CC BY
93
УДК: 342.9 ББК: 67
Штода И.С.
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО
ПРИНУЖДЕНИЯ
Shtoda I.S.
TENDENCIES OF DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF STATE COERCION
Ключевые слова: принуждение, органы исполнительной власти, управление, общество, социальный, юридическая наука, ресурсы, процедура, ценности.
Keywords: coercion, executive authority, management, society, social, jurisprudence, resources, procedure, values.
Аннотация: представленная статья отражает важные направления деятельности органов исполнительной власти, связанной с необходимостью принудительного воздействия на управляемых субъектов при осуществлении своих функциональных полномочий. В статье исследуется место, роль и особенности государственного принуждения в системе социального управления в условиях правового демократизирующегося государства и нестабильности отечественной правовой системы рубежа XIX- XX столетий.
Abstract: the article reflects important activities of executive authorities, associated with need of compulsory impact on the controlled subjects at implementation of the functional authority. The article is devoted to the investigation of the place, role and features of the state coercion in system of social management in the conditions of the constitutional democratized state and instability of national legal system at the turn of the XIX-XX centuries. Author's interpretation of the administrative relations in the context of modern state - legal development of Russia is offered.
Можно вспомнить, что на рубеже XVI-XVII вв. в западном политико-правовом и духовном пространстве происходят существенные изменения: меняется ни мало ни много парадигма государственной власти и управления, способы их легитимации, характер взаимодействия институтов светской и духовной власти, как следствие - теократическое правовое мышление постепенно, но все же уступает формально-рациональному способу не только осмысления, но и конструирования (возникают иные основы «социальной инженерии») властно-правового и управленческого пространства. «Теократические основы западной государственности оказались уже устаревшими для новых веяний, и на смену схоластике приходит светская наука, стремящаяся найти и обосновать принципы организации политической жизни на рациональных началах»1.
1 Величко А.М. Запад и Россия: что нас разъединяет и перспективы интеграции // Национальные и провинциальные тренды развития российской государственной власти: монография. М., 2013. С. 192.
Ясно, что такого рода трансформации неизбежно ведут и к изменениям в области методов государственно-правового воздействия на поведение субъектов права, различных социальных, национальных и религиозных групп и в первую очередь влияют на принуждение как важнейший способ (форму) осуществления функций власти и управления, а также особый институт влияния на поведение (правовое поведение) субъектов правовой и политической жизни.
В общем же, очевидно, проблема социального управления многоплановая и нуждается в широком гуманитарном (полидисциплинарном) осмыслении. Поэтому в рамках заявленного здесь вопроса ограничимся исследованием места, роли и особенностей административного принуждения в системе социального управления в условиях правового демократизирующегося государства и нестабильности отечественной правовой системы рубежа Х1Х-ХХ столетий. В отношении имеющих место в специальной литературе подходов к определению понятия «гос-
ударственное управление» и выявлению институциональной структуры этого явления заметим, что, во-первых, некоторую общность предлагаемых разными авторами дефиниций; во-вторых, их очевидную ориентацию на право, государство и общество стабильного периода развития, что, конечно же, приводит к нивелированию модернизацион-ной составляющей в природе управленческих и властных отношений1; в-третьих, далеко не всегда выделяемая исследователями элементная структура государственного (и шире - социального) управления охватывает реалии этой сложной сферы, а поэтому нуждается в уточнении. Правда, в постсоветский период все же наблюдается определенный отход от привычных советских категориальных конструкций, когда под государственным управлением чаще всего понималась исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов.
В частности, уже в последние годы существования СССР Г.Х. Попов считал, что процесс управления представляет собой «деятельность объединенных в определенную структуру субъектов управления, направленную на достижение поставленных целей управления путем реализации определенных функций и применения соответствующих методов и принципов управления»2, т.е., по сути, предложил общую (лишенную советско-партийного содержания) модель управления, имеющую исключительно теоретико-методологическую направленность.
