CC BY
90
УДК 342.4
О. В. Романовская
доктор юридических наук, профессор заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
Аннотация. В статье рассматривается понятие дерегулирования в российском современном праве. Указывается на одно из направлений административной реформы - сокращение избыточных функций государственного аппарата. Показано, что дерегулирование редко используется в официальных нормативных актах. При этом происходит различное понимание данного термина: как отказ от государственного вмешательства, как либерализация государственного регулирования, как разрешение инициативы субъекта предпринимательской деятельности. Приведен зарубежный опыт (США и Великобритании) дерегулирования некоторых сфер экономики, который имеет далеко неоднозначную оценку среди юристов и экономистов. Так, в США подобная политика называется рейганомикой, а в Великобритании - тэтчериз-мом. В большинстве случаев основные меры связаны с отказом государства от определенных социальных обязательств (в широком смысле этого слова).
Ключевые слова: государство, регулирование, дерегулирование, экономический кризис, экономика.
O. V. Romanovskaya
Doctor of law, professor Head of department of State and Legal Subjects Penza State University, Penza, the Russian Federation
TRENDS AND PROSPECTS FOR DEREGULATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The article deals with the concept of deregulation in the Russian modern law. It points to one of the directions of the administrative reform - reducing the excessive functions of the state apparatus. It is shown that deregulation is rarely used in official regulations. At the same time, there is a different understanding of this term: as a refusal from state intervention, as liberalization of state regulation, as a solution to the initiative of the entrepreneurial entity. The foreign experience (the USA and Great Britain) of deregulation of some spheres of the economy, which has a far controversial assessment among lawyers and economists, is cited. So, in the USA, such a policy is called Reaganomics, and in the UK - Thatcherism. In most cases, the main measures are related to the state's refusal of certain social obligations (in the broad sense of the word).
Key words: state, regulation, deregulation, economic crisis, economy.
Прекращение избыточного государственного регулирования стало основным трендом развития организации публичной власти в России в последние 10 лет. С момента объявления административной реформы в 2003 г. государство занято поиском избыточных функций и отказа от их осуществления. В течение определенного периода неоднократно озвучивались цифры о количестве избыточных функций: в 2003 г. Правительство РФ выявило таковых 87 [7]; в 2010 г. - уже 1468 [14]. Осенью 2016 г. на Сочинском инновационном форуме было указано на наличие 57 избыточных функций, существующих у органов исполнительной власти [1].
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта № 16-03-50051-ОГН.
Подобные реляции вызывали определенную критику, в частности, озвучивались обвинения в погоне за «громкими», ничем не подтвержденными цифрами. В то же время определенная работа была проделана, в частности, выработаны критерии оценки функций: «отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод; соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения; наличие оснований исполнения функции в федеральных законах; возможность передачи функций саморегулируемым организациям» [8, с. 11]. Правительство России внедрило оценку регулирующего воздействия правовых актов - Постановлением от 17 декабря 2012 г. № 1318 были утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии. В соответствии с Правилами целью оценки регулирующего воздействия проектов актов и проектов решений являются «определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».
Аналогичная система внедрена Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» на региональном и муниципальном уровнях. Был введен п. 1.1. ст. 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому: «Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации».
Одной из форм избавления от избыточных функций является дерегулирование. Необходимо указать, что благодаря развитию либертарианской идеологии присутствует определенная «мировая мода» на дерегулирование.
Сам термин «дерегулирование» в нормативных актах встречается достаточно редко, а его официальное закрепление (даже с помощью косвенных моделей) отсутствует в каком-либо документе. Дерегулирование как отказ от установления жесткой системы тарифов (применительно к транспортировке нефтепродуктов) обозначено в «Докладе по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с разъяснением» в главе 4 «Развитие тарифного регулирования» [4]. Данная цель выделена и в Национальном плане развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 гг., утвержденном Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618.
