CC BY
192
Вопросы экономики
Удк 338.2
теоретические аспекты бюджета как экономической категории
Ю. г. ШВЕЦОВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов и кредита E-mail: yu. shvetsov@mail. ru Алтайская академия экономики и права, г. Барнаул
В статье рассматриваются актуальные проблемы теории бюджета, связанные с развитием и совершенствованием этой важной экономической категории. Дается характеристика функций бюджета и принципов построения бюджетной системы, изложены недостатки нормативной базы по регулированию бюджетных правоотношений, а также изъяны в осуществлении бюджетного процесса. Обосновывается необходимость переориентации бюджета на финансирование первоочередных потребностей общества.
Ключевые слова: бюджет, государство, бюджетная система, доходы и расходы, общественные фонды потребления, конституционные гарантии, внебюджетные фонды.
В настоящее время модернизация национального хозяйства РФ, переориентация на интенсивные направления экономического роста являются главным приоритетом современного этапа развития страны. Решение этой задачи невозможно без повышения эффективности управления государственными финансами, в том числе без мобилизации того резерва, который заложен в отлаженном механизме исполнения бюджетов всех уровней.
Вопросам совершенствования формирования и использования бюджетных ресурсов отводится довольно значительное место в финансово-экономической литературе. Однако их обсуждение в значительной степени проводится односторонне, как правило, в аспекте чисто технического улуч-
шения инструментария управления бюджетными средствами [1, 2, 4, 6]. При этом коренная проблема бюджета - его оторванность от реалий социально-экономического развития общества, от перспективных задач развития экономики страны и повышения жизненного уровня населения - остается без внимания ученых и практиков.
Бюджетные ресурсы государства в настоящее время представляют собой фактически монопольное право органов власти и управления распределять их не в соответствии с важнейшими направлениями экономического и социального развития общества, а для преимущественного удовлетворения потребностей номенклатуры, что закономерно приводит к дискриминации подавляющего числа населения страны.
Проиллюстрируем сказанное анализом структуры расходов федерального бюджета за 2001-2010 гг. Наибольший объем ассигнований приходится на выполнение традиционных государственных функций (государственное и местное самоуправление, судебная система, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность) - на эти цели тратится около 1/3 государственного бюджета (28,0-34,1 %), или около 5 % ВВП. При этом традиционно скудным остается финансирование фундаментальных исследований (1,5-1,8 %, или 3 % ВВП в 2001-2004 гг. и 0,9-1,0 % в 2005-2010 гг.) и социально значимых секторов: образования (4,1-4,5 %, или 0,7 % ВВП
в 2001-2004 гг. и 4,7-4,9 % в 2005-2010 гг.), культуры (0,5-0,6 %, или 0,1 % ВВП в 2001-2004 гг. и 0,7-0,8 % в 2005-2010 гг.), здравоохранения и спорта (1,5-1,8 %, или 0,3 % ВВП в 2001-2004 гг. и 3,4-3,6 % в 2005-2010 гг.) [7].
Поэтому предпринимаемые до последнего времени усилия по повышению эффективности бюджетного регулирования были сосредоточены на решении конъюнктурных, частных задач. Эти усилия не решали главной проблемы, которая заключается в создании механизма, обеспечивающего сочетание интересов всех членов общества, единство их взаимных прав и ответственности.
Выполнение этой задачи невозможно без переосмысления сущности бюджета как экономической категории и выработки принципиально новых
подходов к совершенствованию бюджетных отношений, способствующих развитию национальной экономики и повышению жизненного уровня населения (см. таблицу).
В соответствии с определением бюджета, приведенным в основополагающем правовом акте -Бюджетном кодексе РФ, под ним понимается «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства».
Но данное определение бюджета, по сути, не регламентирует целевого характера расходования бюджетных средств. Дело в том, что нужды, как и цели государства, могут иметь разновекторную направленность, совпадая или противостоя интересам большинства проживающего в стране населения.