Через призму «субъект-объектного»
1 Хотя в плане научной строгости и ясности формулируемых понятий заслуги советской юридической школы все же неоспоримы. Так,. Ц.А. Ям-польская впервые дала явное (с точки зрения правил формальной логики) и полное определение государственного управления, отождествив его с исполнительной и распорядительной деятельностью соответствующих властных структур, формой их подзаконной деятельности, состоящей «в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находящей свое юридическое выражение в актах государственного управления (нормативных актах управления и индивидуальных актах). (Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 48).
2 Попов Г.Х. Как управлять экономикой. М., 1989. С. 34.
воздействия и с позиций системного подхода сущность управления анализирует В.Г. Белов, считающий, что последнее «можно характеризовать как процесс выработки и реализации субъектом управления решений в рамках целенаправленного воздействия на объект для организации и координации его деятельности при функционировании систе-
3
мы» .
В этом плане в рамках правового познания и развивающейся теории государственного управления категория «целенаправленное воздействие» представляет интерес в качестве родового понятия по отношению к методу административного принуждения. Именно такой контекст оказывается эвристически продуктивным для свойственного и советской, и постсоветской научным традициям понимания государственного управления как юридически оформленной деятельности по организации устойчивого и системного взаимодействия разных институтов государственной власти, направленной на достижение планируемых властными элитами (партийными, советскими или «демократическими») результатов, удовлетворение потребностей и реализацию интересов (всего общества, собственных и др.) с помощью конкретных практических воздействий на объекты управления. Таким образом, воля, интерес и ресурсы (юридические, политические, социально-экономические, информационные) являют собой базовые, основополагающие начала и в целом социального и, в частности, государственного управления.
Воля властвующих в конкретных исторических условиях определяет, во-первых, иерархию интересов (личных, государственных, социальных и др.); во-вторых, меры по организационному, юридическому (нормами позитивного права, правовыми обычаями, нормативными договорами и т.д.), экономическому и иному обеспечению; в-третьих, совокупность мер, методов, способов, институтов, обеспечивающих максимально быстрое осуществление интересов, т.е. эффективное достижение запланированных результатов. Отметим при этом, что если «государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из
3 Белов В.Г. Управление и общественные отношения. М., 1985. С. 30.
средств воздействия на поведение людей...», то «право превращается в своеобразный инструмент..., который его обладатель может использовать как во благо, так и во вред»1.
Доминирующий в советском правопо-нимании юридический позитивизм (этатизм или «юридический экономизм), ориентирующийся (в марксистско-ленинской трактовке) на волевую теорию права, естественно, предполагал отождествление права и закона, а воля государства была единственным их источником, поэтому государственное управление было правообеспеченным, но не являлось правоограниченным. Система мер административного принуждения (в такого рода политико-правовом пространстве) не может быть оценена в рамках правового критерия (право тождественно приказу суверена) с позиции законности и, по сути своей, сводится к обычному произволу органов государственной власти и управления. Впрочем, в советской юридической науке в отношении системы государственного управления были расставлены иные акценты, задавались другие критерии оценки эффективности.
Например, В.Г. Афанасьев, рассматривая социальное управление в качестве антипода «социальной дезорганизации», считает, что именно имеющие достаточный уровень эффективности системы социального управления позволит стабилизировать (а точнее, относительно стабилизировать - И.Ш.) любую (политическую, правовую, экономическую и др.) систему, «сохранить ее качественную определенность, поддержать динамическое равновесие со средой, обеспечить совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта»2. Такого рода исследования наводят на мысль о неком «скрытом» использовании методологического потенциала современной синер-гетической теории в государственно-правовом познании еще в рамках диалекти-ко-материалистического монизма.
В целом обобщая наработки советской юридической науки в системе государственного (о социальном управлении, за редким
1 Шапсугов Д.Ю. Теория права и государства. Ростов н/Д., 2001. С. 71.
2 Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание, управление. М., 1981. С. 25-26.
исключением3, в силу имеющего место государственного строя тогда не принято было говорить, тем более писать на уровне официального правоведения) управления, Г.В. Атаманчук выделяет несколько основных характеристик последнего:
1) государственное управление - это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;
2) государственное управление - это деятельность подзаконная и государственно-властная;
3) по своему содержанию государственное управление - это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;
4) государственное управление - это деятельность специально выделенных органов государства - органов государственного
4
управления .