Аналогичная позиция изложена в Транспортной стратегии Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р. Ее развитие излагается в Приказе Минтранса России от 12 августа 2014 г. № 225 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и
расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» и Распоряжении ОАО «РЖД» от 24 марта 2017 г. № 543р «О мерах по повышению качества транспортного обслуживания пассажиров в 2017-2019 годах». Дерегулирование не используется в нормативных актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [13].
Обращение к российской юридической литературе показывает, что данный термин имеет различные трактовки. Так, весьма популярна точка зрения, согласно которой дерегулирование расценивается как отказ от разрешительного регулирования (чаще всего - лицензирования) и переход к иным институтам - либо регуляционным (саморегулирование), либо обеспечительным (страхование ответственности) [10]. Толковый словарь бизнес-терминов понимает под дерегулированием устранение введенного государством контроля над функционированием рынков [3]. Дерегулирование выступает как основа развития конкуренции, нашло свое подтверждение в так называемом «Вашингтонском консенсусе» - документе, определяющем макроэкономическую политику, реализация которой является условием для выделения международной финансовой помощи со стороны МВФ и Всемирного банка. 10 положений сформулировал в 1989 г. английский экономист Дж. Уильмсон (на конференции, посвященной экономическим проблемам стран Латинской Америки), из которых девятое как раз и обозначено как «дерегулирование». Однако уже в 1991 г. Дж. Уильямсон оговорился, что есть правила, которые не подлежат дерегулированию: «Они касались безопасности, защиты окружающей среды и надзора в финансовом секторе. В дальнейшем изменения в подходе были разнонаправленными: линия на либерализацию укрепилась появлением установки на дерегулирование рынка труда, тогда как требования к внешнеторговой либерализации стали формулироваться менее жестко» [2, с. 23]. В основе подобных требований находится аксиома о большей эффективности свободного рынка и максимальной конкуренции. Любые административные регулятивные меры именуются барьерами. Государство не успевает реагировать на быстро меняющуюся действительность. Отражать спрос меняющиеся экономики на эффективное управление могут только негосударственные компании.
Мэтс Бергман, шведский ученый, выделяет пять важных недостатков государственного регулирования. Во-первых, госрегулирование ослабляет стимулы снижения издержек. В качестве примера приводится регулирование цен на основе затрат. В этом случае предприниматель не заинтересован в их снижении, поскольку его волнует больше норма прибыли. Во-вторых, госрегулирование вводит такой специфический элемент как «нормативный риск». Так, при расчете инвестиционной привлекательности любая фирма понимает, что изменение регулирования уменьшает рентабельность, что соответственно повышает требования к «премиям за риск». Рынок становится более спекулятивным. Третий аспект обусловлен предыдущим, указывает на риск захвата бизнеса. Регулятор может сменить ориентиры: в угоду политики, либо исходя из коррупционных интересов. В-четвертых, регулирование всегда предполагает дополнительные расходы (даже если это просто связано с составлением регулярных отчетов). Пятый аспект связан с общей тенденцией госрегулирования, влекущего за собой определенные ограничения как для потребителей, так и для предпринимателей [15]. При дерегулировании тоже есть свои минусы, но они должны минимизироваться положениями антимонопольного законодательства.
Дерегулирование активно используется за рубежом, но и там есть как сторонники, так и противники данного направления повышения эффективности публичного управления. Так, по настоящее время в США активно ведутся дискуссии о степени госрегулирования банковской системы. Причем их вектор сильно различается от наличия кризисной ситуации в экономике (или ее отсутствия). Банковская система является не просто совокупностью организаций по оказанию финансовых услуг. Здоровье этого сектора влияет на экономическую ситуация в
стране в целом. Регулирование банковского сектора происходит по нескольким направлениям: страхование вкладов, ценообразование, банковский капитал. Банковское законодательство в США всегда считалось одним из самых жестких. Даже осуществление определенной слежки за клиентом (при наличии подозрений о сомнительной операции) возлагается именно на банк, который должен будет действовать практически как правоохранительный орган под страхом введения огромных штрафных санкций. Банковская тайна в США имеет значительное число ограничений, связанных с обеспечением безопасности государства [11]. Однако в 80-х гг. прошлого столетия администрация Р. Рейгана инициировала либерализацию банковского сектора, что привело его к бурному развитию, росту кредитования [16]. Однако в 2008 г. президент США Барак Обама обвинил именно банкиров в системном кризисе, назвав их «жирными котами с Уолл-стрит» [12]. Фраза стала крылатой и была повторена многими ведущими политическими деятелями, уже применительно к национальным финансовым воротилам и топ-менеджерам.
