CC BY
20
УДК 332.146+336.221.26
ИВАНОВА M. Н., ЗАВОДИНА А. В. IVANOVA M. N., ZAVODINA A. V.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ ДЕФИЦИТНОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
THEORETICAL ASPECTS OF SOLVING THE PROBLEM OF LOCAL BUDGETS DEFICIT
Аннотация. В статье определена роль местного бюджета в муниципальных финансах и рассмотрена его структура, выявлены тенденции в формировании доходной и расходной частей, выявлены проблемы дефицитности и дотационности местных бюджетов, определены источники покрытия дефицита и предложены мероприятия, направленные на сбалансированность доходов и расходов. Инструментами муниципальной финансовой политики рассматриваются стимулирование инвестиционной активности, мониторинг финансового положения муниципального образования и экономически обоснованное прогнозирование наполнения бюджета.
Ключевые слова: местный бюджет, доходы местного бюджета, расходы местного бюджета, дефицит, дотационность, источники покрытия дефицита.
Summary. The article defined the role of local budget in municipal finance and examined its structure, encountered trends in formation of revenues and expenditures, identified problems of deficit and subsidization of local budgets to cover the deficit, identified sources and proposed measures aimed at balancing income and expenses. The article also defines such instruments of municipal fiscal policy as stimulating investment activity, monitoring financial situation of municipality and economically justified budget forecasting.
Keywords: local budget, local budget revenues, cost of local budget, deficit, dependence on subsidies, sources to cover deficit.
Безусловно, одним из важнейших условий адекватного функционирования местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Поэтому так важно совместно с созданием организационно-правовых условий обеспечения деятельности органов местной власти осуществлять работу по формированию и укреплению его финансовой основы, которую, в первую очередь, составляет местный бюджет.
Бюджет муниципального образования - это форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач
и функций, отнесенных к предметам ведения муниципального образования [6]. Как известно, бюджет состоит из смет доходов и расходов.
Доходы местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации формируются за счет собственных доходов: налоговых и неналоговых, и доходов за счет отчислений из федерального и региональных бюджетов: субвенций, субсидий, дотаций и иных форм финансовой помощи.
Формирование расходов местного бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами органов местного самоуправления. Расходы местного
бюджета целиком и полностью должны соответствовать законодательно закрепленным полномочиям органов местной власти по решению вопросов местного значения и отдельным переданным государственным полномочиям.
В целом оценка финансового положения муниципальных образований показывает, что доходы местных бюджетов во многом не соответствуют потребностям муни-
ципалитетов в реализации собственных полномочий, о чем свидетельствует первичный анализ местных бюджетов 23 городов Северо-Западного Федерального округа с численностью населения от 50 до 350 тыс. чел., отраженный в таблице 1. Из рассмотрения исключены Санкт-Петербург, как отдельный субъект, и Ненецкий АО, в котором нет городов, подходящих под параметры выборки.
Таблица 1
Структура местных бюджетов отдельных городов
Северо-Западного федерального округа* _
№ п/п Администрация города Доходы бюджета, млрд. руб. Расходы бюджета, млрд. руб. Дефицит/Профицит, млрд. руб.
