CC BY
298
3. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 46. Ч. II. С. 221.
4. Из выступления на «круглом» столе в Санкт-Петербургском научном центре РАН // Вопросы статистики. 2003. № 9. С. 37-38.
5. Бродский И. Шум прибоя // Иностранная литература. 1993. № 3. С. 33.
6. Цит. по: Экономика народного образования: Учебник для студентов педвузов / Под ред. С.Л. Костаняна. 2-е изд. М., 1986. С. 314.
7. Щетинин В. Человеческий капитал и неоднозначность его трактовки // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 12. С. 42.
8. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Русский язык, 1999. Т. 2.
С. 87.
9. Самуэльсон П., Нордхауз У. Экономика. М., 1997. С. 784.
10. Райсберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.В. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 141.
11. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. II. С. 380-381.
12. Добрынин А.Н., Дятлов С.А., Цыренова Е.Д. Человеческий капитал в транзитивной экономике: формирование, оценка, эффективность использования. СПб.: Наука, 1999. С. 42.
13. Бабст И.К. О некоторых условиях, способствующих умножению народного капитала. М., 1857. С. 43.
14. Швейцер А. Культура и этика. М., 1973. С. 115.
УДК 330.101.542
А.З. Оспанова
Омский государственный университет
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
This article addresses alternative definitions of natural monopoly industry and conventional arguments for heavy governmental involvement in its activity. There are also discussed advantages and disadvantages of the traditional regulatory mechanisms used for natural monopolies. It is identified the crucial issue of new challenges for governmental handling in light of a global trend towards liberalisation in public utility sectors.
Естественные монополии традиционно считаются объектами государственного регулирования. Данные отрасли представляют собой важнейшие инфраструктуры, которые нередко называют «кровеносной системой», «локомотивом» экономики, поэтому вопросы об оптимальности их функционирования, необходимости государственного вмешательства, применимости тех или иных инструментов регулирования являются предметом постоянных дискуссий.
Однако прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению проблем регулирования этих отраслей, наверное, следует задаться рядом немаловажных вопросов:
• что включает в себя понятие «естественная монополия»?
• почему естественные монополии должны находиться под контролем государства?
• каков экономический смысл и каковы последствия использования основных инструментов государственного регулирования естественной монополии?
В рамках основного развития неоклассической мысли (mainstream) существует несколько трактовок термина «естественная монополия»: монополия, существующая безотносительно к усилиям государства (понятие введено Дж. Ст. Миллем в противопоставление искусственной (разрешенной) монополии) [7, с. 38]; в значении «природная монополия», т. е. монополия на уникальный природный ресурс [Там же]; определение естественной монополии дается через высокий эффект масштаба при производстве конкретного товара (эта трактовка на сегодня считается традиционной для экономической теории) [2, с. 129; 6, с. 357; 7, с. 38]; современный подход к определению естественной монополии, введенный У. Баумолем, основан на субаддитивности функции издержек - предполагает рассмотрение случаев как однопродуктовой, так и многопродуктовой естественной монополии [1, с. 255-257; 7, с. 38]. К традиционному определению естественной монополии, однако, следует добавить два дополнительных важных признака: низкую эластичность спроса на продукт по цене и отсутствие товаров-заменителей.
В большинстве случаев отнесение естественных монополий к кругу вопросов, находящихся в ведении госсектора, связано с необходимостью повышения аллокативной эффективности1 посредством государственного вмешательства, цель которого двояка: она состоит, с одной стороны, в том, чтобы защитить общество от всевластия монополистов на рынках путем регулирования цен и регламентации качества обслуживания, а с другой - обеспечить условия их эффективного развития. Вместе с тем тезис о том, что монополия как таковая представляет собой безусловное зло и ведет к снижению общественного благосостояния и экономической эффективности, по сей день остается одним из самых спорных в экономической теории. В частности, речь идет о степени восприимчивости различных рыночных структур к техническим и технологическим нововведениям, о проявлениях X-неэффективности, о целях фирмы, которые в реальности не сводятся к максимизации прибыли. Одновременно ряд теоретиков оспаривает право на существование утверждения о «естественности» такого рода монополий и вытекающей из него необходимости государственного регулирования. В частности, они полагают, что проблемы «чрезмерного дублирования» порождены неспособностью правительства установить адекватные цены на соответствующие ограниченные ресурсы; если бы данные ресурсы находились в частной собственности, то такого рода проблема решалась бы автоматически [5].