Нечто подобное происходило и в Великобритании, где политика отказа от государственных гарантий и всеобщая либерализация в угоду духу конкуренции стали называться по имени главы исполнительной власти того времени - «тэтче-ризм». Маргарет Тэтчер была последовательным сторонником идей Ф. Хайека -одного из главных идеологов либертарианства - и отстаивала его основные ценности: приватизация государственного имущества, минимальное государство, свобода конкуренции, жесткий монетаризм [17]. Несмотря на это, была сторонником ценностей викторианской семьи и противником гомосексуальных браков (основные представители либертарианства распространяют свои идеи и на данный институт, требуя максимальной свободы). Последствия подобной политики неоднозначно оцениваются в Великобритании. Среди негативных моментов указывают на «безрассудные азартные игры», произошедшие в результате дерегулирования финансовой сферы, а также промышленное развитие Китая, нанесшее серьезный урон производству в странах Западной Европы [18].
В нашей стране дерегулирование в большей мере ассоциируется с экономическими реформами конца 90-х гг. прошлого столетия, отправившими в нищету большинство населения. В.В. Красинский отмечает: «При навязывании всему миру максимальной открытости экономики, децентрализации и дерегулирования в ведущих капиталистических государствах фактически выстраивают централизованный и суверенно регулируемый рыночный механизм, интересы которого обеспечиваются и защищаются мощным государственным аппаратом, кредитно-финансовыми инструментами, информационной и военной инфраструктурой» [9]. На опасность распространения представлений «об ослаблении государственно-правовой регулятивности как о предпосылке реформ» указывает и Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин [6, с. 7]. В другой своей работе автор связывает проблему дерегулирования с внешним вмешательством, приводящим к обрушению стран «в глубокое средневековье и безгосударственное состояние». В качестве примера взяты Ливия, а также Сирия и Йемен [5].
Международный финансовый кризис 2008 года (переросший в масштабный экономический) во многом скорректировал восприятие государственного регуляционного механизма. Современная ситуация, складывающаяся в США и странах Евросоюза, показывает, что все большую актуальность приобретают иные меры (противоположные дерегулированию): протекционизм, централизация управления, усиление государственного контроля и др. Происходит постепенный отказ от парадигмы дерегулирования. По-видимому, и Российской Федерации следует проводить собственную административную реформу с учетом данных факторов, а отказываться от прямого регулирующего воздействия со стороны публичных органов только тогда, когда этому есть объективные основания.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абызов: нужно ликвидировать S? избыточных функций государства / Сетевое издание «Вести. Экономика (vestifinance.ru)» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.vestifinance.ru/videos/29721 (дата обращения: 24.07.201B).
2. Ананьин О. Вашингтонский консенсус: пейзаж после битв / О. Ананьин, Р. Хаиткулов, Д. Шестаков // Мировая экономика и международные отношения. — 2010. — № 12. — С. 1S-27.
3. Бизнес: толковый словарь: англо-русский / Г. Бетс и др.; пер. А.В. Щедрина, Н.Н. Кричигиной, Е.П. Островской; общ. ред. И.М. Осадчей. — М. : ИНФРА-М: Весь Мир, 199B. — 7б0 с.
4. Доклад по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с разъяснением / Сайт ФАС России [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://fas.gov.ru/documents/S90333 (дата обращения: 29.07.201B).
