЧП, РОСИНФРА. Просто и честно об инвестициях в инфраструктуру и государственно-частном партнерстве в России. Аналитический обзор. М.: 2019. - 32с.
11. Аблязов Т. Х. Анализ сущности термина «государственно-частное партнерство» // Экономика и предпринимательство. 2013. № 11 (40). С. 852-855.
12. Аблязов Т. Х. Государственно-частное партнерство как форма улучшения инвестиционного климата в России: сущность, состояние, перспективы развития // Экономика и предпринимательство. 2013. № 11 (40). С. 951-954.
13. Бруссер П., Рожкова С. Государственно-частное партнерство - новый механизм привлечения инвестиций // Рынок ценных бумаг. 2007. №2 (329). С. 29-33.
14. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора. Формы, проекты, Рисунокки. М.: Наука, 2005. - 315 с.
15. Варнавский В. Г., Клименко А.В и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. дом Гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010. - 287 с.
16. Голубцов В. Г. Правовые формы реализации государственно-частного партнерства // ВУЗ. XXI век: науч.-информ. вестн. Пермь, 2009. №28. С. 109-114.
17. Голубцов В. Г. Совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства на современном этапе // Вестник Пермского университета. 2014. № 1 (23). С. 179-188.
18. Зусман Е. В. ГЧП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития // ЮРисунокт. 2009. №1. С. 19-26.
19. Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах России. Белгород ИПЦ «Политерра», 2008.
20. Кочеткова С. А. Государственно-частное партнёрство: учебное пособие. М.: Издательский дом Академии Естествознания, 2016. - 174 с.
21. Investinfra.ru: «Концессионные конкурсы и реализация инфраструктурных проектов в России» [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://investinfra.ru/novosti/v-4-kvartale-2019-goda-v-rossii-zaklyucheno-11-konczessionnyx-soglashenij-srednej-i-krupnoj-kategorii-proektov-na-obshhuyu-summu-1688-mlrd-rublej.html (дата обращения 02.02.2020)