сравнительный анализ основных дефиниций бюджета как экономической категории
дефиниция Статья Бюджетного кодекса рФ Определение автора
Бюджет Форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления Централизованный фонд денежных средств, предназначенных для удовлетворения общественно значимых ценностей в целях ликвидации неравенства и повышения жизненного уровня населения
Функции бюджета — Распределительная, регулирующая, социальная, контрольная
Принципы построения бюджетной системы Единство бюджетной системы. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами. Самостоятельность бюджетов. Равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Сбалансированность бюджета. Результативность и эффективность использования бюджетных средств. Общее покрытие расходов бюджетов. Прозрачность (открытость) бюджета. Достоверность бюджета. Адресность и целевой характер бюджетных средств. Подведомственность расходов бюджетов. Единство кассы Общественная значимость бюджета. Единство бюджетной системы. Разграничение доходов и расходов между бюджетами. Самостоятельность бюджета. Сбалансированность бюджета. Результативность бюджета. Прозрачность бюджета. Адресность и целевой характер бюджетных средств. Минимизация издержек управления бюджетом
Бюджетное устройство Основанная на правовых нормах взаимосвязь участников бюджетного процесса, направленная на рост доли общественно значимых расходов в структуре консолидированного бюджета государства
Бюджетный федерализм Такое распределение функций и полномочий между органами власти всех уровней, при котором обеспечивается их финансовая самостоятельность, направленная на наиболее полную реализацию общественных фондов потребления, увеличение жизненного уровня населения и минимизацию издержек по администрированию управленческих функций
И в зависимости от этого, соответственно, бюджет может служить общественно значимым предпочтениям, а может обслуживать лишь узкокорпоративную властную элиту, игнорируя чаяния и нужды нации в целом.
Это коренной вопрос теории бюджета, связанный с его социальной направленностью, не решив которого, невозможно верно определить ни теоретические постулаты, ни практическую составляющую сферы государственных финансов.
На взгляд автора, под бюджетом, исходя из критерия содержательности дефиниции, следует понимать «централизованный фонд денежных средств, предназначенных для удовлетворения общественно значимых ценностей в целях ликвидации неравенства и повышения жизненного уровня населения».
Функции бюджета, а также принципы построения бюджетной системы, сформулированные в Бюджетном кодексе РФ, несмотря на то, что они сами по себе не способны автоматически решить проблему переориентации бюджета на общественные ценности, тем не менее, также должны быть изменены в соответствии с новым определением бюджета и наполнены другим социально-экономическим содержанием.
На взгляд автора, функциями бюджета являются:
-распределительная функция, связанная с варьированием величины национального дохода между производственной и непроизводственной сферами в территориальном и секторальном разрезе, с наиболее значимыми в данный период развития страны секторами экономики, их разновидностями, а также отдельными группами населения;
-регулирующая функция, отражающая процесс первоочередного направления денежных средств на развитие приоритетных секторов национальной экономики и проявляющаяся в возможности целенаправленно и непосредственно воздействовать посредством системы государственного финансирования (заказы, ассигнования, субсидии, субвенции) на различные стадии общественного воспроизводства (производство, обмен, распределение, потребление), на совокупные спрос и предложение, накопления и сбережения;
- социальная функция, заключающаяся в повышении жизненного уровня населения (снижение безработицы, рост размеров социальных пособий, снижение смертности, повышение пенсий и т. п.), в осуществлении социальной поддержки слабозащи-
щенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), в предоставлении гарантии социальных прав гражданам России, в проведении активной социальной политики, обеспечивающей адресную защиту нуждающихся в ней слоев населения;
- контрольная функция, включающая в себя надзор общества за целевым и адресным расходованием бюджетных средств, за соответствием размера централизуемых финансовых ресурсов государства объему его потребностей, за действенностью бюджетного процесса, в котором должны «высвечиваться» слабые места, «болевые точки» в экономике страны.