5. Зорькин В.Д. Право силы и сила права / В.Д. Зорькин // Журнал конституционного правосудия. — 201S. — № S (47). — С. 1-12.
6. Зорькин В.Д. Россия должна взять правовой барьер (к двадцатилетию Конституции Российской Федерации) / В.Д. Зорькин / / Журнал конституционного правосудия. —
2013. — № б (36). — С. 1-12.
7. Избыточные функции министерств передадут бизнесу / Электронное издание «Правда.Ру» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.pravda.ru/news/ economics/09-10-2003/1S0BB-0/ (дата обращения: 21.07.201B).
B. Клименко А.В. Десятилетие административной реформы результаты и новые вызовы / А.В. Клименко // Вопросы государственного и муниципального управления. —
2014. — № 1. — С. B-S1.
9. Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: монография / В.В. Красинский. — М. : НОРМА, ИНФРА-М, 201?. — 60b с.
10. Разрешительная система в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 201S. — 92B с.
11. Романовский Г.Б. Банковская тайна как предмет правового регулирования / Г.Б. Романовский // Банковское право. — 2001. — № 1. — С. 38-43.
12. Романовский Г.Б. Право на восстание и «цветные революции» в современном мире / Г.Б. Романовский // Российский журнал правовых исследований. — 2016. — № 1 (6). — С. 65-72.
13. Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования / Г.Б. Романовский // Публично-правовые исследования: ежегодник Центра публично-правовых исследований. — Курск: АНО ЦППИ, 200B, Т. 3. — С. 72-11B.
14. Совещание по вопросам оптимизации численности государственных служащих / Сайт Президента России [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/B9S4 (дата обращения: 29.07.201B).
15. Bergman М.А. Competition law, competition policy, and deregulation // Swedish Economic Policy Review. 2002. № 9. рр. 93-12B [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.government.se/contentassets/eSbBdabba9024S22bdcSS1c9c62c0eeB/mats-a.-bergman-competition-law-competition-policy-and-deregulation (дата обращения: 29.07.201B).
16. Kroszner R.S., Strahan Ph.E. Regulation and Deregulation of the US Banking Industry Causes, Consequences, and Implications for the Future [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.nber.org/chapters/c12S71.pdf (дата обращения: 21.07.201B).
17. What is Thatcherism? / Website BBC [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.bbc.com/news/uk-politics-220796B3 (дата обращения: 1B.07.201B).
1B. What is Thatcherism? / Website Guardian News and Media Limited [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.theguardian.com/politics/2013/apr/0B/what-is-thatcherism-margaret-thatcher (дата обращения: 19.07.201B).
REFERENCES
1. Abyzov: nuzhno likvidirovat' 57 izbytochnykh funktsii gosudarstva (Abyzov: it is necessary to liquidate 57 excess functions of the state). Available at: http://www. vestifinance.ru/videos/29721 (accessed 24.07.2018).
2. Anan'in O., Khaitkulov R., Shestakov D. Washington Consensus: Landscape after Battles. Mirovaia ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniia = World Economy and International Relations, 2010, no. 12, pp. 15-27 (in Russian).
3. Bets G., A.V. Shchedrin, N.N. Krichigina, E.P. Ostrovska (translate); Osadchei I.M. (ed.) Bizn.es: tolkovyi slovar': anglo-russkii [Business: explanatory dictionary: English-Russian]. Moscow, INFRA-M: Ves' Mir Publ., 1998, 760 p.
4. Doklad po pravoprimenitel'noi praktike, statistike tipovykh i massovykh narushenii obiazatel'nykh trebovanii s raz"iasneniem (The report on law-enforcement practice, statistics of standard and mass violations of mandatory requirements with explanation). Available at: https://fas.gov.ru/documents/590333 (accessed 29.07.2018).
5. Zor'kin V.D. The right of force and the force of law. Zhurnal konstitutsionnogo pra-vosudiia = Journal of Constitutional Justice, 2015, no. 5 (47), pp. 1-12 (in Russian).