2015 2016 2015 2016 2015 2016
1 Гатчина 0,72305 0,66882 0,80036 0,80536 -0,07731 -0,13653
2 Выборг 0,79939 0,88654 0,84807 0,94017 -0,04868 -0,05363
3 Сосновый Бор 2,245206 2,26751 2,42209 2,43342 -0,17689 -0,16592
4 Всеволожск 0,68650 0,60886 0,73734 0,68537 -0,05085 -0,07651
5 Тихвин 1,82759 1,58863 1,91184 1,66856 -0,08425 -0,07993
6 Кириши 0,95110 0,86276 0,95354 0,94221 -0,00244 -0,07945
7 Сертолово 0,24949 0,30814 0,28665 0,31654 -0,03716 -0,00839
8 Великий Новгород 4,89589 5,72522 5,13238 5,95312 -0,23649 -0,22790
9 Боровичи 0,35203 0,29591 0,37257 0,31288 -0,02055 -0,01697
10 Псков 4,08492 4,59338 4,20164 4,73398 -0,11672 -0,14060
11 Великие Луки 2,08431 2,14026 2,15708 2,33348 -0,07277 -0,19322
12 Архангельск 7,53972 7,36650 7,97108 7,78153 -0,43136 -0,41503
13 Котлас 1,72882 1,68691 1,78777 1,76129 -0,05895 -0,07438
14 Северодвинск 6,02578 6,48371 6,30929 6,79076 -0,28351 -0,30706
15 Мурманск 11,00239 11,04275 11,44416 11,45148 -0,44177 -0,40873
16 Апатиты 2,21255 1,89276 2,24205 2,23563 -0,02950 -0,34287
17 Североморск 2,46102 2,31160 2,48623 2,52100 -0,02521 -0,20940
18 Вологда 7,02480 6,66258 7,35370 6,95605 -0,32890 -0,29347
19 Череповец 0,87975 0,80347 0,86763 0,85976 0,01212 -0,05629
20 Петрозаводск 4,49170 5,14320 4,78917 5,38578 -0,29748 -0,24259
21 Сыктывкар 6,27231 6,42560 6,57444 6,66815 -0,30213 -0,24255
22 Ухта 3,48122 3,37674 3,48553 3,57634 -0,00431 -0,19960
23 Воркута 3,33143 3,43638 3,46355 3,52385 -0,13213 -0,08747
* Составлено авторами по [4].
Также немаловажное значение для дальнейшего анализа имеет структура доходов, представленная в таблице 2. Органы местного самоуправления, в первую очередь, заинтересованы в том, чтобы основная
часть доходов местного бюджета формировалась именно за счет собственных источников. Однако в действительности ситуация складывается абсолютно противоположно.
Таблица 2
Структура доходов местных бюджетов отдельных городов _Северо-Западного федерального округа*_
№ п/п Администрация города Межбюджетные трансферты Налоговые и неналоговые доходы
2015 2016 2015 2016
1 Гатчина 2% 16% 98% 84%
2 Выборг 34% 31% 66% 69%
3 Сосновый Бор 34% 44% 66% 56%
4 Всеволожск 17% 13% 83% 87%
5 Тихвин 70% 66% 30% 34%
6 Кириши 7% 6% 93% 94%
7 Сертолово 32% 43% 68% 57%
8 Великий Новгород 58% 62% 42% 38%
9 Боровичи 54% 37% 46% 63%
10 Псков 57% 61% 43% 39%
11 Великие Луки 60% 59% 40% 41%
12 Архангельск 41% 44% 59% 56%
13 Котлас 57% 57% 43% 43%
14 Северодвинск 48% 54% 52% 46%
15 Мурманск 45% 43% 55% 57%
16 Апатиты 43% 53% 57% 47%
17 Североморск 56% 55% 44% 45%
18 Вологда 58% 55% 42% 45%
19 Череповец 57% 58% 43% 42%
20 Петрозаводск 46% 50% 54% 50%
21 Сыктывкар 59% 52% 41% 48%
22 Ухта 60% 61% 40% 39%
23 Воркута 69% 69% 31% 31%
* Составлено авторами по [4].
Очевидным фактом является то, что практически везде местные бюджеты утверждены с сознательным дефицитом, сведены с глубоким дисбалансом, при котором наличие собственных средств недостаточно для исполнения всех расходных обязательств, возложенных на них. Устранение этого дисбаланса в основном достигается за счет финансовой помощи от федерального центра и субъектов. Причем бюджетное регулирование со стороны субъекта чаще всего сводится к слепому выравниванию финансового положения муниципальных образований в его составе несмотря на уровень наполняемости доходной части их бюджетов собственными доходами. Складывается абсурдная ситуация: попытка финансового
выравнивания муниципалитетов приводит к еще большему неравенству. Формируются муниципалитеты-доноры и муниципалитеты-реципиенты. Все это негативно сказывается на заинтересованности органов местной власти в увеличении собственной доходной базы.