К принципам построения бюджетной системы следует отнести следующие:
1) принцип общественной значимости бюджета, который основывается прежде всего на едином для всех звеньев бюджетной системы подходе к социальной направленности бюджета, на ранжировании общественных потребностей по степени их значимости и на обеспечении в соответствии с этим их различного финансирования.
Этот принцип является основным, все остальные по отношению к нему выступают производными;
2) принцип единства бюджетной системы (единство бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса);
3) принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами - означает определение полномочий органов власти по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств;
4) принцип самостоятельности бюджета как обязанность органов власти обеспечивать бесперебойность бюджетного процесса и эффективность использования бюджетных средств, направленных на самообеспечение и саморазвитие отдельных территорий;
5) принцип сбалансированности бюджета: объем его расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита;
6) принцип результативности бюджета - означает достижение социально значимых целей с минимальным отвлечением средств на непроизводительные расходы (содержание номенклатуры, национальная оборона и т. п.);
7) принцип прозрачности бюджета - заключается в обязательной открытости для общества и средств массовой информации всех бюджетных процедур и этапов бюджетного процесса;
8) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - означает, что все бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с указанием целей их использования;
9) принцип минимизации издержек управления бюджетом - заключается в том, что расходы по управлению бюджетом должны быть сведены к минимуму;
Остальные перечисленные в Бюджетном кодексе РФ принципы (равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, полнота отражения доходов и расходов, совокупное покрытие расходов, достоверность, подведомственность расходов, единство кассы) на самом деле принципами не являются (они либо надуманны, либо имеют технический характер действия).
Бюджетный кодекс РФ содержит еще целый ряд серьезных упущений. Так, в нем дается чисто ведомственное определение понятию бюджетного устройства и не дается его определение, а дефиниция «бюджетный федерализм» вообще отсутствует в тексте нормативного акта.
По мнению автора, бюджетное устройство - это основанная на правовых нормах взаимосвязь участников бюджетного процесса, направленная на рост доли общественно значимых расходов в структуре консолидированного бюджета государства.
Бюджетный федерализм - это такое распределение функций и полномочий между органами власти всех уровней, при котором обеспечивается их финансовая самостоятельность, направленная на наиболее полную реализацию общественных фондов потребления, увеличение жизненного уровня населения и минимизацию издержек по администрированию управленческих функций.
Бюджетный федерализм включает в себя:
- рациональное распределение налогов на федеральные, региональные и местные (вертикальное бюджетное выравнивание);
- четкое разделение всех расходных полномочий по источникам их финансирования на нормативной основе с законодательным определением полномочий каждого уровня;
- адресную финансовую помощь, направленную на горизонтальное бюджетное выравнивание.
В настоящее время российская модель бюджетного федерализма продолжает жить своей исключительно оторванной от реальности финансовой жизнью, развиваясь и трансформируясь только в аспекте чисто финансовых технологий, обновления расчетных формул трансфертов и т. п. Все это необходимо, но явно недостаточно. Требуется принципиально иная - системная модернизация бюджетного федерализма как эффективное средство решения социально-экономических проблем конкретных территорий, укрепления федеративных отношений и местного самоуправления.
Основной характерной чертой современного состояния бюджетной системы РФ является чрезвычайно низкая эффективность использования государственных финансовых ресурсов, невыполнение бюджетом ни одной из своих основных функций.
При этом важнейшими недостатками действующего порядка формирования и исполнения бюджета являются следующие.
1. В условиях принципа единоначалия, действующего в системе органов исполнительной власти, полномочия Министерства финансов РФ, по существу, принадлежат министру, который единолично решает все вопросы организации бюджетного процесса, что и закреплено Бюджетным кодексом РФ (ст. 165, 166 и др.). Этот порядок закономерно ведет к тому, что ежегодно сформированный бюджет направлен не на решение общенациональных проблем, а на ликвидацию исключительно ведомственных противоречий распределения бюджетных средств.
2. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 172, 173, 175, 179, 184 и др.) основной финансовый план государства опирается не на реальное положение дел в обществе, а на прогнозы, оценки, тенденции, ожидания и другие предположения.
Но составление федерального бюджета на такой ненадежной основе, как правило, не соответствует реальной действительности. А поскольку закон о федеральном бюджете подлежит обязательному исполнению независимо от того, соответствует ли он фактическим потребностям общества или нет, то зачастую финансируются неактуальные мероприятия, а жизненно необходимые потребности общества остаются без денежных средств.
Неслучайно в настоящее время в дополнение к бюджету разрабатываются президентские национальные программы, показатели которых отвечают реальным потребностям общества и имеют строго
целенаправленный характер. Бюджет же на эти потребности не реагирует.
3. Не сформирован эффективный механизм перераспределения денежных средств в пользу государства, достаточных для обеспечения возложенных на него функций. Ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов.
А между тем более половины всех произведенных в обществе товаров и услуг в текущих ценах ежегодно перераспределяется посредством бюджета в пользу государства. Это дает возможность государственным структурам не полностью включать в федеральный бюджет отдельные государственные расходы и тем самым выводить из-под общественного контроля определенную их часть. В результате, исполнительная власть имеет вполне законные основания самостоятельно, т. е. без одобрения и вне контроля представительной власти, распоряжаться известной долей государственных средств.
Сокращение реальных доходов населения в стране однозначно свидетельствует о неэффективности властных структур, о неадекватности бюджета как механизма перераспределения дохода общества в пользу государственных институтов.
4. Преобладает практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его единство и полноту. Вычленение из общего бюджета отдельных статей расходов, целевая увязка доходов с определенными видами расходов - теоретически несостоятельные меры.
Их основной недостаток заключается в том, что они устраняют конкуренцию потребностей и приоритетов в расходовании бюджетных средств. В процессе составления бюджета не подтверждается необходимость соответствующих расходов, что нарушает общепризнанный мировой практикой важнейший принцип формирования бюджета, согласно которому все доходы должны служить для покрытия всех расходов. Игнорирование данного принципа повышает вероятность принятия ошибочных решений в сфере финансовой политики.
Это в полной мере относится и к существующему в настоящее время порядку расходования ресурсов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также средств, привлеченных с внутреннего и внешнего рынка на основе заимствований.
5. Доходы государства не полностью отражаются как доходы государственного бюджета. Примером может служить использование государственной собственности, особенно государственных долей в акционерных обществах.
6. Формирование российского бюджета связано с фактическим приматом его доходов, в первую очередь налогов, над бюджетными расходами. Это определяется Конституцией РФ (ст. 57), требующей, чтобы каждый платил налоги и сборы, но при этом никак не оговаривается, для чего они предназначены.
Целесообразно, однако, чтобы государство изначально определило, что и в каких размерах оно намеревается делать, а уже затем - кто и в какой мере должен оплатить эту деятельность. Не налоги сами по себе являются первичными по отношению к расходам бюджета, а наоборот: именно от государственных расходов должны зависеть действительные налоги в государстве. При такой постановке вопроса оказывается, что и решение проблемы снижения налогового бремени связано не столько с уменьшением налогов как таковых, сколько с сокращением расходов государства.
7. Главным предметом пересекающихся интересов федеральных, региональных и местных властей в нашей стране стали те правомочия, обладание которыми влечет за собой ясно осязаемые экономические выгоды (права на сулящие доход объекты бывшей «общенародной» собственности -недра, земельные ресурсы, устойчиво работающие предприятия и компании), а также полномочия в области бюджетно-налогового регулирования, внешнеэкономической деятельности, установления тарифов и т. д. В противоположность активной борьбы «центра» и «регионов» за экономические интересы разделение предметов ведения и полномочий в социальной сфере проходит несравнимо спокойней. Причем если в первом случае каждая сторона заботится о том, как бы «оттянуть» на себя побольше, то во втором случае задача прямо противоположная - как можно больше с себя «снять».