В настоящее время в контексте очевидного (за последние два десятилетия) теоретико-методологического плюрализма многие аспекты социального управления, в частности, его модернизационная составляющая, влияние института административного принуждения исследуются в ином эвристическом ракурсе, приближенном к историческим, юридическим, политическим и экономическим реалиям.
Так, Ю.А. Тихомиров считает, что по мере нарастания социальной ориентированности государства (в силу постепенной, медленной реализации ст. 7 Конституции Российской Федерации) происходят существенные изменения в объеме, содержании и методах управления5. В научный оборот вводятся такие категории, как «правоуправлен-ческая деятельность», «правоуправленческая форма государственной деятельности», что позволяет выстроить иные не только в теоретическом, но и в практическом планах модели отношений «государства - государствен-
3 Вышедшая, правда, уже в перестроечный период монография Р.О. Халфиной «Право как средство социального управления» является тому примером. (См.: Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988.).
4 Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 14.
5 Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 68 - 70.
ной власти - социального управления - государственного управления - права - общества, человека».
Кроме этого, в концептуальном измерении изучаемого вопроса обращают внимание и выделяемые Ю.Н. Стариловым виды социального управления:
1) государственное (управление в области организации и функционирования государства, в том числе государственной исполнительной власти);
2) местное (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);
3) общественное (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);
4) коммерческое (управление в коммерческих организациях)1.
В этом плане можно говорить о многоуровневом едином социально-управленческом пространстве, т.к. очевидно, что и в юридическом, и в институционально-организационном измерениях последнего прослеживается явная взаимосвязь всех выделенных Ю.Н. Стариловым типов социального управления.
Однако такого рода классификация позволяет рассмотреть и оценить виды социального управления в современном политико-правовом пространстве на основе степени и характера административного принуждения (юридической возможности применения этого метода государственного воздействия), различающихся в каждом из указанных выше разновидностей управления в демократизирующемся государстве и обществе.
В теоретико-методологическом плане это важно для понимания и оценки качественных изменений административного принуждения (воздействия) в системе управленческих по своим функциям и властных по своей природе отношений, изменений, связанных с комбинаторикой властных институтов государственной власти в переходном правовом и политическом пространстве, ее авторитетом, а, следовательно, типом и уровнем легитимации, влиянием, силой и т.п. Нельзя забывать и то, что управление обществом, обеспечение общественной дис-
циплины, законности и правопорядка осуществляется с помощь активных способов целенаправленного воздействия со стороны разных субъектов социального управления на правосознание граждан, их уровень правовой культуры.
Нуждаются в корректировке и некоторые имеющие место в современной литературе подходы к структуре системы социального (государственного, местного, общественного и др.) управления. Например, Г.В. Атаманчук предлагает выделять в системе управления три элемента: субъект управления, создаваемое и реализуемое им управляющее воздействие, объекты воздействия в виде деятельности организаций, коллективов, отдельных граждан, в том числе и входящих в состав субъекта управления2. Признавая логичность и обоснованность такой позиции, полагаем возможным уточнить такую наиболее «расплывчатую» в содержательном отношении категорию, как «управляющее воздействие» и представить ее в качестве совокупности следующих элементов социального управления:
1) ресурсы (правовые, властно-силовые, административно-организационные, материальные и т.д.)
2) процедуры (методы убеждения, меры принуждения, способы стимулирования и др.)
3) ценности (справедливости, правового порядка, идеи свободы, неотчуждаемых прав и свобод человека и др.)3.
Такого рода «расшифровка» понятия
1 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т.1. М., 2002. С. 145.
Атаманчук Г.В. Теория государственного
управления. М., 2005. С. 240.