Еще одной проблемой современного этапа развития муниципальных финансов является увеличивающийся разрыв между возрастающими задачами, возложенными на органы местного самоуправления как в социальной, так и в экономической сфере, и финансовыми возможностями их решения. В такой ситуации сведение бюджета с очевидным дефицитом - закономерно вытекающая тенденция.
Техническое покрытие дефицита местного бюджета может быть достигнуто с помощью следующих источников финансирования, закрепленных в статье 96 Бюджетного кодекса РФ:
- кредиты от кредитных организаций;
- поступления от продажи муниципального имущества;
- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
- бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета [1].
Однако данные меры не решают проблемы возникновения дефицита в принципе. Они применимы в ситуации неожиданного, незапланированного дефицита. Очевидно, что они одноразовы в силу их негативных последствий в будущем: рост муниципального долга, который также необходимо финансировать в следующих периодах, потеря источников доходов из-за их продажи и так далее. Однако в действительности органы местной власти часто злоупотребляют ими. В частности, почти каждый муниципалитет имеет некоторый уровень муниципального долга. Поэтому важнейшей проблемой является разработка финансово-экономических механизмов, обеспечивающих необходимый минимум бюджетных средств как для выполнения всех обязательств муниципалитета, так и для стимулирования развития его экономической базы. Для достижения этой цели органы местного самоуправления должны стремится к адекватному, не подавляющему деловую активность на его территории увеличению доходов бюджета, с одной стороны, и экономном, эффективном расходовании бюджетных средств с другой.
Выявить источники увеличения доходов можно исходя из их структуры, представленной на рисунке 1 [3].
Таким образом, рост доходов местного бюджета возможен, во-первых, за счет внешних поступлений, во-вторых, но не по значимости, за счет внутренних источников.
Главное направление политики органов местного самоуправления в области увеличения внешних источников доходов, таким образом, можно обозначить как грамотное обоснование потребности в бюджетных средствах как на решение вопросов местного значения, так и на выполнение отдельных переданных им государственных полномочий, которые государство изначально обязано финансировать самостоятельно, в полном размере.
Что же касается увеличения собственных доходов, то ситуация немного сложнее. Возможности местных властей в этой сфере достаточно ограничены в силу их жесткой регламентации бюджетным законодательством, с одной стороны, и отрицательным общественным резонансом при увеличении ставок местных налогов с другой. Таким образом, органы местного самоуправления могут реально стимулировать увеличение поступления собственных налоговых доходов в бюджет только за счет возврата недоимок.
Теоретически выделяются следующие внутренние источники увеличения доходной составляющей местного бюджета:
- использование в некоторых случаях заемных средств;
- увеличение налогооблагаемой базы с помощью грамотной политики в области развития промышленного производства и поддержки малого бизнеса на территории муниципального образования;
- более эффективное использование муниципальной собственности [3].
Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее решения местные власти взаимодействуют с территориальными налоговыми органами.
Косвенным и неоправданно мало используемым способом увеличения доходов местных бюджетов является стимулирование инвестиционной активности, в то время как инвестиции в производственные проекты, объекты социальной инфраструктуры обеспечивают рост не только неналоговых доходов бюджетов, но и налоговых, а также позволяют снизить проблемы с занятостью населения.
Рис. 1. Источники доходов местных бюджетов
Однако не сформировано действенных инструментов, направленных на повышение инвестиционной привлекательности муниципальных образований. Данилова С.В. в своей статье предлагает следующие способы улучшения инвестиционного климата:
- использование муниципально-частного партнерства в целях привлечения субъектов предпринимательства в инвестиционные программы;
- привлечение органов местного самоуправления к реализации востребованных инвестиционных проектов за счет использования бюджетных источников финансирования инвестиций и размещения муниципальных займов;
- увеличение доступности бюд-
жетных кредитов, муниципальных гарантий и налоговых льгот для внедрения механизмов наилучшего благоприятствования в инвестиционной среде [5].