Развитие основных концепций анализа функционирования современных ключевых инфраструктурных отраслей опирается на теорию естественной монополии, основные положения которой были изложены выше. Согласно данной теории, естественная монополия как отрасль требует определенных мероприятий со стороны правительства для достижения эффективности производства и размещения ресурсов.
Традиционными формами государственного регулирования являются следующие:
• ценообразование на продукцию естественных монополий;
• ограничение доходности - естественной монополии.
Как уже упоминалось, целью использования тех или иных инструментов государственной политики является повышение аллокативной эффективности (рост общественного благосостояния), однако идеальных решений в этой области не существует даже при теоретическом рассмотрении данных в опросов.
Основой ценообразования на продукцию естественных монополий являются принципы «первого лучшего» и «второго лучшего».
Принцип «первого лучшего» - цены должны устанавливаться регулирующими органами на уровне предельных издержек (требование равенства цен предельным издержкам производства является краеугольным камнем теории экономической эффективности). Однако естественные монополии отличаются тем, что их средние затраты выше предельных, так что ценообразование по предельным затратам приводит их к убыточности (дефициту средств). Соответственно при ценообразовании по принципу «первого лучшего» требуется государственное субсидирование. Это порождает ряд проблем. Во-первых, если указанные дефициты покрывать за счет налоговых поступлений, то деформация системы рыночных цен, производимая самими налогами, может оказаться весьма существенной. Во-вторых, выбору оптимальной цены и оптимального объема субсидии препятствует асимметричность информации между фирмой - естественной монополией и регулирующими органами об уровне издержек. В-третьих, государственное субсидирование порождает проблему мотивации менеджеров: если менеджеры знают, что убытки неизбежны и будут возмещены государством, они перестают стремиться к минимизации издержек. В результате выигрыш общества от установления низких цен на уровне предельных издержек может даже не компенсировать потери производственной эффективности. Поскольку источником государственного субсидирования являются налоги, государственное субсидирование сопровождается в этом случае непомерным ростом налогового бремени [1, с. 259-261; 2, с. 137; 6, с. 359].
Принцип «второго лучшего» (правило Рамсея, регламентация Рамсея-Буате) заключается в максимизации потребительского выигрыша при условии безубыточности деятельности естественной монополии. Это требует выбора такого уровня цены, чтобы фирма могла получать нормальную прибыль, лишь производя выпуск, равный объему спроса на ее продукцию. Таким образом, достигается субоптимальное распределение ресурсов: хотя цена выше предельных издержек, потери общественного благосостояния минимизированы. Однако сохраняются проблемы асимметрии информации об уровне издержек, создающей стимул к завышению отчетного уровня затрат естественной монополии. Кроме
1 Аллокативная эффективность (парето-эффективность): монополия разрушает соответствие между предельной нормой замещения в потреблении и предельной нормой производственной трансформации.
того, практически оценка уровня нормальной доходности для естественной монополии чрезвычайно затруднена [1, с. 261].
Перечисленные методы ценового регулирования помимо проблем, связанных с асимметрией информации, X-неэффективностью, поднимают вопрос об отсутствии стимулов к повышению качества продукции. Более того, при данной установленной государством цене фирма может повысить прибыль путем снижения издержек производства за счет снижения качества товара. Теоретически для контроля уровня качества товаров, выпускаемых регулируемой естественной монополией, государство может использовать два рычага: включение показателей качества в перечень регулируемых нормативов и практику компенсации потерь потребителей за счет фирмы-производителя в случае снижения качества товара ниже допустимого уровня (однако вопрос о стимулах для повышения качества остается открытым) [1, с. 265].
Прямое регулирование цен на продукцию естественной монополии государством может быть заменено контролем над уровнем доходности. Установление максимальной границы нормы доходности по сравнению с нерегулируемой естественной монополией приводит к снижению цены и росту объема продаж. С точки зрения общества, ограничение нормы доходности приводит к росту благосостояния. Однако такого рода регламентация деятельности естественной монополии может привести к чрезмерному инвестированию, в экономической литературе это явление называется эффектом Аверча-Джонсона. Регулируя норму доходности на капитал, государство нарушает процесс принятия производственных решений; поскольку замещение труда капиталом позволяет увеличивать прибыль, то фирма начинает активно использовать этот метод. В результате соотношение используемых предприятием факторов производства (капитала и труда) перестает быть оптимальным [1, с. 266-269; 3, с. 105].