3 Отметим, что юридико-аксиологическая проблематика «красной нитью» проходит через западные и отечественные правовые учения, по большому счету, на протяжении всей истории их становления и развития. Однако особое значение здесь имеет дискуссия между сторонниками естественно-правового подхода и позитивистами (нормативиста-ми). Так, Г. Кельзен, ратуя за «чистоту» правоведения критикует юснатуралистов за свойственное им смешение собственно юридических и моральных ценностей. В частности, речь идет о понятии «справедливость», которое по логике Кельзена и других позитивистов есть моральная, а неправовая оценка и властных отношений, и процесса управления, и действующего законодательства (См.: Чистое учение о праве Ганса Кельзена. Вып. 1. М., 1987.; Вып. 2. М., 1988.).
«управляющее воздействие», его конкретизация позволит содержательно расширить изучение специфики института административного принуждения, особенно, что касается его природы в переходный период, в условиях межтипового состояния национальной правой системы, государственно-правового (политического) режима.
Вообще, обращение к особенностям государственно-правового режима, определяющим его параметрам (уровень политического участия масс, ценности и приоритеты властных элит, особенности правовой инсти-туционализации политических интересов и соответствующих им форм и способов осуществления власти1) позволяет выделить две основные системы властно-управленческих отношений: мобилизационную и эволюционную. Каждая из них задает в полной мере конкретные императивы, принципы и цели действия института административного принуждения, определяет его юридические основы и пределы.
Отметим, что классическое осмысление мобилизационной системы организации и функционирования властных и управленческих институтов в национальном государственно-правовом пространстве чаще всего представляет ее как форму вынужденного и ускоренного развития общества в условиях дефицита необходимых управленческих (как правило, правовых, политических, материальных, интеллектуально-информационных и др.) ресурсов, что, естественно, стимулирует субъектов управления к своего рода компенсации этого недостатка с помощью принудительно-силовых (причем, легальных) форм государственной деятельности. Ранее привычные, возникшие в ходе эволюции социально-правовые институты общественной саморегуляции (в российской государственно-правовой истории к таковым следует отнести традиционные институты общинного самоуправления2, управление в
1 Подробнее об этом см.: Мордовцев А.Ю., Хоменко С.М. Особенности политико-правового режима модернизирующейся России. Берлин, 2012.
2 Подробнее об этом см.: Кавелин К.Д. Взгляд на русскую сельскую общину // Кавелин К.Д. Наш умственный строй. М., 1989. С. 95-123.; Тенишев В.В. Правосудие в русском крестьянском быту. М., 2011.; Лешков В.Н. Русский народ и государство. СПб., 2004. и др.
РПЦ до петровского (синодального) периода и др.) вытесняются, а метод государственно-принудительного (административного) воздействия в области управления становится доминирующим.
В отношении современного периода развития национального права и государства можно согласиться с теми авторами, которые отмечают, что «цивилизационный процесс сужения сферы действия органической власти, самоуправления, саморегуляции общественных взаимосвязей, разложения многих социальных структур, где эта власть осуществлялась, явление во многих отношениях необратимое. Наступила эра организаций и организационной власти с ее изощренным рациональным инструментарием управления в условиях массового индустриального и постиндустриального общества.. Даже то, что сегодня мы называем самоуправлением, например, муниципальным самоуправлением, самоуправлением общественных объединений, трудовых коллективов и т.д., есть в действительности управление через соответствующую организацию. Сферу властеотно-шений покидают спонтанность и импровизация, они уже не пользуются доверием в связи с их возможным несовпадением с императивами организационной власти»3.
С другой стороны, тот же исследователь полагает, что «современный кризис власти и авторитета является, скорее всего, следствием неудачной «заорганизованности» и «сверхрегуляции» общественных отношений. Нарушена мера их рационализации»4. В этом плане, конечно, можно признать его правоту по отношению, например, к процессам демократизации отечественного политико-правового пространства конца 80-х -начала 90-х годов ХХ в., когда, как представлялось это тогда реформаторским силам, необходимо было реформировать прежние законодательные (рационализированные на партийно-советской основе) формы управления обществом и перейти, что называется, к внедрению в «ткань» российской полити-
3 Мальцев Г.В. Право и политика в контексте теории власти / Право и политика в современной России. М., 1996. С. 24.