Но если в первом случае разграничение предметов ведения и полномочий органов власти затрагивает население лишь косвенно, то аналогичные процессы в социальной сфере (выявление того, кто, как и какие правила предоставления и оплаты социальных услуг устанавливает) самым непосредственным образом касаются каждого жителя любого населенного пункта - города, поселка, села, и т. п.
Поэтому именно социальная сфера является наиболее приоритетной в деятельности государства, и все насущные проблемы ее совершенствования должны быть предметом первоочередного внимания всех уровней власти. И этот приоритет закономерно обязан получить свое полноценное отражение в главном финансовом плане страны - бюджете - как процесс систематического роста государственных средств на эти цели.
8. В настоящее время в системе государственного бюджетного регулирования делается ставка на сбалансированность только федерального бюджета. Неслучайно, что более 2/3 субъектов РФ являются дотационными регионами, а свыше 90 % муниципальных образований - убыточны [7]. Интересы государства в развитии экономического потенциала общества концентрируются, таким образом, исключительно на фискальных задачах центрального правительства, а не на поиске компромисса интересов правительства, предпринимателей и граждан.
Бюджетный кодекс РФ закрепляет это законодательно; в основополагающем законодательном акте реализовался принцип фискального приоритета центральной власти с подчиненным положением субъектов Федерации и муниципальных образований.
9. Закрытость (непрозрачность) информации о формировании и расходовании бюджетных средств, которая частично искажена и изначально неполна. Нет ни одной государственной информационной системы или базы данных, содержащих сведения обо всех федеральных, региональных и местных бюджетах. Такая ситуация представляется крайне опасной, поскольку в сознании налогоплательщиков растет сомнение в том, что взимаемые налоги идут на общественно значимые цели. И как следствие этого, крепнет убеждение о допустимости и даже целесообразности уклонения от уплаты налогов под вполне благовидным предлогом неверия в то, что «никакой пользы от государства (области, города) ждать не приходится».
Обобщающим индикатором неэффективности распределительной функции бюджета является растущее неравенство доходов населения.
Неравенство в доходах - это своеобразный барометр степени эффективности решения комплекса социально-демографических проблем в обществе: воспроизводство человеческого капитала, благосостояние, снижение смертности, повышение рождаемости населения и т. д. Являясь главенствующим индикатором, отражающим уровень социального и
экономического «здоровья» нации, неравенство в доходах, тем не менее, всегда остается за рамками показателей экономической безопасности российского государства.
Неравенство доходов населения росло с момента провозглашения независимости РФ и продолжает расти. В настоящее время, несмотря на позитивную динамику увеличения средних показателей денежных доходов в благополучные годы, социальная поляризация ввиду форсированного скачка самых высоких доходов не только не уменьшались, но и продолжает нарастать.
Коэффициент фондов (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения) вырос с 8,0 в 1992 г. до 13,9 в 2000 г. и до 16,7 в 2009 г. По оценкам ИСЭПН РАН, эти показатели значительно выше: искомое реальное неравенство в доходах (в значениях коэффициента фондов) оказывается почти в 1,5 раза выше (23-24).
Прогнозные расчеты показателя неравенства в доходах на 2025 г. при сохранении существующих распределительных механизмов и контрольных показателей роста зарплаты, пенсий и инфляции, определенных правительством, показывают его рост еще в 1,5 раза.
Это во многом объясняется тем, что существующие в стране механизмы формирования и перераспределения доходов населения построены так, что работают в пользу богатых; большая часть совокупного роста этих средств направляется на увеличение доходов наиболее обеспеченных слоев населения, а на повышение материального уровня наименее обеспеченных лиц остаются сущие копейки. При этом наблюдается следующая тенденция: за весь период реформ рост объема реальных доходов 20 % самых обеспеченных лиц составил почти 25 %, в то время как для 20 % бедных лиц объем реальных доходов снизился почти на 18 % [5].