В области повышения эффективности управления муниципальной собственностью и использования института муниципально-частного партнерства необходимо отметить Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», целями которого являются привлечение инвестиций в экономику, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляе-
мых потребителям. Концессия, концессионное соглашение - форма государственно-частного партнерства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях [2].
Таким образом, государственная политика в области муниципальной собственности направлена на развитие института муниципально-частного партнерства. Объектами концессий выступают объекты социальной (здравоохранение, образование, культура, спорт), транспортной (дорожная, железнодорожная, портовая, авиационная инфраструктуры), коммунальной (водоснабжение, водоотведение, очистка, утилизация ТБО) и энергетической инфраструктур (газо-, тепло-, электроснабжение) [2].
Как уже отмечалось выше, вторым направлением повышения сбалансированности местного бюджета является увеличение эффективности его расходов. В рамках данного направления финансовой политики муниципальных образований практически каждый муниципалитет утверждает специальные программы по увеличению эффективности расходования бюджетных средств. Их суть можно свести к следующему:
- внедрение программно-целевых принципов осуществления деятельности органов местного самоуправления;
- повышение эффективности распределения бюджетных средств;
- повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
- развитие информационной системы управления муниципальными финансами.
- развитие системы муниципального финансового контроля.
Однозначно необходимым инструментом муниципальной финансовой политики при этом является мониторинг финансового положения муниципального образования и экономически обоснованное про-
гнозирование наполнения бюджета.
Анализируя ряд муниципальных программ различных муниципальных образований по укреплению доходной базы местного бюджета и по повышению эффективности расходов, можно выявить типичные мероприятия, реализуемые органами местного самоуправления в этом направлении. К ним относится:
1) постоянная работа по сокращению задолженности в бюджет;
2) работа по регистрации ранее неучтенных объектов налогообложения;
3) оптимизация имущества, не используемого для выполнения государственных и муниципальных функций;
4) для активизации работы по сбалансированности местных бюджетов в отношении каждого муниципалитета установлены задания по снижению резервов их налоговых и неналоговых доходов;
5) введение режима жесткой экономии;
6) постоянный мониторинг экономии бюджетных ассигнований главных распорядителей бюджетных средств;
7) мероприятия, повышающие эффективность бюджетных расходов путем расширения применения программно-целевых методов бюджетного планирования.
Таким образом, очевидно, что у органов местного самоуправления объективно мало рычагов воздействия на сбалансированность собственного бюджета в силу жесткой регламентации всех сфер их деятельности со стороны государства и региона, но данная ситуация в большей степени затрагивает налоговые доходы. В формировании неналоговых доходов органы местного самоуправления обладают большими полномочиями, что позволяет им повысить эффективность и собираемость доходов от использования муниципальной земли и объектов недвижимости. Безусловным является факт, что самым надежным инструментом формирования сбалансированного местного бюджета является проработанная и целенаправленная социально-экономической и инвестиционная политика муниципального
образования, направленная на повышение темпов роста экономики и обеспечение социальной стабильности.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. Законодательства РФ. - № 107. -Ст. 4992.
2. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. - 25.07.2005. - № 30. -Ст. 3126.
3. Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы / А.М. Бабич,
Л.Н. Павлова. - Москва: ЮНИТИ, 2010. -703 с.
4. База данных показателей муниципальных образований федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm (дата обращения: 19.09.2016).
5. Данилова С.В., Максимов М.С. Повышение собираемости доходов бюджетов на муниципальном уровне // Молодой ученый, 2014. - № 4. - С. 496-500.
6. Чернышов М.М. Составление проекта местного бюджета/ М.М. Чернышов // Проблемы местного самоуправления, 2013. -№ 57.