Несмотря на проблемы, связанные с применением традиционных методов государственного регулирования естественных монополий, они по-прежнему активно применяются в той или иной форме в большинстве стран мира.
Возможная альтернатива регулированию - государственная собственность на предприятия, которые производят продукцию в условиях естественной монополии. Вместо частной монополии с акционерами, нацеленными на получение прибыли, можно учредить государственное предприятие менее заботящееся о прибылях. Этот недостаток стимулов к максимизации прибыли иногда считается благотворным, поскольку позволяет сосредотачивать внимание не только на финансовых вопросах и вопросах распределения. Институциональная система взглядов на государственную собственность будет способствовать наложению ограничений на цены и стандарты. Это позволит приравнять цены к предельным издержкам, чтобы ликвидировать монопольные прибыли и т. д. Полвека назад государственная собственность на фирмы считалась ключом к решению провалов рынка в случае естественной монополии. Однако, как показала практика, отсутствие стимула к получению прибыли не гарантирует отсутствие монопольных цен. Кроме того, остается открытым вопрос о мотивации государственных менеджеров к повышению эффективности и снижению издержек, особенно в ситуации, когда они работают на основе выделения им определенного бюджета. В последние 30 лет возобновление доверия к рыночному процессу вынудило правительства по всему миру приватизировать большую часть государственных секторов, включая сталелитейный, энергетический и телекоммуникационный.
Международный опыт и современные теоретические разработки полагают, что самым перспективным направлением экономической политики государства в отраслях естественных монополий является их реструктуризация. Под последней, строго говоря, понимается внедрение элементов экономического соревнования и создание предпосылок и условий для развития конкуренции на соответствующих рынках, сопровождающееся их дерегулированием. Некоторым образом развитию концепций дерегулирования естественной монополии послужила теория квазиконкурентных (спорных) рынков, основанная на идеях Г. Демзеца, согласно которой угроза потенциальной конкуренции рассматривается как дисциплинарный механизм. Эта теория предполагает в качестве надлежащей формы регулирования сокращение мер, препятствующих потенциальному входу, и создание окружающей среды, содействующей конкуренции. Другими словами, регулирующие органы должны поощрять, а не препятствовать входу на рынок естественной монополии.
В экономической литературе выделяют следующие основные формы внедрения конкуренции в отраслях естественных монополий: ярдстик-конкуренция (конкуренция на базе сравнения); конкуренция с маргиналом; конкуренция «за рынок» (торги за франшизу, аукционное регулирование входа); конкуренция «на одной инфраструктуре» (концепция свободного доступа); конкуренция между различными инфраструктурами [3, с. 106-107; 4, с. 533-536].
Ярдстик-конкуренция (конкуренция на базе сравнения) - самый слабый вид конкуренции, по сути прямого соперничества он не влечет. Элемент соревновательности привносится через сравнение данной компании и результатов ее работы с другими компаниями, действующими в сходных условиях. В ситуации, когда рынок характеризуется присутствием нескольких региональных монополий, регулирующие органы могут сравнивать показатели их функционирования и использовать эти данные при формировании своей политики.
Конкуренция с маргиналом предполагает, что на рынок предприятия-монополиста (обычно это территориально ограниченный, местный рынок) допускается предприятие -конкурент минимального размера, которое находится под защитой государства. Примером успешного использования этого метода является внедрение на рынок телекоммуникаций Великобритании, где доминирует компания «Бритиш Телеком», мелкой компании «Меркюри» [3, с. 107].
В случае конкуренции «за рынок» (торгов за франшизу) конкурентное начало вносится посредством периодически повторяющихся тендеров за право предоставления монопольной услуги в течение определенного периода времени. Вся конкуренция «сосредоточена» в одном моменте - моменте тендера. Условия тендера подразумевают, что компания, выигравшая его, остается под определенным контролем. Тот факт, что по истечении срока концессии будет организован новый тендер, должен давать компании-победительнице стимулы повышать эффективность и создавать себе хорошую репутацию.
Конкуренция «на одной инфраструктуре» в настоящее время играет первостепенную роль в электроэнергетической и газовой отраслях. Считается, что если альтернативная инфраструктура продолжает оставаться недоступной, то открытие единственной имеющейся сети для свободного (открытого) доступа заинтересованных сторон может позволить нескольким поставщикам одновременно предоставлять схожую услугу. Если с технической точки зрения это возможно, то будет работать конкуренция «на одной инфраструктуре». При этом возникают вопросы об обеспечении справедливого доступа к сети, о предотвращении дискриминирующего других участников поведения фирмы, владеющей сетью (назначения завышенных тарифов, доступа на несправедливых условиях и пр.). При данной форме конкуренции первостепенную роль играет регулирование условий доступа.