Деформация распределительных механизмов в стране, связанная прежде всего с чрезмерной концентрацией доходов богатых лиц, достигла уже такого уровня, когда не происходит снижение бедности по мере экономического роста. Это является прямым следствием неэффективности распределительной функции бюджета, ибо основная проблема неравенства и бедности населения заключается не в недостатке финансовых ресурсов, а в несовершенстве механизма их распределения и перераспределения.
В результате в РФ прочно утвердилось избыточное социально-экономическое расслоение об-
щества, которое поддерживается этим механизмом, тем самым препятствуя преодолению социальных диспропорций в обществе. Поэтому без создания действенной государственной системы ограничения роста самых высоких доходов в обществе и адресной поддержки малоимущих слоев населения характерное для современных российских реалий предельное неравенство его доходов будет только самовоспроизводиться.
В условиях, когда избыточные преимущества одних слоев населения обеспечиваются за счет ограничения возможностей более многочисленных других, неравенство объективно препятствует социально-экономическому развитию общества в целом. Закономерным следствием такого положения является то, что общее неравенство значительно превышает нормальное, т. е. имеется высокое избыточное неравенство, которое отражает неспособность государства обеспечивать приемлемый уровень жизни всем группам населения в равной степени.
При этом традиционные действия властей по увеличению размеров пенсий, МРОТ, заработной платы работников бюджетной сферы не только показывают их устойчиво низкую результативность в решении этой проблемы, так как не устраняют причин, ее порождающих, но и сопровождаются огромными финансовыми затратами из бюджетов всех уровней.
Таким образом, в настоящее время государство не в состоянии выполнять значительную часть своих обязательств. В результате, возникающее противоречие между государственной политикой в сфере макроэкономического регулирования и политикой в сфере федеративных отношений ведет к фактическому отказу от выполнения широкого набора обязательств и реализации целого ряда общегосударственных программ, в первую очередь социальных. Это самым негативным образом отражается на состоянии социальной сферы в целом и показателях жизненного уровня населения.
Поэтому изменение целевой направленности расходования бюджетных средств должно рассматриваться в настоящий момент как насущная практическая необходимость и осуществляться на качественно новой концептуальной основе. Важнейшим результатом анализа эффективности расходования бюджета должен стать ответ на вопрос: какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на федеральном уровне и какова должна быть их структура для того, чтобы обеспе-
чить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан?
Последняя в настоящее время отражает принцип федеральной бюджетной политики последних лет: поддержка денежных расходов занятых в бюджетной сфере (силовых структур и социальный сектор) при «остаточном» финансировании остальных видов расходов, особенно имеющих долгосрочный характер (инвестиции, образование, наука).
Принципы формирования государственного бюджета должны быть пересмотрены в соответствии с общей логикой системы регулирования экономики, ориентированной на развитие. На смену прежнему курсу реформ, ориентированных на сокращение бюджетной сферы, должна прийти стратегия «социального императива», в основании которой лежат не нарушаемые ни при каких обстоятельствах пороговые условия функционирования социального сектора экономики. Речь идет об установлении бюджетных обязательств государства в форме системы минимальных нормативов.
Для этого надо восстановить существовавшие ранее нормативы расходов государственного бюджета на науку (2 % ВВП), а также нормативы финансирования образования, здравоохранения и культуры, установив их на уровне 8, 6 и 4 % от ВВП соответственно. Объем государственных ассигнований на поддержку инновационной активности должен быть увеличен до 5 % ВВП.
При этом первым по значимости приоритетом должны пользоваться расходы на науку и стимулирование НТП, составляющие основу устойчивости будущего развития, а социальные расходы должны соответствовать научно обоснованным и единым для всей территории страны нормативам финансирования социальных гарантий, рассчитанным на душу населения.