4 Мальцев Г.В. Право и политика в контексте теории власти / Право и политика в современной России. М., 1996. С. 25.
ческой и правовой жизни демократические, самоуправленческие принципы и ценности, фиксации которым препятствовал крепкий (и ранее легальный, но потерявший в начале переходного периода свою легитимность) институт административного принуждения1.
Вообще, мобилизационная система властных отношений и управления может быть присуща как переходному государству, так и государству, типологическая определенность которого не вызывает никаких сомнений. Модернизация же системы социального управления в рамках мобилизационной модели неизбежно основана на широкомасштабном либо «завуалированном» (что свойственно, например, пришедшим к власти в России в начале 90-х годов «демократическим элитам») реализации принципа этати-зации общественных сфер и отношений2. На уровне правового сознания (его различных уровней) получает отражение процесс взаимопроникновения, а иногда и слияния государственных и общесоциальных ценностей, интересов. В общем же, по другому и быть не может: при ограниченности иных ресурсов только опирающаяся на эффективный, надлежащим уровнем организованный институт административного принуждения воля властвующих элит может привести к ощутимым результатам в условиях кризисов (системных или политических, экономических и др.) и, как правило, связанных с ними
реустройства национального мира3. Плюрализм в сфере социального управления, как и правовой плюрализм (предложенное Дж. Джиллиссеном в 1971 г. различение «действующего права» и «государственного права»), не может иметь место в мобилизационной системе властных отношений, т.к. имеет для нее разрушительный характер. В общем же, стратегия этатизации через изменяющуюся нормативную базу вытесняет традиционные социальные формы и ценности, «настраивая» под это систему социального управления.
Подводя итоги, можно указать главное направление государственно-правового принуждения. Она заключается в четком государственном надзоре, который обеспечивает определенную степень устойчивости отношений внутри страны, внутри общества и формирует его целостность на всех этапах развития. Чем больше проявляется социальная роль в функциях государства, тем выше авторитет государства как инструмента преодоления противоречий, недоработок в законодательстве, также цельного средства достижения общественного компромисса и стабилизации уровня общесоциальных связей. Такая специфика государственной деятельности обосновывает использование на практике мер принудительного характера и выявляет методологию государственно-правового принуждения в том числе.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Атаманчук, Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. - М., 1975.
2. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления. - М., 2005.
3. Афанасьев, В.Г. Общество: системность, познание, управление. - М., 1981.
4. Величко А.М. Запад и Россия: что нас разъединяет и перспективы интеграции // Национальные и провинциальные тренды развития российской государственной власти: монография. - М., 2013.
5. Виноградов, В.А. Ответственность в институте охраны конституционного строя. - М.,
2005.
6. Европейский Суд по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящиеся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. - СПб., 2004.
идей быстрого (а, часто и радикального) пе-
1 Малько А.В., Липинский Д. А. Теория государства и права. М., 2015. С. 24.
2 Рассказов Л.П. Теория государства и права.
М., 2015. С. 108.
3 Романенкова Е.Н. Теория государства и права. М., 2015. С. 19.
7. Кавелин, К.Д. Взгляд на русскую сельскую общину // Кавелин К.Д. Наш умственный строй. - М., 1989.
8. Мальцев, Г.В. Право и политика в контексте теории власти / Право и политика в современной России. - М., 1996.
9. Мордовцев, А.Ю., Хоменко С.М. Особенности политико-правового режима модернизирующейся России. - Берлин, 2012.
10. Малько, А.В., Липинский Д.А. Теория государства и права. - М., 2015.
11. Попов, Г.Х. Как управлять экономикой. - М., 1989.
12. Рассказов, Л.П. Теория государства и права. - М., 2015.
13. Романенкова, Е.Н. Теория государства и права. - М., 2015.
14.Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т.1. - М., 2002.
15. Тихомиров, Ю.А. Управление на основе права. - М., 2007.
16. Шапсугов, Д.Ю. Теория права и государства. - Ростов н/Д., 2001.