6. Zor'kin V.D. Russia ought to take the «law barrier» (On the occasion of the 20th anniversary of the Russian Constitution). Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiia = Journal of Constitutional Justice, 2013, no. 6 (36), pp. 1-12 (in Russian).
7. Izbytochnye funktsii ministerstv peredadut biznesu (Excess functions of the ministries will be transferred to business). Available at: https://www.pravda.ru/news/economics/09-10-2003/15088-0/ (accessed 21.07.2018).
8. Klimenko A.V. The decade of administrative reform: results and new challenges. Vo-prosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia = Public administration issue, 2014, no. 1, pp. 8-51 (in Russian).
9. Krasinskii V.V. Zashchita gosudarstvennogo suvereniteta: monografiia [Protection of the state sovereignty: monograph]. Moscow, NORMA, INFRA-M Publ., 2017, 608 p.
10. Akimov L.Iu., Andrichenko L.V., Artem'eva E.A.; A.F. Nozdrachev (ed.) Razre-shitel'naia sistema v Rossiiskoi Federatsii: nauch.-prakt. posobie [An authorization system in the Russian Federation: manual]. Moscow, Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniia pri Pravitel'stve RF: INFRA-M Publ., 2015, 928 p.
11. Romanovsky G.B. Bank secrecy as subject of legal regulation. Bankovskoe parvo = Banking Law, 2001, no. 1, pp. 38-43 (in Russian).
12. Romanovsky G.B. The right of insurrection and "color" revolutions in the modern world. Rossiiskii zhurnal pravovykh issledovanii = Russian journal of legal studies, 2016, no. 1 (6), pp. 65-72 (in Russian).
13. Romanovsky G.B. Sistema organov ispolnitel'noi vlasti v sub"ektakh Rossii-skoi Federatsii: problemy organizatsii i funktsionirovaniia [The system of executive authorities in territorial subjects of the Russian Federation: problems of the organization and functioning] Publich-no-pravovye issledovaniia: ezhegodnik Tsentra publichno-pravovykh issledovanii [Public and law researches: year-book of the Centre of public and law researches]. Kursk, ANO TsPPI Publ., 2008, vol. 3, pp. 72-118.
14. Soveshchanie po voprosam optimizatsii chislennosti gosudarstvennykh sluzhash-chikh (Meeting on optimization of number of public servants). Available at: http://kremlin.ru/ events/president/news/8954 (accessed 29.07.2018).
15. Bergman M.A. Competition law, competition policy, and deregulation. Swedish Economic Policy Review, 2002, no 9. pp. 93-128 (in English). Available at: https://www. government.se/contentassets/e5b8dabba9024522bdc551c9c62c0ee8/mats-a.-bergman-competition-law-competition-policy-and-deregulation (accessed 29.07.2018).
16. Kroszner R.S., Strahan Ph.E. Regulation and Deregulation of the US Banking Industry Causes, Consequences, and Implications for the Future. Available at: http: // www. nber. org/ chapters /c12571.pdf (accessed 21.07.2018).
17. What is Thatcherism? Available at: https://www.bbc.com/news/uk-politics-22079683 (accessed 18.07.2018).
18. What is Thatcherism? Available at: https://www.theguardian.com/politics/2013/ apr/08/what-is-thatcherism-margaret-thatcher (accessed 19.07.2018).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Романовская Ольга Валентиновна — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: vlad93@sura.ru.
AUTHOR
Romanovskaya Olga Valentinovna — Doctor of law, professor, Head of department of State and Legal Subjects, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: vlad93@sura.ru.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ
Романовская О.В Тенденции и перспективы дерегулирования в Российской Федерации / О.В. Романовская // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2018. — Т. 6, № 3 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //esj.pnzgu.ru.
BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Romanovskaya O.V. Trends and prospects for deregulation in the Russian Federation.
Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2018, vol. 6, no. 3, available at: http:/ /esj.pnzgu.ru (In Russian).