Резервный фонд и Фонд национального благосостояния следует трансформировать в бюджет развития, состоящий из целевых программ реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны. Эти программы должны включать наряду с бюджетными ассигнованиями, направляемыми на НИОКР и создание объектов инфраструктуры, инвестиционные проекты, финансируемые за счет привлеченных источников, включая институты развития.
При таком порядке формирования бюджета меняется лейтмотив формирования финансовой базы государства: услуги власти все более приобретают
смысл платного служения гражданам. При этом расходы бюджетов всех уровней должны базироваться на единой методологической основе - минимальных социальных стандартах и нормативах финансовых затрат на оказание услуг, разрабатываемых с учетом объективных критериев.
Критерием для определения получателей адресной помощи от государства, муниципалитета или региональных властей должен являться не «прожиточный минимум», а принятая в большинстве стран «черта бедности» - доходы в расчете на члена домохозяйства (менее 50 % от медианного уровня доходов в регионе проживания). Координировать такую помощь должно местное самоуправление, которое должно вести реестр подобного рода до-мохозяйств, исследовать причины их попадания в зону бедности, а также назначать методы лечения этой болезни (денежные выплаты, скидки и льготы, бесплатные услуги, помощь в переобучении и поиске работы и т. д.).
В решении проблемы ликвидации излишнего неравенства населения в РФ важное значение имеет и государственное регулирование эффективности использования природно-ресурсного потенциала страны и создание социально справедливого механизма перераспределения рентных доходов между отдельными группами населения.
В настоящий момент большая часть неучтенного национального богатства трансформируется в нелегальный поток доходов, который в значительной мере утекает за границу. Чтобы устранить этот процесс, необходимо создать систему для использования национального богатства в интересах всего проживающего в стране населения. Общество прежде всего должно стать владельцем ресурсов, на которых основывается жизнедеятельность всех его членов. При этом права верховного владельца территории и природных ресурсов должны быть конституционно закреплены за государством как за юридическим лицом высшего ранга.
Это позволяет по-новому взглянуть на проблемы бюджетной политики. В частности, сумма всех рентных платежей становится основой создания общественных фондов потребления РФ, в которых каждый гражданин имел бы равную долю. А если говорить
о перспективе, то рента могла бы быть основой для роста социально-экономического потенциала страны. Каждый житель России должен иметь право на этот доход, позволяющий увеличить не только личное благосостояние, но и обеспечить поступательное развитие всего национального хозяйства.
Еще одним необходимым направлением совершенствования распределительной функции бюджета является изменение действующего механизма взимания НДФЛ. Можно полностью согласиться с высказыванием Р. А. Масгрейва и П. Б. Масгрейва о том, что «... подоходный налог должен усиливаться по мере роста доходов. Он эластичен относительно роста ВВП и поэтому является многообещающим источником дохода для финансирования развития... Сдвоенная цель - экономический рост и сокращение неравенства - лучше всего может быть обеспечена с помощью прогрессивных налогов на потребление.» [3].
Без увеличения налоговой нагрузки на лиц, имеющих сверхбольшие доходы, и подъема благосостояния малоимущих слоев населения проблему нарастающей относительной бедности и увеличивающегося разрыва между бедными и богатыми в РФ решить невозможно.
Список литературы
1. Ермакова Е. А. Бюджетный менеджмент и его функциональные элементы // Финансы и кредит. 2010. № 20. С. 3-9.
2. ВасильеваМ. В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в РФ // Финансовый вестник. 2010. № 11. С. 18-23.
3. МасгрейвР. А., МасгрейвП. Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. М.: Бизнес Атлас. 2009. С. 691, 696.
4. Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6. С. 8-13.
5. Рекомендации по модернизации экономики России. Вып. 1. М.: Изд-во ЭАЦ «Модернизация». 2010. С.21-22.
6. Уманец О. П. Сущностные, системные и функциональные аспекты федерального бюджета РФ // Финансы и кредит. 2011. № 19. С. 59-70.
7. URL: http://www. minfin. ru.