Конкуренция между различными инфраструктурами подразумевает, что фирмы, предоставляющие услуги, могут воспользоваться для этого различными инфраструктурами. Или, другими словами, потребители услуги могут сами решить, через какую инфраструктуру они будут получать услугу. Конкуренция между инфраструктурами порождает стимулы к строительству и более эффективному управлению сетями. Поскольку строительство параллельных сетей сопряжено с высокими издержками и во многих случаях характеризуется огромными невозвратными инвестициями, то этот вид конкуренции в рассматриваемых отраслях находил и находит редкое применение. Однако прогресс в сфере технологий может привести к существенному снижению издержек по строительству сетей и тем самым сделать выгодным строительство параллельных линий. Оправдать и сделать прибыльным создание параллельных линий может также дифференциация спроса.
Перечисленные выше формы внедрения конкуренции не подразумевают полного дистанцирования государства от проблем регулирования естественных монополий, скорее они поднимают вопросы о создании новых инструментов и регламентаций, о контроле эффективности процессов дерегулирования с точки зрения общественного благосостояния и производственной эффективности и т. п. В частности, проблема выбора масштаба фактической и потенциальной конкуренции в каждом конкретном случае служит предметом особого решения: предполагается, что необходимо адекватно определить рынок естественной монополии и по возможности сузить сферу деятельности, где конкуренция невозможна или нежелательна. Считается, что применительно к потенциально конкурентным сегментам сферы деятельности естественной монополии государственная политика должна состоять в стимулировании входа новых фирм и снижении барьеров входа на рынок. Однако применительно к оставшимся сегментам вопросы о регулировании остаются открытыми.
Прошло немало времени с тех пор, как М. Фридмен заметил: «К сожалению, приемлемого решения проблемы технологической монополии нет. Возможен лишь выбор из трех зол - частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства» [8]. Несмотря на то, что с того времени были предложены и претворены в жизнь варианты, целью которых служило появление иных альтернатив, говорить об их реальном существовании и более эффективном функционировании по сравнению с традиционными тремя альтернативами в большинстве случаев пока рано. Эффективность тех или иных механизмов дерегулирования еще не была подвергнута тщательной проверке исследователями в тех странах, где они в
той или иной степени внедрялись. Как полагает О. Уильямсон, необходимо оценивать характеристики предлагаемой организационной альтернативы государственному регулированию - не только в целом, но и применительно к конкретной деятельности, о которой идет речь. Если предлагаемая модель в том или ином отношении порочна, то подразумеваемые преимущества дерегулирования могут оказаться иллюзорными. Несмотря на многочисленность ограниченностей регулирования, простая демонстрация его изъянов вовсе не превращает его в худший способ организации экономической деятельности.
В заключение стоит добавить, что оценивать организационные альтернативы необходимо не только в целом и применительно к конкретной деятельности, но и применительно к конкретным институциональным условиям деятельности фирмы, а также к предшествующему опыту ее развития. 1
1. Авдашева С.Б., Розанова Н.М. Теория организации отраслевых рынков. М.: ИЧП «Издательство Магистр», 1998.
2. Гальперин В.М., Игнатьев С.М., Моргунов В.И. Микроэкономика: В 2-х т. Т. 2 / Общ. ред.
В.М. Гальперина. СПб.: Экономическая школа, 1998.
3. Государство в рыночной экономике: Новые подходы: Сборник обзоров и рефератов / РАН. ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдение экономики; Отв. ред. и сост. вып. Г.В. Семеко. М., 2001.
4. Королькова Е.И. Естественная монополия: регулирование и конкуренция: Лекции // Экономический журнал ВШЭ. 2000. Т. 4. № 4. С. 528-551.
5. Лоренцо Т. Д. Миф о «естественной монополии» // ЭКО. 2001. № 4. С. 81-98.
6. Микроэкономика / Под ред. Е.Б. Яковлевой. М.: Поиск, 2002.
7. Никуйко И.Б. Существенные признаки естественной монополии в экономической теории // Вестник МАП России. 2000. № 4. С. 38-46.
8. Цит. по: Уильяисон О.И. Экономические институты капитализма: фирмы, рынки, «отношенческая контрактация». СПб.: Лениздат, 1996.
